Przed branżą wodociągowo-kanalizacyjną stoi szereg wyzwań, również tych związanych z całym katalogiem zagadnień prawnych, które wymagają pilnego rozwiązania ? o tych najistotniejszych kwestiach prawnych z mecenasem dr. Jędrzejem Bujnym z Kancelarii Sójka Maciak Mataczyński Adwokaci rozmawia Anna Lembicz.

Anna Lembicz: Panie Mecenasie, jak wiadomo, ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków weszła w życie 14 stycznia 2002 r. Czy po tych kilkunastu latach funkcjonowania tej branżowej ?konstytucji? można pokusić się o wskazanie zbioru najważniejszych problemów i wyzwań stojących przed sektorem wodociągowo-kanalizacyjnym?

Jędrzej Bujny: Przede wszystkim chciałbym podkreślić, iż elementy znajdujące się we wspomnianym przez Panią Redaktor zbiorze można podzielić na dwie kategorie. W ramach pierwszej, o bardziej uniwersalnym charakterze, wskazałbym kłopoty wynikające z wykorzystania takiej formy organizacyjnoprawnej jak spółka komunalna do realizacji zadań postawionych przez prawodawcę przed przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. W drugiej, otwartej kategorii, ująłbym problemy i wyzwania zdecydowanie bardziej związane ze specyfiką interesującej nas branży.

Co Pan ma na myśli, mówiąc o kłopotach związanych z ubieraniem przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych w taką ?szatę prawną? jak spółka komunalna?

Pomimo że uważam, iż wspomniana przez Panią ?szata? stanowi najbardziej optymalne narzędzie ? spośród aktualnie prawem dopuszczalnych instrumentów ? do realizacji spoczywającego na gminie zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, to zarazem nie mogę nie zauważyć, iż w praktyce operowanie taką formą prawną może prowadzić nie tylko do postawienia pytania o granice samodzielności spółki komunalnej, ale także do powstania napięcia, wynikającego z jednej strony z konieczności zaspokajania potrzeb mieszkańców lokalnej wspólnoty, a z drugiej z pragnienia prowadzenia działalności w oparciu o czysto ekonomiczny rachunek. Myślę, że wspomniane napięcie widać dobitnie podczas corocznych ?bojów? związanych z zatwierdzaniem taryf. Niewątpliwie zarysowany w tym miejscu problem wykracza poza ramy naszej rozmowy, niemniej zachęcam wszystkich do zapoznania się chociażby z wynikami kontroli dotyczącej funkcjonowania spółek komunalnych w woj. łódzkim, którą w ubiegłym roku przeprowadziła Najwyższa Izba Kontroli. Niezależnie od tego, czy sformułowane w tym raporcie zarzuty, np. dotyczące nieuzasadnionego wykraczania przez spółki komunalne poza sferę użyteczności publicznej bądź prowadzenia działalności, która może być z powodzeniem realizowana przez podmioty prywatne (co może przecież rodzić nieuzasadnione ryzyko naruszenia zasad wolnej konkurencji) uznamy za zasadne bądź gołosłowne, to widać jak na dłoni, że mamy problem, którego rozwiązanie bez zmiany przepisów będzie trudne, a może wręcz niemożliwe.

Z czego wynika taki pesymizm?

Odpowiadając jak prawnik, powiem, że co do zasady jestem optymistą, jednakże, bazując na swoich praktycznych doświadczeniach, wiem, iż dominuje pogląd (notabene podzielany także przez NIK), w świetle którego spółki gminne powinny koncentrować się na realizacji zadań własnych gminy, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, takich jak dystrybucja wody, odprowadzanie ścieków czy zapewnienie komunikacji zbiorowej. Przy takim podejściu każdorazowe wyjście przez taką gminną spółkę poza sferę użyteczności publicznej, o prowadzeniu ?po godzinach? działalności czysto komercyjnej nawet nie wspominając, przypominać będzie spacer po polu minowym. Warto dodać, że, po pierwsze, często do takiej aktywności zachęcają, a czasami wręcz ? w mniej lub bardziej zawoalowany sposób ? nakazują ją właściciele, czyli gminy. Na marginesie powiem, że jakość sprawowanego przez nie nadzoru właścicielskiego w wielu przypadkach mogłaby być ? eufemistycznie rzecz ujmując ? wyższa. A pesymizm wynika z tego, iż obecnie nie dostrzegam na legislacyjnym horyzoncie realnych projektów, która można by traktować jako panaceum na ?chorobę?, o której tutaj rozmawiamy. Co prawda podczas zorganizowanego w ubiegłym miesiącu pod egidą NIK-u eksperckiego panelu, poświęconego problemom spółek komunalnych, pojawiły się głosy postulujące wprowadzenie formy pośredniej między zakładem budżetowym a spółką prawa handlowego, którą miałoby być komunalne przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, ale jak na razie mamy do czynienia jedynie z interesującym postulatem, którego szanse na urzeczywistnienie są w tym momencie przynajmniej niewiadome. Podsumowując, prowadząc przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w formie spółki komunalnej, należy mieć świadomość, że obowiązujący materiał normatywny nie jest jednoznaczny, a tym samym może być różnie interpretowany, co w konsekwencji prowadzi do przykrych niespodzianek zarówno dla organów właścicielskich, jak i dla kadry zarządzającej przedsiębiorstwem.

