Nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wprowadza uregulowania dotyczące gospodarki odpadami w gminach w zakresie zmian organizacyjnych i finansowych. Przyjęte zapisy ustawowe wzbudzają jednak bardzo wiele kontrowersji i gorących dyskusji. W wielu obszarach brakuje porozumienia pomiędzy ustawodawcą a wykonawcami zapisów ustawy – gminami, przedsiębiorcami i mieszkańcami, choć ci ostatni wydają się nie do końca świadomi czekających ich zmian.

Ustawa przewiduje, że gminy będą kreatorami systemów gospodarowania odpadami komunalnymi w oparciu o znowelizowane przepisy. Tyle tylko, że zapisy ustawowe są nieprecyzyjne, a więc pozostawiają pole do licznych interpretacji i wątpliwości. Ponadto w ustawie często brakuje niezbędnych elementów planowanych systemów lub pojawiają się zapisy niepotrzebne, utrudniające zrozumienie intencji ustawodawcy i realizowanie procesów decyzyjnych. Zdarzają się też sprzeczności lub brak logicznych powiązań poszczególnych zapisów. Nie dziwią zatem intensywne dyskusje i ogólnokrajowe „główkowanie”, jak wdrożyć ustawę.
 
Przejąć władztwo
Głównym celem wprowadzenia ustawy było „przejęcie przez gminy władztwa nad odpadami”. Dotychczas to mieszkaniec (oraz przedsiębiorcy) zawierał umowę na wywóz wytwarzanych przez niego odpadów (za wyjątkiem gmin, które na podstawie referendum przejęły władztwo nad odpadami). To, co dalej działo się z nimi, już go nie interesowało. Odpady, które trafiły na dzikie składowiska, właściwie znajdowały się poza systemem. Wówczas gminy, w miarę zainteresowania i posiadanych środków, co jakiś czas starały się je zagospodarować, zlecając ich wywóz wyspecjalizowanym przedsiębiorstwom (linia przerywana na rys. 1 obrazuje tę sytuację). Nie istniały też instrumenty, które skłaniałyby do działań, pożądanych z punktu widzenia polityki ochrony środowiska. O sposobie unieszkodliwiania odpadów decydowała sytuacja rynkowa (stąd część surowców była zawracana do procesów produkcyjnych – linia przerywana na rys. 1) oraz możliwości działania konkretnego przedsiębiorcy, zajmującego się gospodarką odpadami. Powodowało to szereg patologii, m.in. „handel kwitami” i stale dominujące deponowanie na składowiskach odpadów, również surowcowych, których nie opłacało się sprzedawać. Schemat tego systemu obrazuje rys. 1.
 
W znowelizowanej ustawie to samorząd jest odpowiedzialny za wywóz i należyte zagospodarowanie odpadów powstających na nieruchomościach zlokalizowanych na jego terenie – zamieszkałych, niezamieszkałych oraz trafiających do środowiska. Ustawa przewiduje też odpowiednie sankcje za niewywiązywanie się z obowiązków nałożonych na gminę, przedsiębiorcę zajmującego się odpadami i mieszkańca. Tym samym mieszkaniec wnosi opłatę za odbiór i zagospodarowanie odpadów na rachunek gminy, a ta reguluje zobowiązania wobec przedsiębiorcy, w zależności od tego, jak ten będzie się wywiązywał ze swoich obowiązków. Pozwala to, z jednej strony, na zarządzanie znacznie większym strumieniem odpadów i zwiększenie efektywności systemu, a z drugiej – na większą kontrolę poprawności świadczonych usług. Ponadto cena za zagospodarowanie odpadów ma być oparta na kosztach funkcjonowania systemu i tym samym obejmuje koszty zagospodarowania wszystkich odpadów powstających w gminie, również tych, które trafiły do środowiska. Tak więc w nowym systemie powinny zostać pokryte wszystkie koszty funkcjonowania systemu, z tym że kosztami odpadów wygenerowanych przez nieznanego sprawcę będą obciążeni solidarnie wszyscy mieszkańcy. Wszystkie te elementy mają służyć minimalizacji ilości odpadów oraz postępowaniu z nimi zgodnie z przyjętą hierarchią. Schemat tego systemu ilustruje rys. 2.
  
