Przepisy i kierunki zmian w systemie gospodarki odpadami
Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej spowodowało istną rewolucję w krajowym prawie odpadowym i to w bardzo krótkim czasie, w okresie zaledwie kilku lat. Jest to przede wszystkim konsekwencja transpozycji do prawa krajowego unijnych dyrektyw odpadowych.
Unijne prawo dotyczące postępowania z odpadami obejmuje ok. 30 aktów prawnych. Kluczowe znaczenie ma tutaj Dyrektywa 2006/12/WE w sprawie odpadów. Obecnie trwają prace nad nową dyrektywą „ramową” w sprawie odpadów, która ma skonsolidować i równocześnie uprościć prawodawstwo, a także zmodyfikować i rozbudować definicje w zakresie gospodarki odpadami, by były bardziej precyzyjne i prostsze w interpretacji.
Prócz dyrektywy „ramowej” w sprawie odpadów przy omawianiu najważniejszych zadań do realizacji należy wspomnieć jeszcze o kilku innych dyrektywach. Konieczne jest wymienienie Dyrektywy 1999/31/WE w sprawie składowania odpadów (zmienionej w 2003 r. rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady 1882/2003); Dyrektywy 2000/76/WE w sprawie spalania odpadów; Dyrektywy 94/62/WE w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (zmienionej dyrektywą 2004/12/WE i dyrektywą 2005/20/WE); Dyrektywy 2000/53/WE w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (zmienionej decyzjami Komisji 2002/525/WE, 2005/438/WE i 2005/673/WE); Dyrektywy 2002/96/WE w sprawie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (zmienionej dyrektywą 2003/108/WE) oraz Dyrektywy 2006/66/WE w sprawie baterii i akumulatorów oraz zużytych baterii i akumulatorów.
Transpozycja dyrektyw unijnych w połączeniu z dotychczasowym prawem krajowym dała w konsekwencji pakiet aktów prawnych tworzących podstawę prawną dla funkcjonowania gospodarki odpadami w Polsce.
Zadania gmin…
Podstawowe zadania w zakresie gospodarki odpadami nałożone są na gminy i przedsiębiorców. Zadania gminy dotyczą przede wszystkim systemu zbierania oraz funkcjonowania instalacji i urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Ustawowo wszyscy mieszkańcy gminy powinni być objęci zorganizowanym systemem odbierania wszystkich rodzajów odpadów komunalnych. Gmina musi zapewnić warunki funkcjonowania systemu selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych w celu ograniczenia składowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, wydzielania odpadów niebezpiecznych ze strumienia odpadów komunalnych oraz osiągnięcia poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych. Ponadto gmina buduje, utrzymuje i eksploatuje własne lub wspólne z innymi gminami bądź przedsiębiorcami instalacje i urządzenia do odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Ogranicza się też masę odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, deponowaną na składowiskach. Organy gminy prowadzą m.in. ewidencję umów zawartych przez właścicieli nieruchomości i wydają z urzędu decyzje wobec właścicieli nieruchomości uchylających się od podpisywania umowy. Dzięki aktowi prawa miejscowego wzmocniła się rola regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym określa się selektywnego zbieranie odpadów na terenie gminy, wymagania dla pojemników na posesji oraz częstotliwość ich opróżniania.
… i przedsiębiorców
Ponadto zwiększono wymagania w zakresie udzielania zezwoleń przedsiębiorcom, jakie powinien spełniać, świadcząc usługi odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości. Przedsiębiorcy muszą przekazywać organowi gminy informacje dotyczące masy odebranych poszczególnych rodzajów odpadów komunalnych oraz sposobów ich zagospodarowania, w tym także odpadów ulegających biodegradacji.
Ministerstwo Budownictwa przygotowało projekt nowej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dający większe uprawnienia dla gmin, który obecnie jest na etapie wstępnych uzgodnień.
Wśród zadań nałożonych na gminy najtrudniejsze w realizacji wydaje się być ograniczenie składowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, wynikające z dyrektywy „składowiskowej”. Do 2010 r. ma to być o 25% (wagowo) całości odpadów komunalnych ulegających biodegradacji wytworzonych w 1995 r., w 2013 r. – 50% (wagowo), a w 2020 r. – 65% (wagowo).
