Pomoc publiczna na OZE na lata 2014-2020

Początek 2014 r. przyniósł państwom członkowskim Unii Europejskiej nowy okres programowania. Dla sektora energetyki dużego znaczenia nabierają uregulowania dotyczące wsparcia odnawialnych źródeł energii (OZE).

W stosunku do lat 2007-2013 w zasadach udzielania pomocy publicznej dla sektora energetyki w okresie 2014-2020 zaszły istotne zmiany. Nowa perspektywa niesie za sobą  m .in. bardziej restrykcyjne wymogi dotyczące pomocy państwa, czego przejawem jest np. kwalifikowanie kosztów w drodze odniesienia ich do dodatkowych kosztów inwestycyjnych.

Czym jest pomoc publiczna?

Jak dotąd prawodawca unijny nie ustanowił prawnej definicji pomocy publicznej. Istnieje jedynie przepis prawa unijnego określający przesłanki, które, jeśli są spełnione razem, sprawiają, że możemy mówić o wsparciu, które stanowi zakazaną pomoc publiczną. Artykuł 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: Traktat, TFUE) stanowi, iż: ?Z zastrzeżeniem innych postanowień (?) wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi?. Aby ocenić wystąpienie zakazanej pomocy publicznej w konkretnym przypadku, niezbędna jest analiza każdej z przesłanek zawartych w omawianym przepisie Traktatu, bowiem każda z nich porusza inny aspekt, a wspólnie tworzą jeden zakaz [1]. Warto zaznaczyć, że aktualnie Komisja Europejska prowadzi prace mające na celu stworzenie dokumentu pn. ?Zawiadomienie Komisji w  sprawie pojęcia pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE (projekt)?, w którym w sposób jednolity zdefiniuje pomoc publiczną i omówi przesłanki jej wystąpienia. Na chwilę obecną dokument ten jest jednak w fazie przygotowania [2]. Abstrahując od trwających prac nad wspomnianym dokumentem, do tej pory w piśmiennictwie i praktyce stosowania przepisów o pomocy publicznej wypracowano katalog przesłanek, których spełnienie determinuje wystąpienie zakazanej pomocy publicznej. Zgodnie z nimi: 1. wsparcie pochodzi od państwa lub z funduszy państwowych; 2. transfer środków jest selektywny, tzn. uprzywilejowuje określone podmioty lub działania; 3. transfer środków skutkuje przysporzeniem na rzecz określonego podmiotu na warunkach korzystniejszych niż rynkowe; 4. transfer środków wpływa lub może wpłynąć na zakłócenie konkurencji na rynku wewnętrznym (pomoc ma charakter antykonkurencyjny); 5. transfer środków wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Oczywiście istnieje szereg wyjątków spod zakazu udzielania pomocy publicznej, które zawarte zostały w Traktacie w dalszych ustępach artykułu 107 TFUE.

Ramy udzielania pomocy publicznej na lata 2014-2020

Nowa perspektywa finansowa oznacza nową pulę środków z przeznaczeniem na krajowe lub regionalne programy operacyjne w latach 2014-2020. Bedzie to nowe rozdanie na nowych zasadach, zwłaszcza dla sektora energetyki. W najbliższych latach priorytetami w udzielaniu wsparcia będą w sektorze energetyki odnawialne źródła energii, inteligentne sieci czy efektywność energetyczna. Ponadto wspierane będą zarówno jednostki wytwarzania energii z OZE, jak i sieci przystosowane do odbioru energii z OZE. Wspomniane wyżej nowe ramy udzielania pomocy publicznej zawarte są w unijnych dokumentach strategicznych na lata 2014-2020 w obszarze polityki spójności. Z budżetu UE przeznaczone zostanie dla Polski na Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko 2014-2020 (POIiŚ) 27,4 mld euro, a w jego ramach na sektor energetyki ? ok. 2,7 mld euro [3]. W rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 zawarto 11 celów tematycznych, które państwa członkowskie musiały uwzględnić, przygotowując zasady podziału funduszy europejskich w tych latach [4]. Są to: 1) wzmacnianie badań naukowych, rozwoju technologicznego i innowacji; 2) zwiększenie dostępności, stopnia wykorzystania i jakości TIK; 3) wzmacnianie konkurencyjności MŚP, sektora rolnego oraz sektora rybołówstwa i akwakultury; 4) wspieranie przejścia na gospodarkę niskoemisyjną we wszystkich sektorach; 5) promowanie dostosowania do zmian klimatu, zapobiegania i zarządzania ryzykiem; 6) zachowanie i ochrona środowiska naturalnego oraz wspieranie efektywnego gospodarowania zasobami; 7) promowanie zrównoważonego transportu i usuwanie niedoborów przepustowości w działaniu