Oddzielenie strumienia odpadów od strumienia pieniężnego spowoduje mniejszą ilość zawieranych transakcji i możliwość zarządzania całym strumieniem odpadów. W efekcie daje to podstawy do osiągania założonych ogólnych celów w gospodarce odpadami. Wcześniej nie było to możliwe. Jednak nowo przyjęty sposób naliczania opłaty został dużo bardziej skomplikowany i powiązany z szeregiem nowych obowiązków, co – z punktu widzenia rachunku mikroekonomicznego gminy – powoduje zwiększenie kosztów realizacyjnych, bezpośrednio związanych z realizacją nowych obowiązków, np. ze zbieraniem deklaracji od mieszkańców. oraz transakcyjnych (np. zbieranie informacji niezbędnych do wyliczenia wysokości opłaty czy weryfikacja prawdziwości danych zawartych w deklaracjach mieszkańców1). Podobnie jest również z wyborem metody naliczania opłaty. Skuteczność wszystkich metod zawartych w ustawie jest taka sama, ale koszty ich wykorzystywania różne (w tym wielkość krzyżowego obciążenia mieszkańców opłatą czy regularność wpływów do budżetów gmin). Słabość zaproponowanych w ustawie metod polega również na tym, że są one oderwane od przedmiotu transakcji, za który płacimy. Wysokość płatności jest uzależniona od innych czynników niż ilość wytwarzanych odpadów, m.in. od ilości zużywanej wody czy metrażu mieszkania, w którym mieszkamy. Konsekwencją może być brak społecznej akceptacji przyjętego systemu, co może się przełożyć na wyższe koszty (przykładowo edukacji) lub jeszcze bardziej ograniczoną skuteczność i groźbę nieosiągnięcia celów ilościowych ustawy.
 
Na etapie projektowania rozwiązań ustawowych rodziła się nadzieja, że wraz z tą zmianą zostaną wprowadzone stosowne narzędzia. Jednym z najbardziej pożądanych instrumentów byłaby opłata za jednostkę wytwarzanych odpadów (Pay-As-You-Throw, PAYT). Opłata taka jest naliczana za każdy kg (niekiedy inną jednostkę, np. pojemnik o określonej pojemności) wytworzonych odpadów. Zasadą jest, że mieszkaniec płaci za to, co wytworzył. W efekcie realizowana jest nadrzędna zasada polityki ochrony środowiska, obowiązująca w całej Unii Europejskiej – „zanieczyszczający płaci”. Taka konstrukcja opłaty odpadowej (w różnych odmianach) jest stosowana w większości krajów europejskich, w USA, Kanadzie, Australii, Nowej Zelandii, w krajach azjatyckich i afrykańskich.
Jednak w nowelizacji przyjęto rozwiązanie quasi-podatkowe, gdzie wysokość opłat za odpady jest naliczana administracyjnie i to w sposób bardziej skomplikowany niż dotychczas. Ustawa przewiduje kilka metod naliczania wysokości opłaty, ale każda z nich jest oparta na średnich wartościach charakterystycznych dla całej gminy. W efekcie mieszkaniec nie płaci za te odpady, które sam wytworzył, ale płaci solidarnie za wszystkie odpady wytworzone w gminie. A zatem nie ma on żadnego wpływu na wysokość płaconych przez siebie rachunków za odpady. Co najwyżej mogą one ulec zmianie na skutek decyzji rady gminy w kolejnym roku funkcjonowania systemu, o ile zmniejszy się wysokość kosztów gospodarowania w systemie gospodarowania odpadami i jednocześnie nie pogorszy się sytuacja ekonomiczna. Zwolennicy takiego rozwiązania argumentowali, że jeżeli w ramach opłaty nie będą odbierane wszystkie wytworzone odpady, to trafią one w sposób nielegalny do środowiska. Jednak doświadczenia innych krajów oraz nielicznych gmin w Polsce (tych, które przejęły władztwo nad odpadami) nie potwierdzają tych obaw. Owszem, dzikie wysypiska istnieją, ale trafiają tam głównie odpady budowlane. Zatem ci, którzy prawidłowo postępują z odpadami, zostają niejako podwójnie obciążeni. Biorąc jednak pod uwagę niski stopień świadomości ekologicznej polskiego społeczeństwa i przyjmując, że najpierw należy przyzwyczaić wszystkich mieszkańców do płacenia za odpady, można stosować rozwiązania pośrednie. Przykładowo, część opłaty byłaby opłatą stałą, a tylko część zależałaby od ilości odpadów.
 
