Procedura oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięć Cz. I

Są one popełniane głównie przez organy administracji, bo to one są odpowiedzialne za prawidłowe przeprowadzenie procedury o.o.ś., ale czasem także przez samych inwestorów.

15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko¹ (ustawa o.o.ś.). Wprowadzone nią regulacje są w znacznej mierze konsekwencją uwzględnienia zarzutów odnośnie nieprawidłowej transpozycji dyrektywy 85/337/EWG² (dyrektywa EIA) i dyrektywy 92/43/EWG³ (tzw. dyrektywa habitatowa), podniesionych wobec Polski przez Komisję Europejską, a także efektem uwzględnienia uwag Komisji odnośnie przedstawianych jej do opiniowania projektów zmian przepisów w tym zakresie.

 

Dział V ustawy o.o.ś., zatytułowany „Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000”, reguluje kwestie: oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (wymaganą dyrektywą EIA) oraz oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000, tzw. oceny habitatowej (wymaganą dyrektywą 92/43).

 

 

 

 

 

 

 

Z terminologii przyjętej przez ustawę o.o.ś. wynika, że o przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko można mówić tylko wówczas, gdy sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a co za tym idzie, realizowana jest procedura z udziałem społeczeństwa oraz konsultacje z innymi organami, czyli uzgodnienia i opinie.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy, przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 rozumie się natomiast ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ograniczoną do badania oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

O ile oceny oddziaływania na środowisko wymagają tylko przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (należące do grupy I) i te mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (grupa II), to – jeśli potrzeba taka zostanie w stosunku do nich stwierdzona po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego (selekcji) – oceny habitatowej może wymagać każde przedsięwzięcie, o ile zostanie stwierdzone, że może ono znacząco oddziaływać na ten obszar.

W przypadku, gdy podejrzenie znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000 dotyczy przedsięwzięcia z grupy I lub II, ocena habitatowa przeprowadzana jest łącznie z „klasyczną” oceną oddziaływania na środowisko w ramach decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub, w niektórych wypadkach, w ramach ponownej oceny. Z kolei, kiedy podejrzenie znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000 dotyczy przedsięwzięcia innego niż należące do grupy I lub II, to ocena habitatowa przeprowadzana jest w ramach innej decyzji indywidualnej zezwalającej na realizację danego przedsięwzięcia.

 

Podstawową decyzją, w ramach której przeprowadzana jest o.o.ś. – lub tylko postępowanie kwalifikacyjne (etap selekcji), jeśli ostatecznie organ postanowi odstąpić od o.o.ś. – jest, tak jak dotychczas, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

Podobnie jak miało to miejsce wg ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. DzU z 2004 r. nr 257, poz. 2573 ze zm. – P.o.ś.), uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinno nastąpić przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie decyzji warunkujących realizację przedsięwzięcia. Katalog decyzji, przed którymi wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach (zawarty w art. 72 ust. 1 ustawy), stanowi zasadniczo odpowiednik dawnego art. 46 ust. 4 ustawy P.o.ś.

Inaczej niż w poprzednim stanie prawnym, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymagana jest także przed decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w.z.iz.t.) [czyli zgodnie z art. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DzU nr 80, poz. 717 ze zm.)], decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzją o warunkach zabudowy]. Dotychczas postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko poprzedzało jedynie decyzję o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na zalesieniu. Natomiast teraz ustawa stanowi wyraźnie, iż decyzja środowiskowa poprzedza każdą decyzję o w.z.iz.t. Dodatkowo do tego katalogu dodano decyzję: o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (z ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego (ustawa z 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego, DzU nr 42, poz. 340) oraz o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu (z ustawy z 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu, DzU nr 84, poz. 700). Ponadto ustawa z 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych (DzU nr 138, poz. 865) wymaga w art. 15 ust. 2, aby do wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych dołączyć decyzję środowiskową.

Katalog z art. 72 ust. 1 ustawy o.o.ś. nie jest zamknięty, gdyż zgodnie z tym aktem prawnym oceny oddziaływania na środowisko wymaga każde przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast sama definicja przedsięwzięcia, zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o.o.ś., nie warunkuje uznania działania za przedsięwzięcie od tego, czy wymaga ono którejś z decyzji z art. 72 ust. 1 ustawy (i słusznie, ponieważ uwarunkowanie takie byłoby niezgodne z dyrektywą EIA). Potwierdzeniem powyższej tezy jest to, że przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga też ustawa o odpadach wydobywczych, a więc akt prawny odrębny od ustawy o.o.ś.