najważniejszej infrastruktury sieciowej; 8) promowanie trwałego i wysokiej jakości zatrudnienia oraz wsparcie mobilności  pracowników; 9) promowanie włączenia społecznego, walka z ubóstwem i wszelką dyskryminacją; 10) inwestowanie w kształcenie, szkolenie oraz szkolenie zawodowe na rzecz zdobywania umiejętności i uczenia się przez całe życie; 11) wzmacnianie zdolności instytucjonalnych instytucji publicznych i zainteresowanych stron oraz sprawności administracji publicznej. Dla inwestycji sektora energetyki znaczenie mają cele tematyczne 4 i 7, a w zakresie OZE ? głównie cel 4. Cele przekładają się na poszczególne priorytety inwestycyjne, które z kolei są odzwierciedlone w konkretnych działaniach danej osi priorytetowej konkretnego programu operacyjnego.

Pomoc publiczna w nowej perspektywie

Analiza możliwości finansowania inwestycji z zakresu OZE w latach 2014-2020 wymaga zwrócenia uwagi na szereg przepisów dotyczących pomocy publicznej, ogłoszonych w pierwszej połowie 2014 r. Chodzi o Wytyczne w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią w latach 2014-2020 [5] (dalej: EEAG) oraz Rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014 z 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu [6] (dalej: GBER). W zakresie przepisów krajowych kluczowa jest Ustawa z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014?2020 [7]. Po wejściu w życie powyższych dokumentów, a także zaakceptowaniu w grudniu 2014 r. przez Komisję Europejską POIiŚ 2014-2020 mogły rozpocząć się prace programowe. Zalicza się do nich m.in. szczegółowe opracowanie dokumentów systemu realizacji POIiŚ 2014-2020, w tym programów pomocowych ? przykładowo rozporządzeń Ministra Gospodarki ? określających w sposób szczegółowy zakres możliwego wsparcia ze środków unijnych w latach 2014-2020 dla sektora energetyki. Jeśli chodzi o resort gospodarki, aktualnie trwają prace nad stworzeniem krajowych podstaw prawnych udzielania pomocy publicznej na projekty inwestycyjne dla POIiŚ 2014-2020 w zakresie: – efektywnych energetycznie sieci ciepłowniczych lub chłodniczych [8], – jednostek kogeneracji zapewniających wysoko sprawną kogenerację [9], – projektów inwestycyjnych dotyczących infrastruktury energetycznej (chodzi o dystrybucje energii elektrycznej i gazu), w tym w zakresie inteligentnych sieci [10]. Jeśli zaś chodzi o prace nad programami pomocowymi dotyczącymi wsparcia OZE oraz efektywności energetycznej w przedsiębiorstwach i sektorze mieszkaniowym, ich tok zdeterminowany jest opublikowaniem przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju analizy ex-ante opracowywanej na podstawie art. 37 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013, która wskaże możliwą formę pomocy publicznej dla tych obszarów sektora energetyki.