Osiągnięcie tego wymaga rozwoju selektywnej zbiórki odpadów w gminach oraz budowy linii technologicznych do przetwarzania odpadów ulegających biodegradacji.
Ministerstwo Środowiska powinno zaproponować radykalne podwyższenie w przyszłym roku (blisko pięciokrotne) stawek opłat za deponowanie odpadów komunalnych na składowiskach dla komunalnych odpadów zmieszanych oraz innych wybranych odpadów komunalnych, w tym ulegających biodegradacji. Tym sposobem wesprze gminy i przedsiębiorców.
W zakresie gospodarki wybranymi odpadami (opakowaniowymi, wrakami samochodowymi, zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym i innymi) podstawowe obowiązki nałożone są na przedsiębiorców wprowadzających swe produkty na rynek krajowy, zgodnie z zasadą „poszerzonej odpowiedzialności producenta”. Mają oni obowiązek stworzenia (w tym za pośrednictwem organizacji odzysku – z wyłączeniem ustawy wrakowej) systemu zbiórki oraz odzysku i recyklingu odpadów.
Wydaje się, że obecnie najtrudniejszym do realizacji celem w gospodarce odpadami w Polsce, prócz ograniczania składowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, jest pełne wdrożenie dyrektywy „opakowaniowej”. Osiągnięcie wysokiego poziomu odzysku odpadów opakowaniowych (43% w 2006 r. i 50% w 2007 r.) może być trudne, tak jak osiągnięcie poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych do 2014 r. (odzysk 60%, recykling łączny 55-80%). Poza tym niełatwa jest budowa zarówno systemu zbiórki i demontażu samochodów wycofanych z eksploatacji, jak i systemu gospodarki zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym oraz osiąganie wymaganych poziomów odzysku i recyklingu tych odpadów.
Potrzeba poprawy
Co prawda, przedsiębiorcy zrealizowali (i to z nadwyżką) ustalone dla odpadów opakowaniowych na lata 2002-2005 poziomy recyklingu w skali całego kraju, lecz odpady te pochodziły głównie z niewystarczającego w przyszłości źródła – z handlu i przemysłu. W gminach brakuje dobrze rozwiniętego systemu selektywnej zbiórki odpadów opakowaniowych i w tym względzie konieczna będzie radykalna poprawa. Brakuje też instalacji do odzysku innego niż recykling, co znacznie utrudni wykonanie wysokich poziomów odzysku odpadów opakowaniowych. Obecny rok będzie swego rodzaju sprawdzianem w tym zakresie, gdyż po raz pierwszy przedsiębiorcy będą rozliczali się z obowiązku odzysku łącznie dla wszystkich wprowadzanych na rynek opakowań (ze wszystkich rodzajów opakowań).
Innym problemem są pojawiające się sygnały o niezgodnym z prawem działaniu niektórych przedsiębiorców. Najlepszym rozwiązaniem byłoby tu radykalne wzmocnienie kadrowe i finansowe Inspekcji Ochrony Środowiska. Niezależnie od tego Ministerstwo Środowiska systematycznie dokonuje oceny funkcjonowania systemu gospodarki odpadami i podejmuje możliwe w ramach swoich kompetencji działania.
W 2005 r. przeprowadzono dwie nowelizacje ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej, które wprowadziły m.in. nowe dokumenty potwierdzające odzysk i recykling, uszczelniając tym samym system, oraz podwyższyły poziomy odzysku i recyklingu dla opakowań. Te i inne zmiany przepisów wymuszą na przedsiębiorcach w kolejnych latach korzystanie z nowych źródeł pozyskiwania odpadów, w tym zwiększenie selektywnego zbierania odpadów w gminach. Obecnie trwają prace nad kolejną nowelizacją przepisów tej ustawy, które jeszcze w większym stopniu wpłyną na uszczelnienie systemu odzysku i recyklingu odpadów poprzez wprowadzenie rejestru przedsiębiorców objętych ustawą, w tym prowadzących instalacje odzysku i recyklingu odpadów.
Ministerstwo Środowiska rozważa również wprowadzenie regulacji prawnych dyscyplinujących jednostki samorządu terytorialnego do terminowego wykonywania zadań z zakresu gospodarki odpadami.