Zgodnie z ustawą o.o.ś., dla niektórych rodzajów przedsięwzięć (tych wymagających pozwolenia na budowę, zezwolenia na realizację inwestycji drogowej albo na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego), o.o.ś. może być przeprowadzana także po raz drugi (tzw. ponowna ocena). Realizuje się ją wówczas w ramach decyzji o pozwoleniu na budowę, zezwolenia na realizację inwestycji drogowej albo zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego.

 

Artykuł 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o.o.ś. stanowi, że przez przedsięwzięcie rozumie się „zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko, polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty”.

Definicja ta oparta jest na terminie zawartym w dyrektywie EIA. W stosunku do poprzedniego stanu prawnego usunięto z niej wskazanie, że przedsięwzięcie musi wymagać jednej z wymienionych w ustawie decyzji (w ustawie P.o.ś. wymienione one były w art. 46 ust. 4), stanowiło ono bowiem niedozwolone ograniczenie definicji zawartej w dyrektywie. Zrodziło to jednak szereg nieprzewidzianych konsekwencji i problemów na tle miejsca oceny w systemie kontroli regulacyjnej i gwarancji wykonania oceny. Kluczową kwestią jest tutaj relacja wymogu uzyskania decyzji środowiskowej wobec decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy o.o.ś. czy zezwolenia na prowadzenie obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych, zwłaszcza w kontekście przedsięwzięć ujętych w dyrektywie, a niewymagających żadnej spośród wskazanych wyżej decyzji. Teoretycznie, w świetle nowej definicji, wymagają one dalej decyzji środowiskowej, ale praktycznie powstaje pytanie, jaka jest gwarancja, że inwestor o taką decyzję wystąpi? W przypadku decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 oraz zezwolenia na prowadzenie obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych brak decyzji środowiskowej jest przeszkodą w ich uzyskaniu, a realizacja przedsięwzięcia bez ich uzyskania jest opatrzona sankcjami. Nie ma natomiast żadnej samoistnej sankcji przewidzianej w ustawie za brak decyzji środowiskowej, a co więcej, organy wydające owe inne decyzje nie mają podstaw, by odmówić jej wydania z powodu braku decyzji środowiskowej.

Przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 59 ustawy o.o.ś. wymagane jest przed wydaniem zezwolenia na podjęcie działalności w odniesieniu do planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko.

Przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko to – zgodnie z dyrektywą EIA – określone w załączniku I do dyrektywy przedsięwzięcia, które zawsze mogą oddziaływać znacząco, i określone w załączniku II te, których oddziaływanie znaczące stwierdza się w drodze kwalifikacji (selekcji) z zastosowaniem kryteriów z załącznika III.

Ustawa, w ślad za dyrektywą i dotychczasową praktyką, dzieli przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko na dwie grupy. Pierwsza to „przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko”, które w P.o.ś. określano mianem „przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko” – czyli te zawsze wymagające oceny (tj. raportu i udziału społeczeństwa). Natomiast do drugiej grupy należą „przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko”, określane w P.o.ś. jako „przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być stwierdzony na podstawie ust. 2” albo „przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany”, czyli takie, w przypadku których po przeprowadzeniu kwalifikacji (selekcji) indywidualnej stwierdzono, iż mogą one znacząco oddziaływać na środowisko i w związku z tym wymagają oceny.

Przedsięwzięcia z obu grup mają zostać określone na podstawie art. 60 przez Radę Ministrów (RM) w drodze rozporządzenia, biorąc pod uwagę kryteria z art. 63 ustawy o.o.ś. Warto zwrócić uwagę, iż ustawa wprowadza kryteria selekcji z załącznika III dyrektywy do samej ustawy, aby uniknąć zarzutu Komisji Europejskiej, że Rada Ministrów nie stosuje ich, dokonując kwalifikacji kategorycznej i określając listę przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających kwalifikacji indywidualnej.

Do czasu wydania rozporządzenia, nie dłużej jednak niż przez 24 miesiące od dnia wejścia w życie ustawy, czyli nie dłużej niż do 15 listopada 2010 r. (art. 173 ustawy), stosuje się rozporządzenie RM z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko⁴. Odpowiednio przy tym przez przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko rozumieć należy przedsięwzięcia wymienione w §2 rozporządzenia Rady Ministrów z 2004 r. (tzw. I grupa), zaś przez przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – te z §3 tegoż rozporządzenia (tzw. II grupa).