Opłata ustawowa
W zakresie opłaty odpadowej ustawa pozostawia niewiele możliwości dostosowania jej do potrzeb lokalnych społeczności. Właściciel każdego rodzaju nieruchomości (a ustawodawca wyróżnia ich trzy typy: nieruchomości zamieszkałe, nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale powstają odpady komunalne, oraz nieruchomości mieszane) może być obciążony opłatą odpadową. Przy czym należy pamiętać, że właściciele nieruchomości zamieszkałych są obowiązkowo objęci systemem i są rozliczani wg stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zaś właściciele nieruchomości niezamieszkałych mogą być objęci systemem i będą rozliczani wg stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Jeżeli gmina nie zdecyduje o objęciu tych nieruchomości systemem, wówczas określi maksymalną wysokość stawki opłat za usługi, które mogą być różne w zależności od gęstości zaludnienia i odległości od miejsca unieszkodliwiania odpadów. W tym przypadku obniża się stawki, gdy właściciel zbiera odpady w sposób selektywny. Natomiast właściciele nieruchomości mieszanych mogą być rozliczani tak, jak właściciele nieruchomości zamieszkałych lub nieruchomości niezamieszkałych lub też przy zastosowaniu obu tych stawek jako sumy opłat obliczonych zgodnie z powyższymi sposobami (wyboru dokonuje rada gminy).
 
Ustawa uznaje zbieranie odpadów w sposób selektywny za obowiązek właściciela nieruchomości i jednocześnie przewiduje niższą stawkę dla właścicieli stosujących selektywną zbiórkę. Natomiast w razie niewywiązywania się z tego obowiązku przewiduje kary. Widoczna jest tu zatem pewna niekonsekwencja ustawodawcy, bo może wystarczyłoby tylko karać za niewywiązywanie się właścicieli nieruchomości z ich obowiązków? Niekonsekwencję tę można jednak usprawiedliwić przyzwyczajaniem społeczeństwa do określonych działań, które dotychczas nie były stosowane. W więc byłaby ona działaniem edukacyjnym.
Ponadto ustawa reguluje zarówno same stawki, jak i sposób wyliczenia opłaty. Przy ustalaniu stawek opłat bierze się pod uwagę liczbę mieszkańców w gminie, ilość wytwarzanych na jej obszarze odpadów, koszty funkcjonowania systemu oraz przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie. Dla nieruchomości zamieszkałych opłata jest naliczana jako iloczyn stawki opłaty oraz:
·        liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość, lub
·        ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub
·        powierzchni lokalu mieszkalnego.
Rada gminy wybiera dla całej gminy jeden ze sposobów naliczenia opłaty lub może wybrać czwarty sposób – określić jedną stawkę opłaty od gospodarstwa domowego.
Właściciele nieruchomości niezamieszkałych są obciążani opłatą stanowiącą iloczyn stawki opłaty za pojemnik o określonej objętości i liczby pojemników z odpadami powstałymi na tej nieruchomości.
Ustawa precyzuje również, co można wliczyć do kosztów funkcjonowania systemu. Określa, że jest to odbieranie, transport, zbieranie, odzysk i unieszkodliwianie odpadów komunalnych, tworzenie i utrzymanie punktów selektywnego ich zbierania obsługa administracyjna systemu.
Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu.
 
Interpretacja popularna
Regulacje ustawowe nastręczają ogromu problemów gminom, czyli podmiotom, które muszą nadać ostateczny kształt systemowi i wziąć na siebie odpowiedzialność za jego funkcjonowanie. Powodem tego stanu rzeczy są przede wszystkim nieścisłości, brak definicji, precyzji i konsekwencji w zapisach ustawowych. Przepisy dotyczące stawki i sposobów wyliczania opłaty interpretuje się jako konieczność określenia przez radę gminy jednej stawki i jednego sposobu wyliczenia wysokości opłaty dla nieruchomości zamieszkałych w całej gminie. Przy czym określenie stawki opiera się na zapisach ustawowych, tj. ilości osób w gminie, ilości odpadów wytwarzanych w gminie i kosztów systemu. Wysokość opłaty to iloczyn stawki i ilości osób, powierzchni lokali mieszkalnych lub ilości zużytej wody na nieruchomości (rada gminy może też ustalić jedną stawkę na gospodarstwo domowe). Taki sposób wyliczenia powoduje, że stawka stanowi średnią cenę kosztów odbioru i unieszkodliwiania odpadów na osobę w gminie. A sposób podziału kosztów systemu pomiędzy mieszkańców zależy od wyboru sposobu naliczenia opłaty.
Rada gminy określa też stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Jest to stawka przewidziana dla nieruchomości niezamieszkałych. Naliczenie opłaty stanowi iloczyn stawki i ilości pojemników. W interpretacji popularnej ustawa nie precyzuje żadnych kryteriów określania wysokości tej stawki. Oznacza to, iż wpływy z nieruchomości niezamieszkałych mogłyby stanowić dobry sposób na uzupełnienie wpływów do systemu, gdyż ich wysokość jest praktycznie nieograniczona. Schemat naliczania opłaty odpadowej przedstawiono na rys. 3.
 