Te i inne działania podejmowane przez resort środowiska pozwolą na stopniowy wzrost skuteczności nadzoru nad systemem gospodarki odpadami opakowaniowymi i poużytkowymi oraz zwiększą jego efektywność.
Kolejne problemy do rozwiązania w gospodarce odpadami wynikają z wdrożenia dyrektywy o wyeksploatowanych pojazdach oraz dyrektywy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. Na pełne wdrożenie drugiej z wymienionych dyrektyw mamy okres przejściowy do r. 2008, nie ma więc na razie powodów do większego niepokoju. W Głównym Inspektoracie Ochrony Środowiska powstaje Rejestr Przedsiębiorców i Organizacji Odzysku Sprzętu Elektrycznego i Elektronicznego, zostało już utworzonych kilka organizacji odzysku, budowane są dwie duże stacje demontażu odpadów tego sprzętu. Pewnym problemem może okazać się brak w polskim prawie ustalonego poziomu zbiórki tych odpadów.
Aktualnie więcej problemów stwarza wdrożenie dyrektywy o pojazdach wycofanych z eksploatacji. Docelowy system ich zbiórki, demontażu i recyklingu powinien działać już w tym roku. Tymczasem istnieją „dziury” w krajowym systemie zbiórki i demontażu, do utworzenia którego zobowiązani są przedsiębiorcy wprowadzający na nasz rynek samochody. Niemniej system rozwija się niezależnie od ich decyzji. Powstaje wiele nowych, często nowoczesnych stacji demontażu pojazdów oraz współpracujących z nimi punktów zbiórki wraków.
W najbliższym czasie czekają nas kolejne zmiany w prawie odpadowym. Ministerstwo Środowiska przygotowało już projekt zmian ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej, a także o opakowaniach i odpadach opakowaniowych. Ponadto rozpoczęło już pracę nad transpozycją do prawa krajowego nowych dyrektyw unijnych, czyli Dyrektywy 2006/66/WE w sprawie baterii i akumulatorów oraz zużytych baterii i akumulatorów oraz Dyrektywy 2006/21/WE w sprawie gospodarowania odpadami pochodzącymi z przemysłu wydobywczego.
Marek Sobiecki
Ministerstwo Środowiska, Warszawa
Unijne prawo dotyczące postępowania z odpadami obejmuje ok. 30 aktów prawnych. Kluczowe znaczenie ma tutaj Dyrektywa 2006/12/WE w sprawie odpadów. Obecnie trwają prace nad nową dyrektywą „ramową” w sprawie odpadów, która ma skonsolidować i równocześnie uprościć prawodawstwo, a także zmodyfikować i rozbudować definicje w zakresie gospodarki odpadami, by były bardziej precyzyjne i prostsze w interpretacji.
Prócz dyrektywy „ramowej” w sprawie odpadów przy omawianiu najważniejszych zadań do realizacji należy wspomnieć jeszcze o kilku innych dyrektywach. Konieczne jest wymienienie Dyrektywy 1999/31/WE w sprawie składowania odpadów (zmienionej w 2003 r. rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady 1882/2003); Dyrektywy 2000/76/WE w sprawie spalania odpadów; Dyrektywy 94/62/WE w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (zmienionej dyrektywą 2004/12/WE i dyrektywą 2005/20/WE); Dyrektywy 2000/53/WE w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (zmienionej decyzjami Komisji 2002/525/WE, 2005/438/WE i 2005/673/WE); Dyrektywy 2002/96/WE w sprawie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (zmienionej dyrektywą 2003/108/WE) oraz Dyrektywy 2006/66/WE w sprawie baterii i akumulatorów oraz zużytych baterii i akumulatorów.
Transpozycja dyrektyw unijnych w połączeniu z dotychczasowym prawem krajowym dała w konsekwencji pakiet aktów prawnych tworzących podstawę prawną dla funkcjonowania gospodarki odpadami w Polsce.