 

Należy uwagę zwrócić na fakt, że ustawa o.o.ś. nie jest konsekwentna, jeśli chodzi o używanie pojęcia „przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko”.

Biorąc pod uwagę kontekst prawny tego pojęcia w dyrektywie EIA oraz sposób jego użycia w art. 59 ustawy, trzeba by przyjąć, iż przez takie przedsięwzięcia należy rozumieć wszystkie te mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz te o potencjalnym wpływie na nie, w przypadku których po przeprowadzeniu kwalifikacji (selekcji) indywidualnej stwierdzono, iż mogą one znacząco oddziaływać na środowisko. Innymi słowy są to wszystkie przedsięwzięcia, dla których wymagany jest raport. Przyjęcie takiego rozumienia wydaje się zgodne z intuicyjnym wyczuciem intencji ustawodawcy w przypadku większości przepisów, w których pojęcie to jest używane.

Są jednak i takie przepisy ustawy, w których powyższe rozumienie wydaje się niezbyt pasujące do sytuacji prawnej regulowanej danym przepisem. Część z tych regulacji wydaje się reliktem rozumienia tego przepisu w dotychczasowym stanie prawnym, w którym pojęciem tym określano zasadniczo wszystkie przedsięwzięcia z I i II grupy, niezależnie od wyniku selekcji dla II grupy (o czym zresztą świadczy sam tytuł rozporządzenia z 2004 r.). Typowym przykładem może być tutaj zawarta w art. 137 ustawy o.o.ś. zmiana w art. 95 ust. 1 ustawy P.o.ś., która dotyczy upoważnienia do nałożenia obowiązku prowadzenia pomiarów „w odniesieniu do zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko”.

Są jednak i nowe przepisy, w których pojęcie to wydaje się używane w „starym” rozumieniu. Tak na przykład: ocena habitatowa przeprowadzana w trybie art. 96 i następnym (czyli w formie uzgodnienia regionalnego dyrektora, a nie decyzji środowiskowej) wymagana jest dla przedsięwzięcia „innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko”. Jeśli przyjąć, że chodzi tu o przedsięwzięcia spoza I i II grupy, to przepis taki ma sens – skoro nie uzyskuje się dla nich decyzji środowiskowej, to ocena habitatowa musi być przeprowadzona w formie uzgodnienia.

Jeśli by jednak przyjąć, że chodzi tu tylko o przedsięwzięcia, dla których była pełna o.o.ś. z raportem, to powstałaby sytuacja kuriozalna, w której np. organ budowlany (czy inny wydający decyzję z art. 72 ust. 1) miałby obowiązek ponownie rozważać, czy nie ma potencjalnego znaczącego oddziaływania na obszary Natura 2000 i ewentualnie kierować sprawę do uzgodnienia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Tymczasem organ przeprowadzający selekcję już raz brał pod uwagę także oddziaływanie na Naturę 2000 i uczestniczył w tym już regionalny dyrektor.

Są w końcu i takie przepisy w ustawie o.o.ś., gdzie intuicyjnie trudno odgadnąć intencje ustawodawcy. Kwestia jest o tyle istotna, że pewne określone w ustawie obowiązki dotyczą właśnie „przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko”. Na przykład art. 72 ust. 6 nakazuje, aby informacje o wydaniu decyzji z art. 72 ust. 1 dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko były podawane do publicznej wiadomości. Powstaje więc pytanie, czy obowiązek ten istnieje tylko wtedy, gdy w ramach decyzji środowiskowej był sporządzany raport, czy także, gdy od raportu odstąpiono?

1. Ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (DzU nr 199, poz. 1227, ze zm.)

2. Dyrektywa Rady 85/337/EWG z 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. WE L 175 z 5 lipca 1985 r., ze zm.).

3. Dyrektywa Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. WE L 206 z 22 lipca 1992 r., ze zm.).

4. Rozporządzanie Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, poz. 2573, ze zm.)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

mec. Magdalena Bar,

Jendrośka Jerzmański Bar i Wspólnicy.

Prawo gospodarcze i ochrony środowiska

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

dr Jerzy Jendrośka,

Uniwersytet Opolski,

Jendrośka Jerzmański Bar i Wspólnicy.

Prawo gospodarcze i ochrony środowiska