Obowiązki uczestników rynku zielonej energii: spostrzeżenia praktyczne

Spoglądając na problematykę wsparcia wytwarzania energii elektrycznej w OŹE z punktu widzenia podmiotów zobowiązanych, w pewnym uproszczeniu możemy wyróżnić obowiązki:

·        uzyskania i przedstawienia do umorzenia świadectw pochodzenia (ŚP) albo uiszczenia opłaty zastępczej,

·        zakupu energii elektrycznej (fizycznej) wytwarzanej w OŹE,

·        zapewnienia pierwszeństwa w świadczeniu usług przesyłania lub dystrybucji,

·        pokrycia części kosztów opłaty przyłączeniowej,

·        potwierdzenia danych dotyczących ilości energii elektrycznej wytworzonej w OŹE

Ze względu na rozległość zasygnalizowanej tematyki, w niniejszym artykule zostaną poruszone jedynie najistotniejsze, jak się wydaje, zagadnienia dotyczące wypełnienia obowiązku uzyskania do przedstawienia i umorzenia ŚP.

Zakres obowiązku związanego ze ŚP został skonkretyzowany w art. 9a ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się wytwarzaniem energii elektrycznej lub jej obrotem i sprzedające tę energię odbiorcom końcowym, co istotne – przyłączonym do sieci na terytorium RP, są obowiązane w odpowiednim zakresie¹ do uzyskania i przedstawienie do umorzenia PURE świadectw pochodzenia potwierdzających wytworzenie energii elektrycznej w OŹE albo do uiszczenia opłaty zastępczej.

Zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu każde przedsiębiorstwo energetyczne, które dokonuje sprzedaży energii elektrycznej (zarówno wytwórca, jak i „obrotowiec”), i to nawet wówczas, jeśli nie posiada stosownej koncesji (jest zwolnione z obowiązku jej uzyskania), jest zobowiązane do wypełnienia omawianego obowiązku. Koncesja nie stanowi tu wyznacznika podlegania obowiązkowi, ponieważ przepis ten odnosi się do pojęcia przedsiębiorstwa energetycznego (pod tym pojęciem rozumiemy każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi), które jest szersze niż pojęcie przedsiębiorstwo koncesjonowane.

Precyzyjne określenie podmiotów, których dotyczy omawiany obowiązek, jest istotne ze względu na fakt, że jedną z przyczyn stanowiących podstawę wymierzenia kar pieniężnych stanowi właśnie błąd co do braku podlegania temu obowiązkowi lub możliwości wypełnienia tego obowiązku przez inne przedsiębiorstwo. I tak np. przedsiębiorcy wytwarzający energię elektryczną w OŹE uznawali, że obowiązek ten ich nie dotyczy, a niektóre małe podmioty (choć nie tylko) przyjmowały, że mogą obowiązek ten zrealizować, dokonując zakupu energii po cenach taryfowych „przeznaczonych dla odbiorcy końcowego”.

Należy jednak podkreślić, że od początku funkcjonowania tego rozwiązania prawnego PURE prezentował stanowisko, zgodnie z którym również źródła odnawialne i podmioty, które są zwolnione z obowiązku uzyskania koncesji, muszą samodzielnie realizować omawiany obowiązek, o ile tylko dokonywały sprzedaży energii elektrycznej na rzecz odbiorców końcowych. Stanowisko takie podzielił również Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej – SOKiK). W wyroku z 11 września 2008 r. podkreślono, że: „W ocenie Sądu również okoliczność, iż powód produkuje energię pochodzącą ze źródła odnawialnego, nie zwalnia go z obowiązku, o którym mowa w art. 9a ust. 1. Powód spełnia wszystkie przesłanki wskazane w ustawie – jest wytwórcą energii elektrycznej i sprzedaje tę energię odbiorcy końcowemu przyłączonemu do sieci na terytorium RP. Zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu art. 9a ust. 1 wywiązanie się z określonego tam obowiązku może nastąpić wyłącznie poprzez uzyskanie i przedstawienie do umorzenia świadectw pochodzenia albo uiszczenie opłaty zastępczej. Nie można natomiast zwolnić się z tego obowiązku poprzez sam fakt produkcji określonej ilości energii elektrycznej w odnawialnym źródle”. Co bardzo istotne, w cytowanym wyroku: „Sąd zgodził się również ze stanowiskiem pozwanego (tj. PURE – przypis Z.M.) zaprezentowanym w odpowiedzi na odwołanie, zgodnie z którym obowiązek z art. 9a ust. 1 Pr. en. dotyczy również przedsiębiorstw energetycznych zajmujących się obrotem energią, które nie muszą dysponować jakąkolwiek siecią w rozumieniu nadanym jej przez przepisy Prawa energetycznego P.e.)”. Przyjęcie założenia przez niektórych przedsiębiorców, że obowiązek ten ich nie dotyczy, sprawia, iż przedsiębiorcy ci nie udzielają odpowiedzi na wezwania PURE o zakres jego realizacji. Stanowi to przyczynę tego, że nakładane są na nich kary związane z naruszeniem tej normy na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 7 lub 7a ustawy.

