Nowa Ustawa z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (DzU nr 75, poz. 493) formułuje dość klarowne reguły, mające na celu ustalenie praw i obowiązków osoby władającej powierzchnią ziemi na terenie, na którym inny podmiot, nieposiadający do niego tytułu prawnego, zobowiązany jest dokonać działań zapobiegawczych lub naprawczych – w tym rekultywacji.
Rodzi się przy tym pytanie, czy reguły te stanowią nowość w polskim ustawodawstwie.
Na początek trzeba wyjaśnić kilka kluczowych pojęć. Zgodnie z ustawą – Prawo ochrony środowiska (P.o.ś.), tytuł prawny do terenu to prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd lub ograniczone prawo rzeczowe (np. użytkowanie) – w tych przypadkach możliwość faktycznego władania terenem jest naturalnym atrybutem posiadanego prawa. Tytułem prawnym może być też stosunek zobowiązaniowy. Trzeba od razu dodać, że z tego rodzaju stosunku musi wynikać możliwość władania terenem – praktycznie będzie to niemal zawsze umowa najmu lub dzierżawy. Władający powierzchnią ziemi natomiast to tylko pozornie podmiot faktycznie nią władający (z tytułem prawnym lub bez). Pojęcie to zostało sformalizowane i oznacza wyłącznie bądź właściciela gruntu, bądź inny podmiot ujawniony jako władający w ewidencji gruntów.
Nowe-stare reguły?
Artykuł 12 ust. 2 nowej ustawy ustanawia generalną zasadę, zgodnie z którą władający powierzchnią ziemi jest obowiązany do podejmowania działań zapobiegawczych i naprawczych solidarnie z podmiotem, który wywołał bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkodę w środowisku, w przypadku gdy zostały one spowodowane za jego zgodą lub wiedzą. Zasada ta automatycznie rozwiązuje problem praw do terenu.
Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 4 ustawy, jeżeli bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku wystąpiły na terenie, do którego podmiot je powodujący nie posiada tytułu prawnego, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić prowadzenie działań zapobiegawczych i naprawczych z zachowaniem warunków określonych w odpowiednich decyzjach (uzgodnienie zakresu lub nałożenie obowiązku wykonania działań naprawczych – art. 13 ust. 3 lub art. 15 ust. 1), a także prowadzenie badań związanych z oceną szkody w środowisku. Jeżeli czynności te podejmuje organ ochrony środowiska (na podstawie art. 16), obowiązki władającego powierzchnią ziemi kształtują się podobnie, z tym że konieczny zakres udostępnienia terenu organ określa w decyzji administracyjnej, adresowanej do władającego powierzchnią ziemi. W obu wypadkach może on uzyskać stosowne odszkodowanie (art. 18).
Nieco inaczej regulują to zagadnienie pozornie uchylone przepisy P.o.ś. Nadal znajdują one zastosowanie w przypadku zdarzeń, które spowodowały powstanie obowiązku rekultywacji, zaistniałych przed 30 kwietnia 2007 r., lub kiedy obowiązek ten jest konsekwencją działalności zakończonej przed tą datą. Zgodnie z nimi, jeżeli zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie terenu odbyło się za zgodą lub wiedzą władającego powierzchnią ziemi, jest on obowiązany do ich rekultywacji solidarnie ze sprawcą. Reguła ta jest identyczna jak sformułowana w nowej ustawie.
Natomiast jeżeli podmiot, który spowodował zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, nie dysponuje prawami do powierzchni ziemi, pozwalającymi na przeprowadzenie rekultywacji, ustawa P.o.ś. nakazuje, aby jego obowiązki przejął zawsze organ ochrony środowiska (art. 102).
Nowe reguły są w tej mierze bardziej racjonalne, bowiem – jak pamiętamy – brak praw do terenu nie jest obecnie przeszkodą do wykonania działań naprawczych przez podmiot, który spowodował szkodę.
Bez zgody wydzierżawiającego
Zawsze natomiast była w miarę jasna sytuacja, w której podmiot zobowiązany do działań o charakterze naprawczym (np. rekultywacji) posiadał tytuł prawny do terenu. Mógł on (i nadal może) wypełniać swoje obowiązki płynące z przepisów publiczno-prawnych bez żadnych przeszkód – choć z pewnym zastrzeżeniem. Jeżeli tytułem prawnym do terenu jest stosunek zobowiązaniowy, to dużo zależy również od treści stosownej umowy. W sytuacji, gdy rekultywacja terenu jest naturalną konsekwencją prowadzonej działalności (np. składowania odpadów), można przyjąć, że umowa dzierżawy terenu pod składowisko stanowi jednocześnie zgodę na rekultywację. W innych sytuacjach, gdyby nieplanowana wcześniej rekultywacja miała zmienić przeznaczenie terenu, należy przyjąć, iż podmiot zobowiązany do jej wykonania powinien uzyskać zgodę wydzierżawiającego, niezależnie od treści adresowanych do niego w tej mierze stosownych decyzji administracyjnych (np. z art. 106 P.o.ś.).
Można w związku z tym przytoczyć następujący wyrok Sądu Najwyższego (z 15 września 2004 r., sygn. III CK 378/03): „Uzyskanie przez podmiot prowadzący działalność gospodarczą, na bazie dzierżawionych obiektów, zezwolenia organu administracji gminnej na prowadzenie określonej działalności i nałożenie na tę stronę w decyzji obowiązku wykonania czynności zabezpieczających, które prowadzą do zmiany przeznaczenia przedmiotu dzierżawy, nie zastępuje zgody wydzierżawiającego na taką zmianę”.
Konsekwencje braku zgody wydzierżawiającego są więc identyczne jak w sytuacji, w której podmiot zobowiązany nie posiada tytułu prawnego do terenu. W przypadku rekultywacji będzie to powodować konieczność jej przeprowadzenia przez organ ochrony środowiska – ale tylko w przypadku zdarzeń, które spowodowały powstanie tego obowiązku, zaistniałych przed 30 kwietnia 2007 r., lub kiedy obowiązek ten jest konsekwencją działalności zakończonej przed tą datą. Należy podkreślić, że nowa ustawa czyni opisany problem bezprzedmiotowym. Zgoda wydzierżawiającego (władającego powierzchnią ziemi) jest całkowicie zbędna, bowiem ma on obecnie ustawowy obowiązek umożliwienia działań naprawczych.
dr Jan Jerzmański
Jendrośka Jerzmański Bar i Wspólnicy.
Prawo gospodarcze i ochrony środowiska, Wrocław – Kraków – Toruń
Śródtytuły od redakcji