Zadania gmin…
Podstawowe zadania w zakresie gospodarki odpadami nałożone są na gminy i przedsiębiorców. Zadania gminy dotyczą przede wszystkim systemu zbierania oraz funkcjonowania instalacji i urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Ustawowo wszyscy mieszkańcy gminy powinni być objęci zorganizowanym systemem odbierania wszystkich rodzajów odpadów komunalnych. Gmina musi zapewnić warunki funkcjonowania systemu selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych w celu ograniczenia składowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, wydzielania odpadów niebezpiecznych ze strumienia odpadów komunalnych oraz osiągnięcia poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych. Ponadto gmina buduje, utrzymuje i eksploatuje własne lub wspólne z innymi gminami bądź przedsiębiorcami instalacje i urządzenia do odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Ogranicza się też masę odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, deponowaną na składowiskach. Organy gminy prowadzą m.in. ewidencję umów zawartych przez właścicieli nieruchomości i wydają z urzędu decyzje wobec właścicieli nieruchomości uchylających się od podpisywania umowy. Dzięki aktowi prawa miejscowego wzmocniła się rola regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym określa się selektywnego zbieranie odpadów na terenie gminy, wymagania dla pojemników na posesji oraz częstotliwość ich opróżniania.
… i przedsiębiorców
Ponadto zwiększono wymagania w zakresie udzielania zezwoleń przedsiębiorcom, jakie powinien spełniać, świadcząc usługi odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości. Przedsiębiorcy muszą przekazywać organowi gminy informacje dotyczące masy odebranych poszczególnych rodzajów odpadów komunalnych oraz sposobów ich zagospodarowania, w tym także odpadów ulegających biodegradacji.
Ministerstwo Budownictwa przygotowało projekt nowej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dający większe uprawnienia dla gmin, który obecnie jest na etapie wstępnych uzgodnień.
Wśród zadań nałożonych na gminy najtrudniejsze w realizacji wydaje się być ograniczenie składowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, wynikające z dyrektywy „składowiskowej”. Do 2010 r. ma to być o 25% (wagowo) całości odpadów komunalnych ulegających biodegradacji wytworzonych w 1995 r., w 2013 r. – 50% (wagowo), a w 2020 r. – 65% (wagowo).
Osiągnięcie tego wymaga rozwoju selektywnej zbiórki odpadów w gminach oraz budowy linii technologicznych do przetwarzania odpadów ulegających biodegradacji.
Ministerstwo Środowiska powinno zaproponować radykalne podwyższenie w przyszłym roku (blisko pięciokrotne) stawek opłat za deponowanie odpadów komunalnych na składowiskach dla komunalnych odpadów zmieszanych oraz innych wybranych odpadów komunalnych, w tym ulegających biodegradacji. Tym sposobem wesprze gminy i przedsiębiorców.
W zakresie gospodarki wybranymi odpadami (opakowaniowymi, wrakami samochodowymi, zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym i innymi) podstawowe obowiązki nałożone są na przedsiębiorców wprowadzających swe produkty na rynek krajowy, zgodnie z zasadą „poszerzonej odpowiedzialności producenta”. Mają oni obowiązek stworzenia (w tym za pośrednictwem organizacji odzysku – z wyłączeniem ustawy wrakowej) systemu zbiórki oraz odzysku i recyklingu odpadów.
Wydaje się, że obecnie najtrudniejszym do realizacji celem w gospodarce odpadami w Polsce, prócz ograniczania składowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, jest pełne wdrożenie dyrektywy „opakowaniowej”. Osiągnięcie wysokiego poziomu odzysku odpadów opakowaniowych (43% w 2006 r. i 50% w 2007 r.) może być trudne, tak jak osiągnięcie poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych do 2014 r. (odzysk 60%, recykling łączny 55-80%). Poza tym niełatwa jest budowa zarówno systemu zbiórki i demontażu samochodów wycofanych z eksploatacji, jak i systemu gospodarki zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym oraz osiąganie wymaganych poziomów odzysku i recyklingu tych odpadów.