 

Drugim bardzo istotnym elementem, który musi zostać bezwzględnie zachowany, aby można uznać, że omawiany obowiązek został prawidłowo zrealizowany, jest dokonanie go w określonym ustawowo terminie. Zgodnie bowiem z art. 9e ust. 14 ustawy jedynie ŚP umorzone do 31 marca danego roku kalendarzowego jest uwzględniane przy rozliczeniu wykonania obowiązku określonego w art. 9a ust. 1 ustawy w poprzednim roku kalendarzowym. Przepis ten jako materialna norma szczególna wyłącza możliwość jego przedłużenia poprzez „nadanie” pisma w rozumieniu art. 57 §5 kpa. Zgodnie bowiem z omawianym przepisem tylko ŚP, które zostało umorzone do 31 marca, może zostać uwzględnione przy rozliczaniu obowiązku za poprzedni rok. Natomiast nadanie pisma, np. w urzędzie pocztowym operatora publicznego 31 marca z natury rzeczy musi spowodować, że decyzja o umorzeniu zostanie wydana z przekroczeniem tego terminu. Z kolei przepis ten stanowi precyzyjnie, że to decyzja musi zostać wydana najpóźniej 31 marca, aby można uznać, że termin ten został zachowany. Jednocześnie należy zauważyć, że norma ta przesądza także, iż jeśli wniosek o umorzenie świadectw pochodzenia zostanie przedłożony do 31 marca i świadectwa będą umorzone, a wniosek nie zawiera informacji, za jaki okres ma to nastąpić, to zawsze zalicza się to do wypełnienia obowiązku za rok poprzedni.

Jak już wspomniano, obowiązek z art. 9a ust. 1 można zrealizować także poprzez uiszczenie opłaty zastępczej. Jednocześnie i w tym wypadku przepisy prawa przewidują ściśle określony termin na dokonanie tej czynności. Zgodnie bowiem z art. 9a ust. 5 ustawy, opłatę zastępczą pozwalającą na wypełnienie obowiązku, która stanowi dochód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, należy uiścić na wyodrębniony rachunek tego Funduszu do 31 marca każdego roku za poprzedni rok kalendarzowy.

Mogłoby się zatem wydawać, że tak zredagowane przepisy nie powinny wywoływać żadnych wątpliwości czy kontrowersji. Nic bardziej mylnego. W praktyce funkcjonowania omawianego obowiązku najczęstszą przyczynę wymierzania kar pieniężnych stanowi właśnie uchybianie terminom realizacji obowiązku.

