Ochrona prawna zieleni, drzew i krzewów Cz.III
Warunkowe zezwolenia na usuwanie drzew i krzewów
Artykuł 83 ust. 3 Ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (DzU nr 92, poz. 880, ze zm.) przewidział możliwość udzielenia zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu, uwarunkowanego przesadzeniem lub nasadzeniem zastępczym.
Ocena samego charakteru prawnego zezwolenia warunkowego jest dość prosta, ponieważ ze względu na sformułowanie art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, że „wydanie zezwolenia (…) może być uzależnione”, nie ma żadnych wątpliwości, że jest to decyzja uznaniowa. Organ ma do wyboru przesadzenie albo nasadzenie zastępcze. Użycie wyrazu „albo” (wprowadzającego alternatywę stanowczą, odróżnianą od zwykłej, wprowadzanej wyrazem „lub”) przesądza, że nie jest dopuszczalne uzależnienie zezwolenia od spełnienia obu warunków jednocześnie, nie wolno zatem zobowiązać ubiegającego się o zezwolenie i do przesadzenia, i do nasadzenia zastępczego.
Nasadzenia zastępcze
W odróżnieniu od dawnego stanu prawnego obowiązująca ustawa określa nieco bliżej nasadzenia zastępcze – ich liczba nie może być mniejsza niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Może być natomiast większa, choć ustawa nie przesądza, o ile. Należy kierować się zdrowym rozsądkiem i znaną w prawie ochrony środowiska zasadą proporcjonalności, co podpowiada, że proporcja 1:10 (dziesięć nowych nasadzeń za jedno usuwane drzewo) jest do przyjęcia, ale proporcja 1:100 to już chyba za dużo. Ponieważ wartość przyrodnicza dojrzałego drzewa jest nieporównywalna z wartością sadzonki, uzasadnione jest zobowiązanie do nasadzeń zastępczych w liczbie większej, a nawet znacznie większej od drzew (krzewów) usuwanych.
Czy organ może narzucić wielkość oraz gatunki drzew sadzonych zastępczo? Tak, a przemawiają za tym trzy zasadnicze argumenty. Po pierwsze, należy wyprowadzić do końca wnioski z tego, że mechanizm nasadzeń zastępczych został w nowej ustawie zasadniczo zmieniony przez przyjęcie, że udane nasadzenia zastępcze zwalniają z opłat. To oznacza, że od organu można i trzeba wymagać takiego sformułowania wniosku, by zapewnić środowisku właściwą rekompensatę, skoro w razie udanego nasadzenia zastępczego pieniądze na fundusz ochronny nie wpłyną. Po drugie, przyjęcie odmiennego rozwiązania oznaczałoby, że wnioskodawca może się zwolnić z poważnego obciążenia finansowego, sadząc „byle co”, a taka konsekwencja jest nie do zaakceptowania. Po trzecie, można posłużyć się jednym z fundamentalnych sposobów rozumowania prawniczego, zwanym z łaciny argumentum a maiore ad minus (wnioskowanie z „większego” na „,mniejsze” – jeżeli wolno „więcej”, to tym samym wolno „mniej”). Mianowicie jeżeli organ może nie wydać zezwolenia warunkowego i wydać zezwolenie „proste”, kiedy w ciągu 14 dni należy wnieść opłatę w całości (to jest to „więcej”), to tym samym może wydać zezwolenie uwarunkowane nowymi nasadzeniami, narzucając wielkość oraz gatunki drzew sadzonych zastępczo (to jest to „mniej”), ponieważ w razie udanego nasadzenia zastępczego opłat nie będzie w ogóle.
Warunek przesadzenia albo nasadzenia zastępczego organ określa z urzędu wg swego uznania. Nie ma przeszkód, aby ubiegający się o zezwolenie sam we wniosku domagał się wydania zezwolenia uwarunkowanego przesadzeniem albo nasadzeniem zastępczym, ale o tym, czy taki wniosek uwzględnić, czy nie, decyduje organ. Całkowicie zgodne z prawem będzie, jeżeli wnioskodawca domaga się zezwolenia uwarunkowanego nasadzeniami zastępczymi, a organ wydaje zezwolenie uwarunkowane, ale przesadzeniem. Co więcej, w razie wnioskowania o zezwolenie na usunięcie wartościowego drzewa organ powinien preferować przesadzenie (a nie nasadzenie zastępcze), ponieważ interes publiczny w sposób oczywisty przemawia za przesadzeniem, a nie nasadzeniem zastępczym (jest bowiem zasadnicza różnica między dorosłym, dorodnym drzewem a sadzonką).
