Język prawny, w którym tworzone są akty prawne, nie jest tożsamy z językiem naturalnym, którym posługujemy się na co dzień. Wiele określeń, które w nim występują, ma inne znaczenie niż przypisujemy im w potocznym lub zawodowym znaczeniu. Cecha ta nie jest obca również przepisom stanowiącym podstawę ochrony zieleni w miastach i na wsiach.

W numerach 10/42 i 11/43 ?Zieleni Miejskiej? ukazał się artykuł mojego autorstwa poświęcony prawnym aspektom pielęgnacji drzew i krzewów po zmianach wprowadzonych przez Ustawę z 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (DzU nr 119, poz. 804). Ustawa weszła w życie 20 lipca 2010 r. i niejako przy okazji znowelizowała Ustawę z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (DzU z 2009 r. nr 151, poz. 1220, z późn. zm.). Pojawiły się kontrowersje, związane ze skutkami wprowadzenia do ustawy o ochronie przyrody art. 82 ust. 1a, stanowiącego, że:

 ?Zabiegi w obrębie korony drzewa na terenach zieleni lub zadrzewieniach mogą obejmować wyłącznie: usuwanie gałęzi obumarłych, nadłamanych lub wchodzących w kolizje z obiektami budowlanymi lub urządzeniami technicznymi; kształtowanie korony drzewa, którego wiek nie przekracza 10 lat; utrzymywanie formowanego kształtu korony drzewa.?

 

Uświadamianie

W swoim tekście zaznaczyłem, że intencje ustawodawcy, które legły u podstaw wprowadzenia tego rozwiązania były jak najbardziej szczytne i godne pochwalenia. Starałem się równocześnie wykazać, że z prawnego punktu widzenia jego obecne brzmienie może wywołać więcej szkody niż pożytku. Realizacja nowych uregulowań może skutkować usuwaniem większej ilości drzew niż dotychczas.

Artykuł miał w swoim założeniu uświadomić czytelnikom, z jakimi praktycznymi problemami mogą spotkać się przy stosowaniu przytoczonego rozwiązania. Jednocześnie stanowił głos w dyskusji nad jakością tworzonego prawa, ze wskazaniem propozycji rozwiązań, które zapewniałyby lepszą, niż obecna, ochronę drzew i krzewów, składających się na zieleń w miastach i na wsiach. Jak wynika z zamieszczonego tekstu autorstwa panów, Witosława Grygierczyka i Andrzeja Skupa, publikacja ta osiągnęła jeden z zamierzonych celów ? zmusiła czytelników do refleksji nad jakością tworzonego prawa w zakresie ochrony środowiska.

W tekście wymienionych autorów można zauważyć dwa zasadnicze kierunki. Pierwszy z nich odnosi się do jakości tworzonego prawa, stanowiącego podstawę ochrony zieleni w miastach i wsiach. Drugi natomiast koncentruje się na tym, jak negatywne skutki wywołuje to w zakresie ochrony środowiska. Jeżeli chodzi o pierwszy z zasygnalizowanych problemów, to jest on charakterystyczny nie tylko dla przepisów związanych z ochroną środowiska, ale dla przeważającej części polskiego systemu prawnego. Podstawową przyczyną takiego stanu rzeczy jest fakt, że duża część osób uczestniczących w procesie tworzenia prawa nie ma kierunkowego, prawniczego wykształcenia, ale reprezentuje profesje związane z przedmiotem uregulowania w konkretnym akcie prawnym.

Dlatego niektóre pojęcia charakterystyczne dla nauk przyrodniczych z punktu wiedzenia prawa mogą mieć inne znaczenie. W związku z tym w każdym przypadku wskazane jest ustalenie w pierwszej kolejności tego, co kryje się pod konkretnymi pojęciami z punktu widzenia prawnego. Znaczenie to będzie bowiem punktem wyjścia dla oceny konkretnych okoliczności faktycznych. Przykładem takiego określenia jest termin ?pielęgnacja?, do którego taką wagę przywiązują autorzy polemicznego artykułu. Starałem się wykazać w poprzednim artykule, iż w obecnym stanie prawnym ma ona dużo węższe znaczenie niż to, które obowiązuje w naukach dendrologicznych. Fakt ten uzasadniało ustalenie jego znaczenia z punktu widzenia postanowień art. 82 ust. 1a oraz art. 86 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody. Na taką konieczność wskazywała również dotychczasowa praktyka, w której bardzo wiele pytań odnosiło się do tego, co należy rozumieć poprzez ?pielęgnację? z prawnego punktu widzenia.

 

Język i prawo

Ustalając zakres dozwolonych zabiegów pielęgnacyjnych nie można zapominać o tym, że w procesie interpretacji prawa pierwszoplanowe znaczenie mają dyrektywy językowe. Zgodnie z nimi, jeżeli znaczenie określonych zwrotów jest dostatecznie jasne, to nie ma podstaw prawnych do ustalenia konkretnego pojęcia przy wykorzystaniu innych reguł interpretacyjnych. Właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku ?pielęgnacji?. W postanowieniach art. 82 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody ustawodawca posłużył się jednoznacznym doprecyzowaniem, że zabiegi w koronie drzew ?mogą obejmować wyłącznie? prace wymienione w tym przepisie. W związku z tym w procesie interpretacji tego zapisu nie można pomijać tak konkretnego określenia. Przepisy prawa nie mogą być interpretowane w ten sposób, aby niektóre z nich lub ich części stawały się zbędne. Do tego natomiast doprowadziłoby ustalenie zakresu znaczeniowego pielęgnacji z pominięciem zwrotu ?mogą obejmować wyłącznie?. Dlatego też w swoim artykule posłużyłem się nim kilkukrotnie. Miało to na celu podkreślenie innego znaczenia pojęcia ?pielęgnacji? z punktu widzenia prawa, w stosunku do tego, jakie jest mu nadawane w arborystyce.