W kwestii braku możliwości zaliczenia opłaty zastępczej uiszczonej po terminie na poczet wypełnienia obowiązku „zielonego” wypowiadał się także SOKiK. W wyroku z 26 czerwca 2008 r. sąd ten stwierdził, że: „Bezsporne w sprawie jest, iż powód, mimo obowiązku wynikającego z art. 9a ust. 1 ustawy – P.e., dokonał częściowej wpłaty opłaty zastępczej na konto NFOŚiGW po terminie ustawowym (art. 9a ust. 5 ustawy – P.e.), co uprawniało PURE do nałożenia na powoda kary pieniężnej, stosowanie do art. 56 ust. 2a i art. 56 ust. 3 ustawy – P.e.”². Natomiast w wyroku z 26 lipca 2007 r. sąd ten podkreślił dodatkowo, że: „Rozstrzygając spór, […] podziela stanowisko PURE, uznając, iż w przedmiotowej sprawie powód, pomimo wniesienia opłaty zastępczej 2 czerwca 2006 r., nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku uiszczenia opłaty zastępczej, o którym mowa w art. 9a ust. 1 ustawy – P.e., zaszła zatem przesłanka do wymierzenia kary pieniężnej […]. Zdaniem sądu uiszczenie opłaty zastępczej w późniejszym terminie nie stanowi przesłanki zwalniającej powoda z odpowiedzialności za niewywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku, a jest wyłącznie okolicznością, jaką należało, w świetle art. 56 ust. 6 ustawy – P.e., uwzględnić przy określaniu wysokości kary pieniężnej”³.

Omawiając ten temat, trzeba także zwrócić uwagę na fakt, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Zatem jeśli koniec terminu uiszczenia opłaty zstępczej przypada w sobotę, to należy tę opłatę najpóźniej uiścić w tym dniu. Jedynie dni ustawowo wolne od pracy powodują wydłużenie tego terminu, do dnia następującego po dniu ustawowo wolnym.

Należy także zauważyć, że coraz więcej przedsiębiorstw zwraca się do PURE z wnioskiem o rozłożenie opłaty zastępczej na raty albo o prolongatę terminu zapłaty. Abstrahując od określonych indywidualnie przyczyn takiego stanu rzeczy, trzeba podkreślić, że omawianym art. 9 ust. 5 ustawy określa nieprzekraczalny termin uiszczenia wymaganej przepisami prawa opłaty zastępczej i jest to 31 marca każdego roku za poprzedni rok kalendarzowy. Termin ten ma charakter materialny, zatem każda czynność dokonana po jego upływie jest bezskuteczna z mocy prawa⁴. Termin materialny związany jest bowiem z prawami i obowiązkami, o których organ rozstrzyga, wydając decyzję administracyjną, a jego uchybienie zawsze powoduje wydanie rozstrzygnięcia negatywnego. Ponadto termin ten wynika z ustawy, a więc nie podlega ani skracaniu, ani przedłużeniu, a o jego długości decyduje przepis prawa, a nie wola organu czy uczestnika postępowania. Jest to tym bardziej uzasadnione, że w ustawie brak jakichkolwiek przepisów prawa materialnego upoważniających prezesa URE do jego zmiany lub modyfikacji w drodze indywidualnie wydanej decyzji administracyjnej. Obowiązujące przepisy ustawy nie przewidują także możliwości rozłożenia na raty wymaganej opłaty zastępczej w przypadku trudnej sytuacji finansowej przedsiębiorstwa. W związku z tym postępowania administracyjne w takich sprawach są umarzane jako bezprzedmiotowe. Należy bowiem podkreślić, że postępowanie administracyjne może toczyć się jedynie wtedy, gdy istnieje przedmiot postępowania. Dzieje się tak m.in., jeśli w przepisach materialnego prawa administracyjnego zawarta jest norma kompetencyjna upoważniająca organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Stanowisko to podziela także Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając, że: „Bezprzedmiotowe jest postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy”⁵.

Reasumując, zarówno termin umorzenia świadectw pochodzenia, jak i termin uiszczenia opłaty zastępczej zostały ze sobą skorelowane i mają charakter materialny, zatem terminy te nie podlegają przywróceniu, a każda czynność dokonana po ich upływie jest nieskuteczna z mocy prawa.