Gdy nie ma opłat
W praktyce pojawił się kolejny problem – czy można wydać zezwolenie na usunięcie drzewa w sytuacji, gdy i tak za usunięcie nie ma opłat (np. usuwanie drzewa zagrażającego bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejącym obiekcie budowlanym, które zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody jest wolne od opłat). Także na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco, ponieważ u podstaw uwarunkowania zezwolenia na usunięcie od nasadzenia zastępczego leży dążenie do zapewnienia środowisku rzeczywistej rekompensaty w postaci drzewa lub drzew, które kiedyś wyrosną i będą odgrywać swą rolę przyrodniczą. Kwestia opłat lub ich braku jest w tym wypadku kwestią wtórną, która nie wpływa na możliwość uzależnienia samego zezwolenia na usunięcie od dokonania nasadzenia zastępczego.
Warunek czy zlecenie
Nie jest całkiem jasne, czy przesadzenie albo nasadzenie zastępcze jest warunkiem w rozumieniu art. 162 §1 pkt 2 k.p.a., czy zleceniem w rozumieniu art. 162 §2 k.p.a. Sprawa wymaga starannej analizy, albowiem różnica konsekwencji prawnych niedopełnienia warunku bądź niewykonania zlecenia jest bardzo istotna. Otóż zgodnie z art. 162 §1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Z kolei wg art. 162 §2 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a nie zostało to zrobione w określonym terminie. Jeżeli uznamy, że niewykonanie przesadzenia lub nasadzenia zastępczego jest niedopełnieniem warunku, nastąpi stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, a jeśli uznamy, że jest niedopełnieniem zlecenia – nastąpi uchylenie decyzji.
Wygaśniecie i uchylenie decyzji
Zarówno stwierdzenie wygaśnięcia pierwotnej decyzji, jak i jej uchylenie następuje odrębną decyzją (art. 162 §3 k.p.a.), ale konsekwencje są różne. Otóż wg niekwestionowanego stanowiska teorii decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji warunkowej na charakter decyzji deklaratoryjnej i wywołuje skutki prawne ex tunc, czyli od dnia, w którym warunek miał być spełniony, a ma być on spełniony jednocześnie z usunięciem, bo inaczej się nie da z przyczyn przyrodniczych. W konsekwencji, jeżeli podjęta na podstawie art. 162 §3 k.p.a. decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o zezwoleniu wobec niedopełnienia warunku stanie się ostateczna, oznaczać to będzie, że sytuacja prawna usuwającego drzewo będzie taka, jak gdyby decyzji zezwalającej na usunięcie w ogóle nie uzyskał. Jeżeli tak, to trzeba będzie przyjąć, że usunięcie nastąpiło bez wymaganego zezwolenia, a to wyczerpuje znamiona deliktu administracyjnego z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Wobec tego należy wszcząć nowe postępowanie o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Gdyby natomiast przyjąć, że jest to niedopełnienie zlecenia, wtedy uchylenie decyzji wywołuje skutki ex nunc, czyli od dnia uchylenia. Wtedy usunięcie drzewa było legalne, a organ może dochodzić wykonania zlecenia, stosując środki przewidziane w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Więcej argumentów przemawia za pierwszym rozwiązaniem. Trzeba bowiem zauważyć, że jeżeli usuwający nie dopełnił warunku w postaci przesadzenia, to z przyczyn przyrodniczych nie da się wyegzekwować wykonania tego warunku – już się stało, drzewa nie ma i nie ma czego przesadzić. Ponieważ nasadzenie zastępcze jest alternatywą przesadzenia, przeto nie ma podstaw do odmiennego pod względem prawnym traktowania nasadzenia zastępczego. Wobec tego zarówno przesadzenie, jak i nasadzenie zastępcze jest warunkiem w rozumieniu art. 162 §1 pkt 2 k.p.a., jego niespełnienie zobowiązuje organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, a w konsekwencji do wymierzenia administracyjnej karty pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia.
prof. dr. hab. Wojciech Radecki
Instytut Nauk Prawnych PAN
Artykuł 83 ust. 3 Ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (DzU nr 92, poz. 880, ze zm.) przewidział możliwość udzielenia zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu, uwarunkowanego przesadzeniem lub nasadzeniem zastępczym.