Interpretacja własna
Taki brak uregulowania w stosunku do stawek opłat z nieruchomości niezamieszkałych z punktu widzenia logiki systemu wydaje się nieuzasadniony. Dlatego też, doszukując się w ustawie „równego traktowania” wszystkich opisanych stawek, zapisy ustawowe można traktować zupełnie inaczej. W prezentowanej interpretacji ustawodawca wyróżnia trzy rodzaje stawek:
·        stosowane dla nieruchomości zamieszkałych,
·        stosowane dla nieruchomości niezamieszkałych, oraz
·        stosowane dla gospodarstwa domowego.
Przy czym stawki te mogą być zróżnicowane w ramach jednej gminy. Nie jest określony sposób zróżnicowania, a więc nie oznacza to, iż np. jeśli gmina jest podzielona na rejony, to w każdym obowiązuje inna stawka. Zróżnicowanie to będzie zależało od przyjętych przez gminę definicji i zapisów w regulaminie. Wszystkie stawki muszą opierać się na tych samych elementach warunkujących ich wysokość, tj. na liczbie osób, ilości odpadów oraz kosztach funkcjonowania systemu. W takiej interpretacji nabiera sensu również czwarty element uwzględniany w wyliczeniu stawki – nieruchomości, w których odpady są wytwarzane nieregularnie. W interpretacji popularnej ten element jest zupełnie niezrozumiały i nastręcza szeregu problemów w uwzględnianiu go w stawce. Bardziej zasadne byłoby uwzględnianie go w wyliczaniu stawki.
 
Kiedy jednak istnieje możliwość określenia kilku stawek, bez problemu można je zróżnicować również w zależności od czasowości wytwarzania odpadów.
Jeżeli zatem przyjmiemy, że powyższe cztery elementy, wymieniane w ustawie, należy jedynie uwzględnić w wyliczaniu stawki, to konsekwencją jest dowolna jednostka stawki – nie tylko zł/osobę, ale również np. zł/kg czy zł/pojemnik. Tym samym tylko opłata w nieruchomościach niezamieszkałych oraz na gospodarstwo domowe ma miano – odpowiednio: na pojemnik o określonej pojemności czy na gospodarstwo domowe (pozostaje kwestia odpowiedniego zdefiniowania gospodarstwa domowego). Określenie sposobów naliczania wysokości opłaty pozostaje w obu modelach takie samo. Jednak przyjęcie tej innej interpretacji określania stawki powoduje znaczne rozszerzenie możliwości zróżnicowania systemów i dostosowania ich do potrzeb społeczności lokalnych. Pozwala to na przełamanie największej słabości ustawy – zwiększenie bodźcowości wprowadzanej opłaty. Oczywiście, opłata ta w dalszym ciągu nie zawsze będzie w oczywisty sposób zależała od ilości odpadów, ale pozwoli na znaczne zmniejszenie stopnia finansowania krzyżowego. Taki model naliczania stawek i wysokości opłaty ilustruje rys. 4.
 
I co jeszcze?
Taki kierunek rozumowania zdaje się potwierdzać zapis znajdujący się w ustawie, dopuszczający zróżnicowanie wysokości maksymalnych stawek opłat dla nieruchomości nieobjętych systemem gminnym w zależności od odległości i gęstości zaludnienia.
Idąc dalej tym tropem, można stwierdzić, że ustawa pozwala na stosowanie różnych wysokości stawek przy prowadzeniu zbiórki selektywnej. Miałoby to szczególne znaczenie dla zabudowy niskiej, gdzie mieszkańcy kompostują odpady ogrodowe. W takiej sytuacji opłata mogłaby być zredukowana dodatkowo o koszty tego elementu. W dalszym horyzoncie czasowym pozwala to również na rozbudowywanie tego systemu i wprowadzanie większego zróżnicowania opłat, bez konieczności ciągłych zmian ustawowych.
Ponadto, analizując ustawowe sposoby naliczania stawek, w kontekście tego modelu można wykreować znacznie więcej sposobów niż cztery powszechnie analizowane. W ten sposób można by zachować dotychczasowe, dobrze funkcjonujące systemy (w gminach, które przejęły władztwo), zarówno ilościowe, jak i objętościowe. Ale to będzie tematem innego artykułu.
 
dr inż. Agnieszka Ciechelska
Katedra Ekonomii Ekologicznej Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu
 
Źródło
1.      Williamson O.: Instytucje ekonomiczne kapitalizmu. PWN. Warszawa 1998.
 
Artykuł powstał w ramach projektu „Zielony transfer”, współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego".