?Opłata marszałkowska: a cena składowania

Formułowane jest wówczas pytanie, czy przypadkiem włączenie do ceny opłaty „marszałkowskiej” nie powinno być, w odniesieniu do masy odpadów, które nie zostały poddane składowaniu, traktowane jako świadczenie nienależne? Dla rozważenia tych kwestii warto spojrzeć bliżej na ideę opłaty „marszałkowskiej” i prawem określane zasady kształtowania ceny za przyjęcie odpadów do składowania.

Opłata ponoszona z tytułu składowania odpadów (popularnie nazywana opłatą „marszałkowską”, dla której podstawą prawną jest art. 273 ust. 1 pkt 4 Ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska – DzU z 2008 r. nr 25, poz. 150, z późn. zm.) jest instrumentem o charakterze finansowo-prawnym, służącym osiąganiu celów ochrony środowiska. Główną ideą realizowaną przez to narzędzie prawne jest zmaterializowanie jednej z podstawowych obecnie zasad światowego i europejskiego prawa ochrony środowiska, nazywanej „zasadą sprawcy” („Verursacher prinzip” w prawie niemieckim) czy też zasadą „zanieczyszczający płaci” („polluter pays”), w popularniejszym i częściej spotykanym określeniu. Za „zanieczyszczającego” środowisko (sprawcę uciążliwości dla środowiska), w rozumieniu powołanej zasady, przepisy dotyczące opłat uznają ostatecznego sprawcę takiej uciążliwości, a więc w przypadku składowania odpadów – ich posiadacza prowadzącego takie składowanie.

 

W zdecydowanej jednak większości przypadków, w szczególności w odniesieniu do odpadów komunalnych, podmiot składujący nie jest równocześnie sprawcą powstania przyczyny, skutkującej tą uciążliwością, a więc wytwórcą odpadów, a za podstawowego „zanieczyszczającego” (w rozumieniu zasady „zanieczyszczający płaci”) należałoby uznać właśnie pierwotnego sprawcę problemu, czyli wytwórcę odpadów. To on powinien ponosić podstawową odpowiedzialność za rozwiązanie problemu, jaki powodują wytworzone przez niego odpady. Jeżeli nawet art. 25 ustawy o odpadach (Ustawa z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach – DzU z 2010 r. nr 185, poz. 1243, z późn. zm.) zakłada, że wytwórca może przekazać odpady innemu podmiotowi, by je zagospodarował zgodnie z prawem (a właściwie nawet powinien, jeżeli sam nie jest w stanie tego zrealizować), to nie oznacza to, że zwalnia się wytwórcę z poniesienia kosztów takiego zagospodarowania, czyli usunięcia uciążliwości. Do takich kosztów niewątpliwie należy zaliczyć poniesioną przez składującego opłatę za korzystanie ze środowiska. Podkreśla to zresztą ustawa o odpadach (art. 61), wskazując, że cena za przyjęcie odpadów do składowania powinna uwzględniać w szczególności koszty budowy, eksploatacji (tu mieszczą się koszty związane z opłatami), zamknięcia, rekultywacji, monitorowania i nadzorowania składowiska odpadów. Praktycznie więc art. 61 odnosi się do sytuacji, w której przyjęcie odpadów do składowania jest świadczeniem usługi związanej z ich zagospodarowaniem w sposób zgodny z prawem.

Wobec powyższego włączenie opłaty do ceny nie powinno budzić wątpliwości. Jest to bowiem zgodne zarówno z prawem, jak i z teoretycznymi założeniami instytucji opłat za korzystanie ze środowiska – w ostatecznym rozrachunku opłata obciążyć powinna bezpośredniego sprawcę, czyli wytwórcę odpadów. W takim kontekście opłata może też odgrywać rolę bodźcową w sensie dopingowania do szukania innej formy zagospodarowania odpadów niż ich składowanie. Prowadzący składowisko także może szukać innych sposobów postępowania z odpadami, ale jednak takie działanie jest dla niego podstawowym. Natomiast dla przekazującego odpady do zagospodarowania cena, w której nie ma opłaty za składowanie (bo odpady są zagospodarowywane w inny sposób), powinna być atrakcyjniejsza, co powinno stanowić zachętę do innego niż deponowanie sposobu ich zagospodarowania. Przekazanie odpadów w stanie kwalifikującym je do składowania, oczywiście, tego wymogu nie spełnia, wobec czego cena uwzględniająca opłatę jest tu uzasadniona. Nawiasem mówiąc, taki sens (dopingowania do ograniczenia składowania) ma sukcesywne podwyższanie opłaty z tytułu składowania zmieszanych odpadów komunalnych (co wyraźnie widać z analizy zmian stawek opłat określanych przepisami załącznika nr 2 do Rozporządzenia Rady Ministrów z 14 października 2008 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska – DzU nr 196, poz. 1217, z późn. zm.).

 

W praktyce zasady ustalania ceny za przyjęcie odpadów do składowania mają charakter umowny: powinny być dookreślone przez kontrahentów. Powołany wyżej art. 61 ustawy o odpadach nie ma charakteru obligatoryjnego (co z punktu widzenia przepisów Dyrektywy Rady 1999/31/WE z 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów – Dz. Urz. UE L nr 182, poz. 1, z późn. zm. jest wątpliwe). Wobec powyższego zakres włączenia do ceny opłaty z tytułu korzystania ze środowiska także zależy od uzgodnień stron. Postawiona przez kierującego składowiskiem propozycja objęcia taką opłatą wszystkich przyjmowanych odpadów, chociażby nie wszystkie były potem rzeczywiście składowane (bo w momencie przyjmowania nie da się tego jednoznacznie ustalić, ich stan jest tego rodzaju, że nie zostały z nich wyodrębnione odpady, które mogłyby zostać zagospodarowane w inny sposób, a takiego wyodrębnienia ewentualnie mógłby dokonać kierujący składowiskiem), w rzeczywistości stawia w trudniejszej sytuacji tegoż kierującego, bo proponowana przez niego cena jest mniej konkurencyjna. Ewentualny zarzut przekazującego odpady, że taka propozycja jest wykorzystywaniem pozycji monopolistycznej i narzucaniem ceny, wydaje się o tyle chybiony, że kierowanie odpadów do składowania nie jest obowiązkowe, a wręcz przeciwnie, ustawa o odpadach uznaje je za najgorszy z dopuszczalnych prawem sposobów ich zagospodarowania (co wynika jednoznacznie z art. 7 ustawy o odpadach i katalogu obowiązków posiadacza odpadów). Z przepisu tego wynika, że posiadacz powinien dążyć do poszukiwania innych niż składowanie sposobów zagospodarowania odpadów, także w kontekście poszukiwania kontrahenta do wykonania za niego działań służących zagospodarowaniu. Nie ogranicza powyższego stwierdzenia fakt, że pewna ilość odpadów może być wyłącznie składowana. Wówczas odpady te muszą być objęte opłatą, a wyodrębnienie przez przekazującego odpadów, które dzięki takiemu wyodrębnieniu nie będą musiały być składowane, powinno wyłączyć z ceny opłatę za składowanie.

 

Należałoby bowiem zauważyć, iż opłata nie powinna być wliczana do ceny za przyjęcie odpadów w taki sposób wyselekcjonowanych, kiedy z góry wiadomo, że są przyjmowane nie celem składowania, ale celem poddania ich innym procesom zagospodarowania. W sytuacji natomiast, w której przyjmowane są odpady zmieszane, z założeniem skierowania ich do składowania, ale w stosunku do których prowadzący składowisko podejmuje działania pozwalające na choćby częściowe zastosowanie innego sposobu zagospodarowania, cenę obejmującą potencjalną opłatę należałoby uznać za dopuszczalną. Stanowiłaby ona w jakimś zakresie zwrot kosztów ponoszonych przez prowadzącego składowisko na wykonanie zobowiązania obciążającego na mocy art. 7 poprzedniego posiadacza odpadów, który powinien podjąć takie działania sam i dążyć do ograniczenia ilości odpadów kierowanych do składowania, a faktycznie wykonuje za niego te obowiązki kierujący składowiskiem. W takim sensie zarzut nienależnego włączenia do ceny sumy opłaty za (potencjalne w tym momencie) składowanie odpadów uznać należałoby za nietrafny, bowiem posiadacz odpadów przekazujący odpady, nie wykonując obciążającego go obowiązku prawnego, a który za niego wykonuje prowadzący składowisko, nie powinien z tego tytułu odnosić korzyści w postaci niższej ceny za odebranie odpadów.

Dla uniknięcia jednak tego rodzaju kontrowersji i sporów należałoby w umowie o przejęcie odpadów do składowania określać stawkę ceny, zastrzegając, że obejmuje ona opłatę za składowanie odpadów, bądź też koszty przeprowadzenia dodatkowej segregacji odpadów, umożliwiającej częściowe zastosowanie innego niż składowanie sposobu zagospodarowania.

 

prof. dr hab. Marek Górski, Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Łódzki, Uniwersytet Szczeciński

Śródtytuły od redakcji