Prewencja przestrzenna lekarstwem na negatywne skutki powodzi?

Doświadczenia z lat ubiegłych, wzmocnione tegoroczną powodzią, której skutki jeszcze długo będziemy odczuwać, bezsprzecznie dowodzą, że dotychczasowe praktyki ochrony przeciwpowodziowej, bazujące głównie na wykorzystaniu możliwości technicznych i finansowych, nie są w stanie doprowadzić do pełnej ochrony w tym zakresie. Dlatego też obecnie odchodzi się od szeroko pojętej „walki z powodzią” na rzecz zarządzania ryzykiem powodziowym, które stanowi zintegrowany program działań, łączący następujące elementy systemu ochrony przed powodzią:

·        informację o zagrożeniu i jego skutkach,

·        prewencję, czyli działania wyprzedzające na terenach zagrożonych powodzią,

·        środki ochrony bezpośredniej i pośredniej (techniczne: retencja zbiornikowa, mała retencja, poldery powodziowe, umacnianie łożysk cieków, wały przeciwpowodziowe i kanały ulgi; nietechniczne: powiększanie naturalnej retencji połączone z ochroną ekosystemów-korytarze ekologiczne),

·        reagowanie na powódź, czyli działania w trakcie powodzi,

·        odbudowa po powodzi, czyli usuwanie szkód i wyciąganie wniosków.

Prewencję przeciwpowodziową stanowią działania wyprzedzające, w efekcie których możliwe jest ograniczenie szkód i strat powodziowych na zagrożonych terenach. Jej szczególnie ważnym elementem jest prewencyjne zagospodarowanie przestrzenne.

Zagospodarowanie przestrzenne jako proces tworzenia określonego porządku przestrzennego na danym obszarze, a w szczególności w dolinach rzek, nieustannie krąży wokół zagadnień związanych z wodą. I to właśnie ona, poprzez przyjmowanie kształtów wykreowanych przestrzeni, w efekcie okaże się weryfikatorem celności decyzji przestrzennych. Odpowiedzialne pokierowanie zagospodarowaniem przestrzennym dolin rzecznych, uwzględniające zarówno obszary, gdzie nadmiar wody może znaleźć swobodne ujście, jak i te, gdzie wodę należy ujarzmić, skutecznie może się przyczynić do minimalizowania negatywnych skutków powodzi.

Prewencyjne możliwości zagospodarowania przestrzennego odgrywają, co prawda, jedynie jedną z wielu ról w całym cyklu przeciwdziałania kataklizmowi powodzi, ale jest to rola szczególnie ważna, gdyż posiada instrumenty, które pozwolą dostosować intensywność zagospodarowania terenów dolin rzecznych do stopnia ich zagrożenia powodziowego.

Najsilniejsze instrumenty to te, które Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DzU nr 80, poz. 717)przewiduje dla gminy, czyli poziomu lokalnego. Sprowadzają się one do dwóch podstawowych opracowań: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (SUiKZP) miasta bądź gminy (opracowywanego dla całego obszaru w granicach administracyjnych) i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (mpzp).

 

Na poziomie lokalnym potrzebne jest zapobieganie zagrożeniu powodziowemu w bardziej szczegółowym stopniu niż ma to miejsce na poziomie krajowym czy regionalnym. Planowanie lokalne powinno zostać zrozumiane jako „wiążąca podstawa” indywidualnych pozwoleń na budowę, które dotyczą szczególnego obszaru. W związku z zastosowaniem możliwych restrykcyjnych i ochronnych działań w odniesieniu do wielkości niebezpieczeństwa z jednej strony, a wrażliwości zagospodarowania przestrzennego terenu – z drugiej, informacje dotyczące realnego zasięgu zagrożenia są fundamentalne. Znajomość bezpośredniego i potencjalnego zasięgu oddziaływania powodzi jest rzeczywiście niezbędna dla racjonalnego przeciwdziałania jej skutkom, dlatego mapy zagrożeń powodziowych powinny być czytelne i wskazywać różne poziomy zagrożenia. Jest to konieczne dla prawidłowej koordynacji różnych działań, stanowiących narzędzie planowania i umożliwiających zapewnienie wszystkim uczestnikom procesu ochrony przeciwpowodziowej tych samych informacji, co do zasięgu ewentualnych zagrożeń. Mapy takie są częścią opracowywanych przez regionalne zarządy gospodarki wodnej właściwych, dla poszczególnych zlewni rzek, dokumentów – obecnie są to studia ochrony przed powodzią, a już niebawem, zgodnie z Dyrektywą Powodziową, wstępne oceny ryzyka powodziowego wraz z mapami zagrożenia i ryzyka powodziowego i planami zarządzania ryzykiem powodziowym.