 

Polemika

Niestety, postanowienia przytaczanego na wstępie art. 82 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody nie realizują zamierzonego celu, jakim było zapewnienie skuteczniejszej ochrony drzewom. Obecnie wiele zagrożeń powodowanych przez drzewa, które wcześniej (przed 20 lipca 2010 r.) mogły być usunięte przez wykonanie zabiegów pielęgnacyjnych, będzie można wyeliminować jedynie przez usunięcie drzew stanowiących źródło zagrożenia. Wskazuje to na fakt, że autorzy omawianego rozwiązania mają problem z odpowiednim wyartykułowaniem myśli. Nie jest to problem nowy. Już Słowacki podkreślał, że sztuką jest to, aby język giętki oddał to, co pomyśli głowa. Nie da się jednak czasami wyeliminować tego problemu w inny sposób, niż przez uzmysłowienie autorom konkretnych skutków rozwiązań, jakie ustanowione przez nich przepisy mogą wywołać w praktyce. Dlatego też w dalszym ciągu podtrzymuję twierdzenia zaprezentowane w poprzednim artykule, że w obecnym stanie prawnym może dochodzić do dużo częstszego usuwania drzew niż dotychczas. Dzieję się tak, gdyż zakres dozwolonych zabiegów pielęgnacyjnych jest dużo węższy niż wskazywałyby na to względy przyrodnicze. Czasami trudno jest osiągnąć cel w postaci zmiany przepisu w inny sposób, niż przez uświadamianie negatywnych skutków, jakie wywołuje w praktyce.

 

Odpowiedzialność administracyjna

Drugim problemem poruszanym przez autorów głosu w dyskusji, jest zagadnienie odpowiedzialności administracyjnej za zniszczenie drzew na skutek wadliwego przeprowadzenia zabiegów pielęgnacyjnych, zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten przewiduje, że karę pieniężną wymierza się za ?zniszczenie drzew, krzewów lub terenów zieleni spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych?. Dotychczas na kanwie tego przepisu trudno było ustalić, kiedy zachodzą podstawy do jego zastosowania. Stan ten uległ istotnej zmianie. Wprowadzenie przytaczanego art. 82 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody powoduje, że przeprowadzenie prac pielęgnacyjnych, przekraczających zakres określony w tym przepisie, powinno być traktowane jako zniszczenie drzew na skutek niewłaściwego wykonania zabiegów pielęgnacyjnych. W związku z tym po wprowadzeniu tego rozwiązania organy administracji, dużo częściej niż dotychczas powinny orzekać kary pieniężne za zniszczenie drzew na skutek wadliwego przeprowadzenia zabiegów pielęgnacyjnych.

Kara pieniężna za zniszczenie drzew w wyniku wadliwej ich pielęgnacji, oprócz elementu represyjnego, ma na celu stymulować posiadaczy nieruchomości do podejmowania działań zmierzających do zachowania żywotności drzew, zniszczonych na skutek wadliwej pielęgnacji. Dlatego też w art. 88 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody przewidziano, że: ?Termin płatności kar wymierzonych na podstawie ust. 1 odracza się na okres 3 lat, jeżeli stopień uszkodzenia drzew lub krzewów nie wyklucza zachowania ich żywotności oraz możliwości odtworzenia korony drzewa i jeżeli posiadacz nieruchomości podjął działania w celu zachowania żywotności tych drzew lub krzewów.? Zmusza to organy administracji do ponownej oceny po upływie okresu odroczenia, czy zniszczone na skutek wadliwej pielęgnacji drzewa zachowały żywotność i możliwość odtworzenia korony. W tym zakresie nie ma jednak żadnych autonomicznych rozwiązań prawnych. Organy administracji oraz sądy administracyjne dokonują jedynie oceny okoliczności faktycznych, jakie wystąpiły w konkretnej sprawie. Merytoryczne odniesienie się do konkretnej sprawy w dużej mierze uzależnione jest od oceny dokonywanej przez podmioty mające odpowiednie przygotowanie dendrologiczne. Dlatego też zarzuty, odnoszące się do nadinterpretacji zachowania żywotności przez konkretne drzewa lub krzewy, powinny być kierowane nie tylko pod adresem organów administracji i sądów, ale również podmiotów wypowiadających takie poglądy, a legitymujących się fachowym przygotowaniem z zakresu dendrologii. Z punktu widzenia prawa wątpliwości nie można interpretować na niekorzyść podmiotu ukaranego. Jeżeli zatem pojawiają się ?profesjonalne? poglądy wskazujące na możliwość zachowania żywotności przez zniszczone drzewa, to i ocena takich dowodów w każdym postępowaniu może być inna.

Dlatego też, podsumowując te rozważania, należy z zadowoleniem odnotować kolejny głos w dyskusji. Poruszane problemy mają jednak charakter złożony i część z nich może być usunięta tylko poprzez zmianę przepisów prawa, inne natomiast można rozwiązać po rzetelnej ocenie występujących okoliczności faktycznych