Ocena samego charakteru prawnego zezwolenia warunkowego jest dość prosta, ponieważ ze względu na sformułowanie art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, że „wydanie zezwolenia (…) może być uzależnione”, nie ma żadnych wątpliwości, że jest to decyzja uznaniowa. Organ ma do wyboru przesadzenie albo nasadzenie zastępcze. Użycie wyrazu „albo” (wprowadzającego alternatywę stanowczą, odróżnianą od zwykłej, wprowadzanej wyrazem „lub”) przesądza, że nie jest dopuszczalne uzależnienie zezwolenia od spełnienia obu warunków jednocześnie, nie wolno zatem zobowiązać ubiegającego się o zezwolenie i do przesadzenia, i do nasadzenia zastępczego.
Nasadzenia zastępcze
W odróżnieniu od dawnego stanu prawnego obowiązująca ustawa określa nieco bliżej nasadzenia zastępcze – ich liczba nie może być mniejsza niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Może być natomiast większa, choć ustawa nie przesądza, o ile. Należy kierować się zdrowym rozsądkiem i znaną w prawie ochrony środowiska zasadą proporcjonalności, co podpowiada, że proporcja 1:10 (dziesięć nowych nasadzeń za jedno usuwane drzewo) jest do przyjęcia, ale proporcja 1:100 to już chyba za dużo. Ponieważ wartość przyrodnicza dojrzałego drzewa jest nieporównywalna z wartością sadzonki, uzasadnione jest zobowiązanie do nasadzeń zastępczych w liczbie większej, a nawet znacznie większej od drzew (krzewów) usuwanych.
Czy organ może narzucić wielkość oraz gatunki drzew sadzonych zastępczo? Tak, a przemawiają za tym trzy zasadnicze argumenty. Po pierwsze, należy wyprowadzić do końca wnioski z tego, że mechanizm nasadzeń zastępczych został w nowej ustawie zasadniczo zmieniony przez przyjęcie, że udane nasadzenia zastępcze zwalniają z opłat. To oznacza, że od organu można i trzeba wymagać takiego sformułowania wniosku, by zapewnić środowisku właściwą rekompensatę, skoro w razie udanego nasadzenia zastępczego pieniądze na fundusz ochronny nie wpłyną. Po drugie, przyjęcie odmiennego rozwiązania oznaczałoby, że wnioskodawca może się zwolnić z poważnego obciążenia finansowego, sadząc „byle co”, a taka konsekwencja jest nie do zaakceptowania. Po trzecie, można posłużyć się jednym z fundamentalnych sposobów rozumowania prawniczego, zwanym z łaciny argumentum a maiore ad minus (wnioskowanie z „większego” na „,mniejsze” – jeżeli wolno „więcej”, to tym samym wolno „mniej”). Mianowicie jeżeli organ może nie wydać zezwolenia warunkowego i wydać zezwolenie „proste”, kiedy w ciągu 14 dni należy wnieść opłatę w całości (to jest to „więcej”), to tym samym może wydać zezwolenie uwarunkowane nowymi nasadzeniami, narzucając wielkość oraz gatunki drzew sadzonych zastępczo (to jest to „mniej”), ponieważ w razie udanego nasadzenia zastępczego opłat nie będzie w ogóle.
Warunek przesadzenia albo nasadzenia zastępczego organ określa z urzędu wg swego uznania. Nie ma przeszkód, aby ubiegający się o zezwolenie sam we wniosku domagał się wydania zezwolenia uwarunkowanego przesadzeniem albo nasadzeniem zastępczym, ale o tym, czy taki wniosek uwzględnić, czy nie, decyduje organ. Całkowicie zgodne z prawem będzie, jeżeli wnioskodawca domaga się zezwolenia uwarunkowanego nasadzeniami zastępczymi, a organ wydaje zezwolenie uwarunkowane, ale przesadzeniem. Co więcej, w razie wnioskowania o zezwolenie na usunięcie wartościowego drzewa organ powinien preferować przesadzenie (a nie nasadzenie zastępcze), ponieważ interes publiczny w sposób oczywisty przemawia za przesadzeniem, a nie nasadzeniem zastępczym (jest bowiem zasadnicza różnica między dorosłym, dorodnym drzewem a sadzonką).
