Struktura organizacyjna systemu gospodarki wodnej w Polsce
Jednym z ważniejszych elementów ochrony środowiska jest racjonalne gospodarowanie zasobami wodnymi. Jednak struktura organizacyjna systemu gospodarki wodnej w Polsce wymaga daleko idącej reformy. Wysoki poziom jej skomplikowania jest powodem nieoptymalnego wykorzystania zasobów wodnych i zarządzania infrastrukturą wodociągowo-kanalizacyjną.
Najważniejsze zadania władz publicznych w zakresie gospodarowania wodami polegają na prawidłowym kształtowaniu ilościowych i jakościowych parametrów zasobów wodnych, dostosowywaniu ich do potrzeb użytkowników oraz na ochronie ekosystemów wodnych1. W polskim systemie prawno-organizacyjnym gospodarki wodnej trudno jednoznacznie wskazać instytucję odpowiedzialną za powyższe zadania. Zarządzanie zasobami wodnymi i związaną z nimi infrastrukturą znajduje się bowiem w kompetencjach wielu urzędów administracji publicznej – od ministerstw po samorządy lokalne. Większość obowiązków i uprawnień właścicielskich rozdzielona jest pomiędzy regionalne zarządy gospodarki wodnej (RZGW) oraz wojewódzkie zarządy melioracji i urządzeń wodnych (WZMiUW). Poza tym zadania z zakresu zarządzania zasobami wodnymi posiadają: Ministerstwo Środowiska, Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Ministerstwo Infrastruktury, urzędy wojewódzkie oraz samorządy wojewódzkie, powiatowe i gminne2.
Jednocześnie niedobór pieniędzy publicznych nie pozwala na właściwe utrzymanie majątku Skarbu Państwa związanego z zasobami wodnymi. Nakłady na gospodarkę wodną zaspokajają jedynie niewielki odsetek rzeczywistych potrzeb3. W konsekwencji prowadzi to do postępującej dekapitalizacji infrastruktury wodnej2. Zaniedbania szczególnie widoczne są w zakresie obiektów i urządzeń ochrony przed powodzią oraz retencji zasobów wodnych5.
Od wielu lat zgłaszane są postulaty zmian w systemie zarządzania wodami. Reforma systemu organizacyjnego przy jednoczesnym zwiększeniu nakładów na gospodarkę wodną mogłaby zatrzymać proces pogarszania się stanu infrastruktury wodnej oraz przyczynić się do stopniowej jego poprawy4.
Sześć podsystemów
Aktualnie funkcjonujący w Polsce system gospodarki wodnej posiada stosunkowo skomplikowaną, rozbudowaną strukturę organizacyjną. Według kryterium funkcjonalno-kompetencyjnego można go podzielić na sześć podsystemów (rys. 1).
Centralną rolę w systemie odgrywa podsystem 1 (MS), w którym ulokowane zostały najistotniejsze odpowiedzialności i kompetencje. Dysponuje on najważniejszymi uprawnieniami planistycznymi i realizuje największą liczbę zadań związanych z gospodarowaniem wodami. Charakteryzuje się najbardziej rozbudowaną strukturą wewnętrzną. Pozostałe podsystemy posiadają ograniczone (w kontekście całego systemu) zadania, których realizacja wymaga nawiązania odpowiednich więzi organizacyjnych z podsystemem 1. Ze względu na przedmiot i podobieństwo realizowanych zadań pomiędzy niektórymi podsystemami istnieje silny, a pomiędzy innymi – słaby związek funkcjonalny. W ujęciu graficznym podsystemy o silnych więziach funkcjonalnych zaliczyć można do tej samej grupy (tego samego poziomu). Mniejsza siła związku występuje pomiędzy podsystemami na różnych poziomach (rys. 2).