Pomoc inwestycyjna dla OZE

na lata 2014-2020

Porównując przepisy obowiązujące w poprzedniej perspektywie z przepisami na lata 2014- 2020, należy stwierdzić, że największą zmianą jest wyłączenie sektora energetyki spod możliwości udzielania pomocy regionalnej w tym obszarze. Praktyczny przejaw tej różnicy jest taki, iż energetyka w latach 2014-2020 podpada pod regulacje dotyczące pomocy publicznej na ochronę środowiska. W hierarchii dokumentów ważnych dla sektora energetyki w okresie 2014-2020 na szczycie plasują się Wytyczne EEAG, a dla pomocy publicznej udzielanej w ramach wyłączeń grupowych ? rozporządzenie GBER. Największa zmiana na lata 2014-2020 dla pomocy publicznej dla OZE to sposób obliczania kosztów kwalifikowalnych dla inwestycji energetycznej. Na gruncie EEAG koszty będą kwalifikowalne w obrębie dodatkowych kosztów inwestycji, czyli tylko jako koszty tzw. inwestycji środowiskowej (energetycznej). Powód, dla którego Komisja zdecydowała się tak ukształtować zasady wsparcia w latach 2014-2020, to coraz większa konkurencyjność sektora OZE [11]. Jak podkreśla Komisja, należało tak ukształtować zasady wsparcia, aby uwzględnić rosnący udział OZE w rynku energii oraz konieczność zrównoważenia tego zjawiska z oczekiwaniami społeczeństwa. Pomoc regionalna, która w latach 2007-2013 mogła

być udzielana na cele energetyki, w latach 2014-2020 nie może stanowić już podstawy wsparcia i służyć rozwojowi tego sektora. Nowe zasady zawarte w EEAG mają, zdaniem Komisji, na celu lepszą integrację OZE z rynkiem energii, przy ograniczeniu wsparcia ze środków publicznych do działań, które najbardziej tego wsparcia potrzebują. Z zasadami EEAG korespondują przepisy rozporządzenia GBER, w którym Komisja umożliwiła wyłączenie blokowe (grupowe) dla niektórych rodzajów pomocy publicznej. Jednak dla pomocy inwestycyjnej dla jednostek OZE także zastosowano zasadę określania kosztów kwalifikowalnych według schematu ?środowiskowego?, tzn. odnosząc koszty kwalifikowalne do dodatkowych kosztów inwestycji niezbędnych do propagowania wytwarzania energii z OZE. Nieco odmiennie od tej zasady ukształtowano określanie kosztów kwalifikowalnych dla pomocy inwestycyjnej w zakresie infrastruktury energetycznej, co ma znaczenie np. dla sieci OZE, bowiem w takich projektach kosztami kwalifikowalnymi będą koszty inwestycji. W przypadku projektów inwestycyjnych dotyczących efektywności energetycznej trzeba mieć na uwadze, że pomoc na mocy GBER będzie mogła być udzielana w formie zwrotnej. Inną różnicą w GBER 2014-2020 w stosunku do lat 2007-2013 jest umożliwienie wyłączenia blokowego dla infrastruktury energetycznej i określenie progu pomocy możliwej do udzielenia jednemu przedsiębiorcy na projekt inwestycyjny, bez konieczności dokonywania notyfikacji, w wysokości 50 mln euro. To stwarza państwom członkowskim szansę na utworzenie programów pomocowych dla infrastruktury energetycznej ? w przypadku OZE będzie to miało znaczenie dla rozwoju sieci umożliwiających przyłączanie jednostek wytwarzania energii z OZE do KSE. Dzięki takiemu ukształtowaniu przepisów GBER tj. stworzeniu przez Komisję możliwości udzielania pomocy publicznej dla projektów inwestycyjnych w zakresie infrastruktury energetycznej o wartości poniżej 50 mln euro na przedsiębiorcę bez obowiązku notyfikacji, proces udzielania pomocy na ten cel powinien stać się sprawniejszy. Tak kształtuje się teoria udzielania pomocy publicznej na OZE w nowej perspektywie finansowej 2014-2020. Najważniejsze jednak będzie właściwe zastosowanie zasad ukształtowanych przez Komisję Europejską dla sektora energetyki w praktyce.