Decyzja o obecnym i przyszłym sposobie gospodarowania przestrzenią w największej mierze leży obecnie w rękach samych gmin. Dlatego jeżeli prawo miejscowe, stanowione w formie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma skutecznie chronić środowisko, zdrowie ludzi i mienie to jego konstrukcja, w odniesieniu do zagrożeń powodziowych, musi być oparta na dokładnym rozpoznaniu uwarunkowań fizjograficzno-przyrodniczych, charakteryzujących podatność terenu objętego pracami planistycznymi na zagrożenie powodziowe.

Celowe jest określenie zasad rozwoju terenów zalewowych w połączeniu z polityką przestrzenną miasta czy gminy (SUiKZP) oraz ich uwzględnianie w dokumentach planistycznych. Niezwykle istotny jest przy tym aktywny udział społeczeństwa, gdyż współkreowanie zagrożonych przestrzeni korzystnie wpłynie na świadomość o istniejącym niebezpieczeństwie.

W przypadku SUiKZP problematyka zagrożenia i ochrony przeciwpowodziowej powinna być uwzględniona we wszystkich elementach tego dokumentu. Część diagnostyczna powinna obejmować kompleksową charakterystykę systemu ochrony przed powodzią, w tym stopnia zabezpieczeń przeciwpowodziowych i identyfikację głównych problemów i wynikających z nich potrzeb oraz ograniczeń rozwojowych. Rzetelność diagnozy warunkuje prawidłowość dalszych ocen i kierunków działań. Wymagania wynikające z zagrożeń i ochrony przeciwpowodziowej mogą być istotnym uwarunkowaniem dla rozwoju gminy.

Punktem wyjścia dla kierunków i polityki rozwoju zawartych w SUiKZP, dotyczących problematyki powodzi, powinna być decyzja o stopniu zaangażowania gminy w ochronę ludzi i mienia przed tym kataklizmem. Jest to szczególnie istotne w przypadku, kiedy tereny gminy nie są i w najbliższym czasie nie będą narażone na niebezpieczeństwo powodzi (przyjęte rozwiązania muszą mieć pozytywną opinię RZGW).

Problematyka powodzi w mpzp wymaga szczególnego potraktowania. Przy opracowywaniu tych planów należy pamiętać, że zjawiska powodziowe obejmują dużo większe obszary od analizowanych w ramach planów. Dlatego konieczna jest w tym zakresie współpraca na poziomie międzygminnym.

Miejscowe plany muszą uwzględniać ustalenia nadrzędnych opracowań planistycznych (SUiKZP, strategii rozwoju województwa, planu zagospodarowania przestrzennego województwa). Ponadto niezwykle istotne jest wzięcie pod uwagę ustaleń wynikających z programów ochrony przeciwpowodziowej. Ich prawidłowe ujęcie oraz sprecyzowanie zaleceń, nakazów i zakazów zapewni realizację zadań ochrony przeciwpowodziowej określonych przez sejmik wojewódzki, a równocześnie zminimalizuje ewentualne konflikty na tym obszarze.

Zapisy dotyczące przestrzennej prewencji przeciwpowodziowej, zawarte w mpzp, muszą w pierwszym rzędzie wynikać ze skali zagrożenia i powierzchni terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi (w szczególności udział obszarów bezpośredniego i potencjalnego zagrożenia powodziowego), częstotliwości historycznych zalewów i podtopień oraz projektowanych zabezpieczeń przeciwpowodziowych, w tym rezerwowanie terenów, które pełnią (lub mogą w przyszłości pełnić) funkcje retencyjne. Brak odpowiedniego, prawnego zabezpieczenia takich obszarów może prowadzić do ich zagospodarowania w sposób, który utrudni lub uniemożliwi realizację inwestycji służącej zwiększeniu retencji dolinowej (sprzyjającej poprawie bezpieczeństwa powodziowego mieszkańców terenów nadrzecznych poprzez odsunięcie obwałowań od rzeki, budowę polderów przeciwpowodziowych itd).