Potrzeba poprawy
Co prawda, przedsiębiorcy zrealizowali (i to z nadwyżką) ustalone dla odpadów opakowaniowych na lata 2002-2005 poziomy recyklingu w skali całego kraju, lecz odpady te pochodziły głównie z niewystarczającego w przyszłości źródła – z handlu i przemysłu. W gminach brakuje dobrze rozwiniętego systemu selektywnej zbiórki odpadów opakowaniowych i w tym względzie konieczna będzie radykalna poprawa. Brakuje też instalacji do odzysku innego niż recykling, co znacznie utrudni wykonanie wysokich poziomów odzysku odpadów opakowaniowych. Obecny rok będzie swego rodzaju sprawdzianem w tym zakresie, gdyż po raz pierwszy przedsiębiorcy będą rozliczali się z obowiązku odzysku łącznie dla wszystkich wprowadzanych na rynek opakowań (ze wszystkich rodzajów opakowań).
Innym problemem są pojawiające się sygnały o niezgodnym z prawem działaniu niektórych przedsiębiorców. Najlepszym rozwiązaniem byłoby tu radykalne wzmocnienie kadrowe i finansowe Inspekcji Ochrony Środowiska. Niezależnie od tego Ministerstwo Środowiska systematycznie dokonuje oceny funkcjonowania systemu gospodarki odpadami i podejmuje możliwe w ramach swoich kompetencji działania.
W 2005 r. przeprowadzono dwie nowelizacje ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej, które wprowadziły m.in. nowe dokumenty potwierdzające odzysk i recykling, uszczelniając tym samym system, oraz podwyższyły poziomy odzysku i recyklingu dla opakowań. Te i inne zmiany przepisów wymuszą na przedsiębiorcach w kolejnych latach korzystanie z nowych źródeł pozyskiwania odpadów, w tym zwiększenie selektywnego zbierania odpadów w gminach. Obecnie trwają prace nad kolejną nowelizacją przepisów tej ustawy, które jeszcze w większym stopniu wpłyną na uszczelnienie systemu odzysku i recyklingu odpadów poprzez wprowadzenie rejestru przedsiębiorców objętych ustawą, w tym prowadzących instalacje odzysku i recyklingu odpadów.
Ministerstwo Środowiska rozważa również wprowadzenie regulacji prawnych dyscyplinujących jednostki samorządu terytorialnego do terminowego wykonywania zadań z zakresu gospodarki odpadami.
Te i inne działania podejmowane przez resort środowiska pozwolą na stopniowy wzrost skuteczności nadzoru nad systemem gospodarki odpadami opakowaniowymi i poużytkowymi oraz zwiększą jego efektywność.
Kolejne problemy do rozwiązania w gospodarce odpadami wynikają z wdrożenia dyrektywy o wyeksploatowanych pojazdach oraz dyrektywy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. Na pełne wdrożenie drugiej z wymienionych dyrektyw mamy okres przejściowy do r. 2008, nie ma więc na razie powodów do większego niepokoju. W Głównym Inspektoracie Ochrony Środowiska powstaje Rejestr Przedsiębiorców i Organizacji Odzysku Sprzętu Elektrycznego i Elektronicznego, zostało już utworzonych kilka organizacji odzysku, budowane są dwie duże stacje demontażu odpadów tego sprzętu. Pewnym problemem może okazać się brak w polskim prawie ustalonego poziomu zbiórki tych odpadów.
Aktualnie więcej problemów stwarza wdrożenie dyrektywy o pojazdach wycofanych z eksploatacji. Docelowy system ich zbiórki, demontażu i recyklingu powinien działać już w tym roku. Tymczasem istnieją „dziury” w krajowym systemie zbiórki i demontażu, do utworzenia którego zobowiązani są przedsiębiorcy wprowadzający na nasz rynek samochody. Niemniej system rozwija się niezależnie od ich decyzji. Powstaje wiele nowych, często nowoczesnych stacji demontażu pojazdów oraz współpracujących z nimi punktów zbiórki wraków.
W najbliższym czasie czekają nas kolejne zmiany w prawie odpadowym. Ministerstwo Środowiska przygotowało już projekt zmian ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej, a także o opakowaniach i odpadach opakowaniowych. Ponadto rozpoczęło już pracę nad transpozycją do prawa krajowego nowych dyrektyw unijnych, czyli Dyrektywy 2006/66/WE w sprawie baterii i akumulatorów oraz zużytych baterii i akumulatorów oraz Dyrektywy 2006/21/WE w sprawie gospodarowania odpadami pochodzącymi z przemysłu wydobywczego.
Marek Sobiecki
Ministerstwo Środowiska, Warszawa