Panie Mecenasie, na początku naszej rozmowy wspomnieliśmy o problemach wynikających wprost ze specyfiki branży wod-kan. Proszę wskazać, jakie są, Pana zdaniem, największe bolączki w tym środowisku?

Tak, katalog obejmujący te ?branżowe? problemy jest złożony i wieloelementowy. Przede wszystkim wskazałbym na dwie ? umownie nazwane ? kwestie tj. na problem konsolidacji sektora i kwestię powołania regulatora, a więc na zagadnienia, o których miałem okazję wypowiadać się ostatnio na łamach ?Wodociągów-Kanalizacji?. W związku z tym nie będę szczegółowo rozwodził się nad tą problematyką, a pozwolę sobie jedynie na podkreślenie, że zarówno dyskusja odnośnie konsolidacji, jak i konieczności powołania instytucji regulatora branżowego w gruncie rzeczy ogniskuje się na problematyce wytyczenia granic kompetencji właścicielskich. Tym samym muszę odwołać się do swojego wystąpienia na ubiegłorocznym VI Kongresie Wodociągowców Polskich, podczas którego postawiłem tezę, że jakakolwiek dyskusja na temat przyszłości sektora i ewentualnych zmian w jego strukturze winna uwzględniać głos środowiska samorządowego. W mojej ocenie dialog branży i wspomnianego środowiska należy uznać za niezbędny warunek racjonalnej debaty nad organizacją sektora usług wodociągowo-kanalizacyjnych.

Kto w Pana ocenie powinien wyjść z zaproszeniem do takiej debaty?

Zdecydowanie przedstawiciele branży. Jako osoba, która zarówno w sferze naukowej, jak i praktycznej od dawna z bliska przygląda się funkcjonowaniu samorządu w Polsce, wiem, że z racji mnogości i ciężaru zadań spoczywających na samorządowych barkach, to reprezentanci branży muszą wykazać się aktywnością. Truizmem jest przy tym stwierdzenie, że najpierw sama branża winna wypracować na tyle, na ile to oczywiście możliwe, spójny pogląd na wspomniane wcześniej problemy. Śledząc głosy pojawiające się na łamach redagowanego przez Panią miesięcznika oraz podczas branżowych konferencji i spotkań, które dotyczą sposobu i metod przeprowadzenia konsolidacji, a także koncepcji powołania regulatora, zgodzimy się chyba, że nie będzie to proste zadanie, wszak rozpiętość zgłaszanych propozycji jest niezwykle szeroka, a ponadto istnieje grupa podmiotów kwestionujących samą potrzebę zmian w tych dziedzinach. W tym kontekście muszę powiedzieć, że jestem bardzo sceptyczny co do możliwości wprowadzenia w nieodległej przyszłości jakichkolwiek systemowych zmian. Innymi słowy, nie spodziewam się, aby z narzekania na rozdrobnienie sektora wod-kan oraz z utyskiwania na zbyt duże regulatorskie kompetencje organów gmin zrodziły się w najbliższym czasie konkretne propozycje wyjścia z tego impasu.

A czy w takim razie dostrzega Pan inne problematyczne obszary, które nie tylko powinny, ale też mogą być stosunkowo szybko i niewielkim nakładem sił skorygowane?