Na poziomie A znajdują się podsystemy, których przedmiotem działania są wody śródlądowe. Nadzór właścicielski nad tymi wodami spoczywa w ich uprawnieniach, a kompetencje obejmują planowanie i bieżące zarządzenie wodami. Przedmiotem działania podsystemu 3 i 6 (MI i SL) jest szeroko rozumiany transport wodny oraz rozwój infrastruktury wodnej. Należy zwrócić uwagę, że podsystemy te (podsystem 6 w całości, a podsystem 3 po części) korzystają z wód, nad którymi nadzór właścicielski sprawuje podsystem 1. Na granicy pomiędzy obydwoma poziomami znajduje się podsystem 5 (MW), który jest koordynatorem działań podejmowanych w sytuacjach kryzysowych, występujących lub mogących wystąpić w obszarze kompetencji każdego z pozostałych podsystemów.
Ministerstwo Środowiska
Ministerstwo Środowiska (podsystem MS) odgrywa kluczową rolę w gospodarowaniu wodami i charakteryzuje się stosunkowo mocno rozbudowaną strukturą organizacyjną. W jego ramach można wyróżnić trzy podsystemy niższego rzędu: podległość (podsystem 1a), nadzór i doradztwo (podsystem 1b) oraz współpraca (podsystem 1c). W podsystemie 1a (rys. 3) wyróżniono kilka jednostek organizacyjnych wykonujących zadania w zakresie gospodarki wodnej. Należą do nich: minister środowiska, prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, regionalne zarządy gospodarki wodnej, zarządy zlewni i nadzory wodne. Organem naczelnym, bezpośrednio nadzorującym działania ministra środowiska z zakresu gospodarki wodnej, jest prezes Rady Ministrów. Minister środowiska kieruje działem administracji rządowej: gospodarka wodna oraz nadzoruje działania prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej – centralnego organu administracji rządowej, właściwego w sprawach gospodarowania wodami. Z kolei prezes Krajowego Zarządu wykonuje swoje zadania przy pomocy Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej.
Prezes Krajowego Zarządu pełni funkcję nadrzędną wobec regionalnych zarządów gospodarki wodnej (RZGW). Dyrektor RZGW jest organem administracji rządowej niezespolonej w ramach gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, związanym z gospodarką wodną. W imieniu prezesa Krajowego Zarządu realizuje zadania związane z utrzymywaniem wód lub urządzeń wodnych oraz pełni funkcję inwestora w zakresie gospodarki wodnej w regionie wodnym. Dyrektor RZGW wykonuje swoje zadania przy pomocy regionalnego zarządu gospodarki wodnej.
Kluczową rolę w ramach utrzymania wód i urządzeń wodnych w poszczególnych zlewniach regionu wodnego odgrywają zarządy zlewni. W ich obrębie funkcjonują jednostki terenowe – nadzory wodne. Zarządy zlewni oraz nadzory wodne realizują zadania określone w regulaminach organizacyjnych RZGW.
Organy opiniodawcze i doradcze
W podsystemie 1b wyróżniono jednostki opiniodawczo-doradcze prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej i regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz jednostki o charakterze naukowo-badawczym, nadzorowane przez prezesa Krajowego Zarządu (rys. 4).
Organem opiniodawczym jest Krajowa Rada Gospodarki Wodnej, która wyraża opinie w sprawach gospodarowania wodami, ochrony przed powodzią oraz przed skutkami suszy. Przedstawia ona propozycje dotyczące poprawy stanu zasobów wodnych i ochrony przeciwpowodziowej, opiniuje projekt programu wodno-ściekowego kraju, programy inwestycyjne oraz projekty aktów prawnych w zakresie gospodarki wodnej. Członków Krajowej Rady powołuje minister właściwy do spraw gospodarki wodnej na wniosek prezesa Krajowego Zarządu.
Organami doradczymi regionalnych zarządów gospodarki wodnej są rady gospodarki wodnej regionu wodnego. Wyrażają one opinie w sprawach gospodarowania wodami, obejmującymi m.in. warunki korzystania z wód regionu wodnego, projekty planów ochrony przeciwpowodziowej regionu wodnego i gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy. Członków rady regionu powołuje prezes Krajowego Zarządu na wniosek regionalnego dyrektora zarządu.