Gdy nie ma opłat
W praktyce pojawił się kolejny problem – czy można wydać zezwolenie na usunięcie drzewa w sytuacji, gdy i tak za usunięcie nie ma opłat (np. usuwanie drzewa zagrażającego bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejącym obiekcie budowlanym, które zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody jest wolne od opłat). Także na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco, ponieważ u podstaw uwarunkowania zezwolenia na usunięcie od nasadzenia zastępczego leży dążenie do zapewnienia środowisku rzeczywistej rekompensaty w postaci drzewa lub drzew, które kiedyś wyrosną i będą odgrywać swą rolę przyrodniczą. Kwestia opłat lub ich braku jest w tym wypadku kwestią wtórną, która nie wpływa na możliwość uzależnienia samego zezwolenia na usunięcie od dokonania nasadzenia zastępczego.
Warunek czy zlecenie
Nie jest całkiem jasne, czy przesadzenie albo nasadzenie zastępcze jest warunkiem w rozumieniu art. 162 §1 pkt 2 k.p.a., czy zleceniem w rozumieniu art. 162 §2 k.p.a. Sprawa wymaga starannej analizy, albowiem różnica konsekwencji prawnych niedopełnienia warunku bądź niewykonania zlecenia jest bardzo istotna. Otóż zgodnie z art. 162 §1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Z kolei wg art. 162 §2 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a nie zostało to zrobione w określonym terminie. Jeżeli uznamy, że niewykonanie przesadzenia lub nasadzenia zastępczego jest niedopełnieniem warunku, nastąpi stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, a jeśli uznamy, że jest niedopełnieniem zlecenia – nastąpi uchylenie decyzji.
Wygaśniecie i uchylenie decyzji
Zarówno stwierdzenie wygaśnięcia pierwotnej decyzji, jak i jej uchylenie następuje odrębną decyzją (art. 162 §3 k.p.a.), ale konsekwencje są różne. Otóż wg niekwestionowanego stanowiska teorii decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji warunkowej na charakter decyzji deklaratoryjnej i wywołuje skutki prawne ex tunc, czyli od dnia, w którym warunek miał być spełniony, a ma być on spełniony jednocześnie z usunięciem, bo inaczej się nie da z przyczyn przyrodniczych. W konsekwencji, jeżeli podjęta na podstawie art. 162 §3 k.p.a. decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o zezwoleniu wobec niedopełnienia warunku stanie się ostateczna, oznaczać to będzie, że sytuacja prawna usuwającego drzewo będzie taka, jak gdyby decyzji zezwalającej na usunięcie w ogóle nie uzyskał. Jeżeli tak, to trzeba będzie przyjąć, że usunięcie nastąpiło bez wymaganego zezwolenia, a to wyczerpuje znamiona deliktu administracyjnego z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Wobec tego należy wszcząć nowe postępowanie o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Gdyby natomiast przyjąć, że jest to niedopełnienie zlecenia, wtedy uchylenie decyzji wywołuje skutki ex nunc, czyli od dnia uchylenia. Wtedy usunięcie drzewa było legalne, a organ może dochodzić wykonania zlecenia, stosując środki przewidziane w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Więcej argumentów przemawia za pierwszym rozwiązaniem. Trzeba bowiem zauważyć, że jeżeli usuwający nie dopełnił warunku w postaci przesadzenia, to z przyczyn przyrodniczych nie da się wyegzekwować wykonania tego warunku – już się stało, drzewa nie ma i nie ma czego przesadzić. Ponieważ nasadzenie zastępcze jest alternatywą przesadzenia, przeto nie ma podstaw do odmiennego pod względem prawnym traktowania nasadzenia zastępczego. Wobec tego zarówno przesadzenie, jak i nasadzenie zastępcze jest warunkiem w rozumieniu art. 162 §1 pkt 2 k.p.a., jego niespełnienie zobowiązuje organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, a w konsekwencji do wymierzenia administracyjnej karty pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia.
prof. dr. hab. Wojciech Radecki
Instytut Nauk Prawnych PAN