Po usłyszeniu pytania od razu przyszła mi na myśl problematyka wprowadzania taryf za wody opadowe i roztopowe zwane potocznie deszczówką. Jak wszyscy wiemy, z sukcesem i nie bez kozery lansowana jest teza o niespójności tych przepisów Rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, które są kluczowe dla tworzenia taryf obejmujących opłaty za deszczówkę z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wspominana teza, choć w mojej ocenie kontrowersyjna, rzecz jasna nie wzięła się z niczego. Bazuje ona na dość rozbudowanym dorobku orzeczniczym sądów administracyjnych, z którego dla gmin zainteresowanych wprowadzeniem opłat za deszczówkę wypływają dość zniechęcające wnioski. Mówiąc w skrócie, w toku kontroli konkretnych uchwał taryfowych wypracowano dominujące stanowisko, z którego wynika, że kluczowe dla racjonalnego (tj. obejmującego także dachy budynków) wprowadzania opłat za deszczówkę zapisy rozporządzenia są niekonstytucyjne, ponieważ wykraczają poza treść delegacji ustawowych zawartych w art. 23, art. 25 i art. 27 ust. 2 ustawy. Oczywiście można znaleźć racjonalne argumenty, kwestionujące takie stanowisko. Co więcej, zaczynają pojawiać się orzeczenia będące niejako w opozycji do dominującej linii, niemniej najprostszym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie małej, tzw. punktowej, nowelizacji ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, która szybko i sprawnie rozwiązałaby problem. Co ciekawe, jak pewnie część czytelników pamięta, jesienią 2012 r. pojawił się taki projekt, niestety, zabrakło chyba woli i determinacji, aby doprowadzić sprawę do końca.

Zagadnienia dotyczące wód opadowych z pewnością nie są jedynym obszarem, w którym można i należy coś zmienić. Na co jeszcze zwróciłby Pan uwagę?

Na uwarunkowania prawne służebności przesyłu w sektorze wodociągowo-kanalizacyjnym. Co prawda nie mamy czasu i miejsca, aby szczegółowo odnieść się w ramach naszej rozmowy do tego zagadnienia, niemniej w mojej ocenie istota problemu, z jakim boryka się w tym zakresie branża, to nie wyłącznie ewentualna ułomność przepisów, ale bardziej tzw. praktyka orzecznicza. Warto wspomnieć, że pod szyldem Izby Gospodarczej ?Wodociągi Polskie? powołany został zespół autorski, pracujący nad książką poświęconą problematyce służebności przesyłu, postrzeganej z punktu widzenia przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Prace mają zostać ukończone już w czerwcu i myślę, że w ciągu dwóch, trzech miesięcy na rynku pojawi się ciekawe opracowanie zawierające konkretne, bazujące na praktycznych doświadczeniach propozycje w zakresie kształtowania powierzchni służebności, wynagrodzenia za ustanowienie służebności, o aspektach związanych z kreacją umowy nawet nie wspominając. Oczywiście można także wspomnieć o problemach związanych z zagospodarowaniem osadów ściekowych, wszak także w tej materii mamy do czynienia z niekoniecznie zrozumiałym i nadającym się do prostej aplikacji materiałem normatywnym, czy też o takich prozaicznych zagadnieniach, jak problem skutecznej egzekucji decyzji nakazującej właścicielowi nieruchomości przyłączenie do sieci kanalizacyjnej.

Czy w tym kontekście nie należałoby zastanowić się nad propozycją ?okrągłego stołu?, przy którym zasiedliby zarówno przedstawiciele branży, jak i właściciele oraz osoby mające wpływ na tworzenie prawa w celu ustalenia przynajmniej listy spraw do zmiany, a może nawet rozważenia konieczności wprowadzenia nowej ustawy?

Co prawda trudno uznać, że 13 lat obowiązywania ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu to jakiś okrągły jubileusz, niemniej uważam, że taki pomysł jest bardzo dobry, i to nie tylko dlatego, że nawet przywołana w naszej rozmowie niepełna lista problemów, i to jedynie tych o prawnym charakterze, świadczy o tym, że taka rozmowa, chociażby z uwagi na skalę zagadnień, jest wskazana. Poza tym w celu skutecznego rozwiązania przynajmniej części z problemów niezbędna jest po prostu współpraca branży ze środowiskiem samorządowym i reprezentantami prawodawcy.