Prezes Krajowego Zarządu sprawuje nadzór nad funkcjonowaniem państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej oraz państwowej służby hydrogeologicznej. Państwowa służba hydrologiczno-meteorologiczna wykonuje zadania państwa w zakresie osłony hydrologicznej i meteorologicznej społeczeństwa oraz gospodarki, związane z potrzebami rozpoznania, kształtowania oraz ochrony zasobów wodnych kraju. Z kolei państwowa służba hydrogeologiczna wykonuje zadania dotyczące rozpoznawania, bilansowania i ochrony wód podziemnych w celu racjonalnego ich wykorzystania przez społeczeństwo oraz gospodarkę. Państwową służbę hydrologiczno-meteorologiczną pełni Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej, natomiast hydrogeologiczną – Państwowy Instytut Geologiczny we współpracy z Głównym Geologiem Kraju.
Jednostki współpracujące
Do jednostek współpracujących z prezesem Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (podsystem 1c) należą: minister spraw wewnętrznych i administracji, pełnomocnik „Programu dla Odry – 2006” oraz starostowie, wojewodowie i władze gminne (rys. 5).
Współpraca z Ministerstwem Spraw Wewnętrznych i Administracji realizowana jest głównie w sytuacjach kryzysowych. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest dysponentem środków budżetu państwa, ujętych w rezerwach celowych na usuwanie skutków klęsk żywiołowych. W zakresie realizacji zadań „Programu dla Odry – 2006” oraz działań podejmowanych w dorzeczu Odry, prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej współpracuje z ustanowionym przez Radę Ministrów pełnomocnikiem rządu do spraw „Programu dla Odry – 2006”. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 12 marca 2002 r. jego funkcję pełni wojewoda dolnośląski. W zakresie decyzji administracyjnych – pozwoleń wodnoprawnych – organami współpracującymi z prezesem Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, za pośrednictwem zarządów regionalnych są przedstawiciele samorządu wojewódzkiego i powiatowego: starostowie i wojewodowie. W każdym postępowaniu administracyjnym stroną jest dyrektor RZGW, jako organ odpowiedzialny za gospodarowanie wodami w regionie. Współpraca z samorządem gminnym przejawia się z kolei w uzgodnieniach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Samorząd regionalny
Głównymi jednostkami organizacyjnymi samorządu regionalnego (podsystem 2), działającymi w zakresie gospodarki wodnej, są wojewódzkie zarządy melioracji i urządzeń wodnych (WZMiUW). Nadzór nad nimi sprawuje minister rolnictwa i rozwoju wsi. Wojewódzkie zarządy melioracji i urządzeń wodnych funkcjonują w granicach województw i podlegają bezpośrednio marszałkowi województwa. Działają one na podstawie statutu nadawanego przez sejmik województwa stosowną uchwałą. Wykonują zadania rządowe w zakresie administrowania wodami istotnymi dla regulacji stosunków wodnych, na potrzeby rolnictwa i wodami niepodlegającymi działaniom zarządczym RZGW, urzędów morskich i parków narodowych. Administrują majątkiem Skarbu Państwa: urządzeniami melioracji podstawowych, wałami przeciwpowodziowymi i urządzeniami hydrotechnicznymi. Do ich zadań należy także obsługa zadań inwestycyjnych w ramach gospodarki wodnej i sanitacji wsi, organizowanie i sprawowanie nadzoru nad realizacją programu małej retencji oraz prowadzenie ewidencji urządzeń wodno-melioracyjnych. W zakresie przedsięwzięć realizowanych w dorzeczu Odry współpracują one z pełnomocnikiem rządu ds. „Programu dla Odry – 2006”. Zadania wykonywane przez wojewódzkie zarządy melioracji i urządzeń wodnych finansowane są z budżetu państwa, natomiast koszty zarządu ze środków województwa (marszałka). Poszczególne zarządy posiadają swoje oddziały rejonowe, za pośrednictwem których realizują swoje zadania (rys. 6).
Minister infrastruktury (podsystem 3) jest naczelnym organem administracji żeglugi śródlądowej. Powołuje i odwołuje dyrektorów urzędów żeglugi śródlądowej oraz sprawuje nadzór nad ich działalnością. W drodze rozporządzenia określa także terytorialny zakres działania dyrektorów urzędów żeglugi śródlądowej i siedziby tych urzędów. Urzędy żeglugi śródlądowej funkcjonują na podstawie statutu nadanego stosownym zarządzeniem przez ministra. Do ich zadań należą m.in. nadzór nad bezpieczeństwem żeglugi, przeprowadzanie inspekcji statków, kontrola stanu oznakowania szlaków żeglugowych i dokumentów przewozowych, a także przeprowadzanie postępowań w zakresie wypadków żeglugowych. Zadania wykonywane przez UŻŚ finansowane są w całości z budżetu państwa.