W efekcie istotna jest optymalizacja kryteriów gospodarczych, społecznych i ekologicznych, ze szczególnym uwzględnieniem interesów ludności narażonej na niebezpieczeństwo powodzi.

Konieczność precyzyjnego określenia ustaleń wynika z faktu wydawania przez służby gminne, na podstawie mpzp, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stąd niezwykle ważne są takie ustalenia, jak:

·        lokalizacje obiektów i urządzeń istniejących i planowanych, związanych z ochroną przeciwpowodziową, w tym terenów, które pełnią (lub mogą w przyszłości pełnić) funkcje retencyjne oraz strefy ich oddziaływań,

·        zasięgi prawdopodobnych zalewów z określeniem prawdopodobieństwa ich wystąpienia,

·        nakazy i zakazy dotyczące form zagospodarowania przestrzennego, w tym rolnictwa, leśnictwa, osadnictwa, infrastruktury technicznej czy obiektów specjalnych (np. cmentarzy, składowisk odpadów), zawierające m.in. wykluczenia lokalizacyjne zabudowy oraz uściślenie funkcji i warunków technicznych dozwolonej zabudowy (specjalne rozwiązania lokalizacyjne i konstrukcyjno-budowlane, np. lokalizacja obiektu względem ewentualnego nadejścia fali powodziowej, sposób posadowienia – najniższa kondygnacja powyżej poziomu wody dla powodzi stuletniej, użycie odpowiednich materiałów budowlanych, odpornych na działanie wody itp.),

·        nakazy i zakazy dotyczące zagospodarowania zlewni chronionych ze względu na uwarunkowania ochrony przeciwpowodziowej, jeśli chociaż częściowo pokrywają się z przedmiotowym obszarem mpzp,

·        wszelkie inne zakazy i nakazy wynikające z dokumentów prawnych (ustawa Prawo wodne), a także z rządowych i wojewódzkich programów ochrony przeciwpowodziowej.

W związku z odpowiedzialnością gminy za ewentualne szkody poniesione przez mieszkańców w wyniku powodzi (również finansową), niezwykle istotne jest dostosowanie intensywności zagospodarowania przestrzennego terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi do stopnia ich zagrożenia. Dlatego proponuje się opracowywanie odrębnych planów zagospodarowania przestrzennego dla obszarów zagrożonych wystąpieniem powodzi, uwzględniających również zagadnienia ubezpieczeniowo-odszkodowawcze.

Aby wszelkie ustalenia prewencyjnego planowania przestrzennego były efektywne, konieczne jest zapewnienie pełnej współpracy i zrozumienia pomiędzy poszczególnymi szczeblami zarządzania na styku planowania przestrzennego i gospodarki wodnej.

 

Dzisiaj, niestety, nie ma jasno określonych zasad rozwoju terenów zalewowych, a brak świadomości wśród społeczności lokalnej o stopniu ryzyka powodziowego na obszarach przez nią zamieszkiwanych jest postępujący. Mieszkańcy rejonów zalewowych, a także współkreatorzy tej przestrzeni (władze lokalne, planiści przestrzenni!) muszą wiedzieć, że wykorzystywanie terenów narażonych na zjawiska powodziowe do celów i funkcji wrażliwych na jej negatywne skutki powinno podlegać pewnym obostrzeniom, które mają przyczynić się do ograniczenia skali zniszczeń.

Wojewódzkie Biuro Urbanistyczne we Wrocławiu, na potrzeby konferencji „Powódź a środowisko – dobre praktyki”, która odbyła się w kwietniu br. w Polanicy Zdroju, opracowało analizę obowiązujących SUiKZP gmin zlokalizowanych w rejonie Kotliny Kłodzkiej, w kontekście ujmowania zagadnień powodziowych w tychże opracowaniach planistycznych poziomu lokalnego¹.