 

Istotnym elementem wyróżniającym możliwość wymierzenia kary danemu podmiotowi na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy jest także to, że odpowiedzialność określona w tym przepisie oparta jest nie na zasadzie winy, a bezprawności działania lub zaniechania. Sama wina, a dokładniej stopień zawinienia, ma jedynie znaczenie dla ustalenia wysokości kary pieniężnej. Inaczej rzecz ujmując, należy wskazać, że odpowiedzialność administracyjna z tytułu niewykonania obowiązków nałożonych z mocy ustawy – Prawo energetyczne, ma charakter odpowiedzialności obiektywnej, zatem niezależnej od winy. Sam fakt stwierdzenia opisanego w dyspozycji art. 56 przewinienia decyduje o tym, że kara pieniężna musi zostać przedsiębiorcy wymierzona. Jak to w swych wyrokach podkreśla Sąd Najwyższy: „zgodnie z przepisem art. 56 Prawa energetycznego – karze pieniężnej podlega ten kto…”, dlatego prezes URE jest obowiązany, a nie uprawniony do nałożenia kary w razie stwierdzenia okoliczności podlegających karze”⁶.

 

Odwołując się do decyzji PURE przedsiębiorcy bardzo często kwestionują wysokość kary, w tym także poprzez wskazanie, że została wadliwie ustalona, np. naliczona od przychodu poprzedzającego rok orzekania, a nie popełnienia naruszenia. W kwestii tej stanowisko zajął SOKiK jednoznacznie przesądzając, że „Skoro wysokość kary pieniężnej nie może przekroczyć 15% przychodu ukaranego przedsiębiorcy, wynikającego z działalności koncesjonowanej, osiągniętego w poprzednim roku podatkowym, to literalne brzmienie przepisu, a zwłaszcza sformułowanie „przychodu ukaranego przedsiębiorcy”, uzasadnia przyjęcie, że podstawę wymiaru kary stanowi przychód osiągnięty w roku poprzedzającym wydanie decyzji”⁷. Należy zatem wyłączyć możliwość przyjęcia za podstawę wymiaru kary przychodów z innych lat podatkowych.

 

Po przedstawieniu podstawowych zagadnień prawnych związanych z problematyką wypełnienia obowiązku „zielonego” warto także przedstawić, jak w praktyce przedsiębiorstwa energetyczne wypełniały obowiązek określony w art. 9a ust. 1 ustawy, w tym jak wygląda ta kwestia w odniesieniu do obowiązku za 2008 r. W tabeli pokazano, w jakim zakresie obowiązki są realizowane „za pomocą” Ś.P, a w jakiej części stosowaną opłatą zastępczą.

Wypełnienie obowiązkowego udziału „zielonej energii” w latach 2005-2008 wg. sposobu realizacji

*)Dane URE (dla 2008 r. wielkość planowana)

**)Dane otrzymane od NFOŚiGW

 

 

1. Rozporządzenia Ministra Gospodarki z 14 sierpnia 2008 r. w sprawie szczegółowego zakresu obowiązku uzyskania i przedstawienia do umorzenia świadectw pochodzenia, uiszczenia opłaty zastępczej, zakupu energii elektrycznej i ciepła wytworzonych w odnawialnych źródłach energii oraz obowiązku potwierdzenia danych dotyczących ilości energii elektrycznej wytworzonej w odnawialnym źródle energii (DzU nr 156, poz. 969).

2. Sygn. akt XVII AmE 31/08 – opublikowany www.ure.gov.pl.

3. Sygn. Akt VII AmE 30/07 – opublikowany www.ure.gov.pl.

4. Uchwała 7 sędziów SN z 25 kwietnia 2003 r., III CZP 3/03 OSNC z 2004 r. nr 1, poz. 1 (zasada prawa), wyrok NSA z 17 października 2007 r. I OSK 60/07, LEX 360279 lub wyrok NSA 29 maja 2007 r., II SA/Wa 431/07, LEX 345697.

5. Ustawa z 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (DzU nr 4, poz. 28 z późń. zm.).

6. Wyrok NSA z 28 grudnia 2007 r. II OSK 1520/06, LEX 351309 lub wyrok WSA z 12 września 2007 r. IV SA/Wa 1240/07, LEX 374401.

7. Wyrok z 23 stycznia 2003 r., II SA 428/2001, Lex nr 137801.

 

dr Zdzisław Muras, Urząd Regulacji Energetyki,Warszawa