Celem przeprowadzonej analizy była identyfikacja stopnia wykorzystania obowiązujących lokalnych dokumentów planistycznych (SUiKZP) do działań prewencyjnych, związanych z minimalizowaniem negatywnych skutków powodzi. Analizie poddano wszystkie gminy powiatu kłodzkiego wraz z gminą Bardo (15 gmin). Na zakres analizy (szczegółowy opis jej wyników znajduje się w archiwum WBU) składały się m.in. następujące elementy:

·        uwzględnianie zagadnień powodziowych we wszystkich częściach dokumentów (zarówno diagnostycznej, jak i kierunkowej) – rys. 1,

·        uwzględnianie planowanych rozwiązań technicznych z zakresu ochrony przeciwpowodziowej wynikających z programów (rys. 2),

·        ograniczenia dla rozwoju przestrzennego na obszarach zagrożenia powodziowego (rys. 3).

Oprócz danych szczegółowych, analiza pozwoliła na określenie stopnia zaangażowania i uzmysłowienia władzy samorządowej, odpowiedzialnej za sporządzenie SUiKZP, konieczności uwzględniania zagadnień ochrony przeciwpowodziowej w tych dokumentach oraz wykorzystania planowania przestrzennego jako skutecznego narzędzia do minimalizowania negatywnych skutków powodzi. Pokazała też, jaka jest świadomość poszczególnych samorządów lokalnych względem istniejącego zagrożenia powodziowego oraz posiadanego narzędzia kreowania przestrzeni, również tych, które – narażone na niebezpieczeństwo powodzi – wymagają zdecydowanych działań prewencji przestrzennej.

Oczywiście, SUiKZP gmin nie są dokumentami stanowiącymi miejscowe prawo, jednak ich zapisy muszą być ściśle uwzględniane w mpzp, które już to prawo stanowią i są bezpośrednią podstawą do wydawania pozwoleń na budowę.

Po powodzi z przełomu maja i czerwca br. wszyscy mamy w oczach tragiczne obrazy przedstawiające zniszczone domy, zalane miejscowości i miasta, nie mówiąc już o ofiarach w ludziach czy stratach całego dorobku życia.

Niefrasobliwe zarządzanie przestrzenią dolin rzecznych i ekspansywne wkraczanie tam człowieka z zabudową, jak również brak skutecznego systemu szybkiej transmisji informacji to główne przyczyny tak wysokich strat. Czy skutki tej ostatniej tragicznej powodzi przyniosą jakąś wymierną korzyść? Czy zdeterminują właściwe działania władz, samorządów, planistów przestrzennych i lokalnych społeczności, czy na długo zapadną w świadomości tylko tych, którzy ponieśli największe straty?

Planowanie przestrzenne i zagospodarowanie terenu powinny zostać potraktowane jako kluczowy, a przy tym rzeczywisty i skuteczny instrument zarządzania ryzykiem powodziowym². Powódź, która wielokrotnie ukazywała swoją niszczycielską naturę, przyczyniając się do strat, najdotkliwiej odczuwalnych w obszarze przekształconym i zagospodarowanym przez człowieka, jest przykładem i jednocześnie dowodem konieczności prowadzenia właściwej polityki przestrzennej, opartej na naukowo wspieranej podstawie legislacyjnej. Kreowane na szczeblu międzynarodowym dyrektywy, uruchamiające proces tworzenia przepisów prawnych w krajach Unii Europejskiej, obligują do zintegrowanych i prewencyjnych działań względem zagrożenia powodziowego.

Systematyczne wdrażanie przestrzennej prewencji przeciwpowodziowej w dłuższym okresie przyniesie trwałe korzyści w ograniczaniu szkód i strat powodziowych. Wymaga to jednak systematyczności i konsekwencji w działaniach prawnych i organizacyjnych, ale także umiejętności i możliwości oceny wpływu tych działań na ograniczanie skutków powodziowych.

 

1.      Lesiw-Głowacka K., Sieradzka-Stasiak A.: Dokumenty planistyczne jako narzędzie minimalizowania negatywnych skutków powodzi, Wojewódzkie Biuro Urbanistyczne we Wrocławiu, Wrocław 2010.

2.      McIntyre O.: Ekspertyza nr 25: Dyrektywa 2000/60/WE ustanawiająca ramy działań Wspólnoty w zakresie polityki wodnej i jej znaczenia dla ochrony przeciwpowodziowej, ECO, EFICOM oraz Hogan&Hartson, EuropeAid/113506/D/SV/PL.

Aleksandra Sieradzka-Stasiak,

Wojewódzkie Biuro Urbanistyczne we Wrocławiu