Minister Infrastruktury pełni również funkcję naczelnego organu administracji morskiej (rys. 7).
Sytuacje kryzysowe
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji działa w sytuacjach kryzysowych za pośrednictwem Departamentu Zarządzania Kryzysowego i Spraw Obronnych oraz Biura ds. Usuwania Skutków Klęsk Żywiołowych (podsystem 4, rys. 8). Kompetencje ministra obejmują sytuacje kryzysowe w obszarze gospodarki wodnej. Departament Zarządzania Kryzysowego i Spraw Obronnych zajmuje się m.in.: analizą i oceną możliwości wystąpienia zagrożeń, zarządzaniem kryzysowym i planowaniem cywilnym, ochroną infrastruktury krytycznej oraz nadzorem nad ratownictwem wodnym. Z kolei Biuro ds. Usuwania Skutków Klęsk Żywiołowych prowadzi sprawy związane z usuwaniem skutków powodzi, analizuje potrzeby odbudowy i modernizacji obszarów dotkniętych klęskami żywiołowymi, opracowuje programy usuwania skutków klęsk oraz szacuje koszty z tym związane. Minister spraw wewnętrznych i administracji jest dysponentem środków budżetu państwa, ujętych w rezerwach celowych na usuwanie skutków klęsk żywiołowych.
Pełnomocnikiem rządu, koordynującym realizację „Programu dla Odry – 2006” i ustanowionym przez Radę Ministrów w drodze odpowiedniego rozporządzenia, jest wojewoda dolnośląski (podsystem 5). Podlega on bezpośrednio prezesowi Rady Ministrów (rys. 9). W zakresie swojej działalności współpracuje z prezesem Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz wojewódzkimi zarządami melioracji i urządzeń wodnych. Do jego zadań należy m.in. inicjowanie kontroli przebiegu realizacji inwestycji i projektów objętych programem, pozyskiwanie pozabudżetowych środków na jego realizację, a także współpraca z międzynarodowymi organizacjami i instytucjami w zakresie problematyki zrównoważonego rozwoju dorzecza Odry.
Organami odpowiedzialnymi za gospodarkę wodną w ramach samorządu lokalnego są wójt (burmistrz lub prezydent) i rada gminy oraz starosta i rada powiatu (podsystem 6). Ich zadania związane są przede wszystkim z infrastrukturą wodno-ściekową (samorząd gminny) oraz z wydawaniem pozwoleń wodnoprawnych. Ważne są również zadania własne gmin, dotyczące planowania przestrzennego.
Rozbudowana struktura organizacyjna i znaczne rozproszenie kompetencji to cecha charakterystyczna polskiego systemu gospodarki wodnej. Nadmierne jego rozczłonkowanie od dawna wskazywane jest jako istotna wada, w znacznym stopniu obniżająca efektywność systemu. Wydaje się, że wszelkich ewentualnych działań związanych ze zmianami struktury organizacyjnej systemu gospodarki wodnej trzeba dokonywać w pierwszym etapie, pomiędzy podsystemami tego samego poziomu (A lub B). Dotyczy to szczególnie wyróżnionego poziomu A. Dopiero w drugim etapie należałoby się zastanowić nad możliwością optymalizacji funkcjonowania systemu w drodze reformy wykraczającej poza ten sam poziom.
1. Miłaszewski R.: Zarządzanie gospodarką wodną w Polsce. [w:] Zrównoważony rozwój w teorii ekonomii i w praktyce. Wrocław 2008.
2. Kasprzak K.: Realizowanie zasady zrównoważonego rozwoju w administrowaniu wodami. [w:] Gospodarowanie wodą w Wielkopolsce. Wydawnictwo Abrys. Poznań 2005.
3. Ostojski S.: Dokąd płyniesz wodo? „Gospodarka Wodna” 06/2004.
4. Wąsowicz M.: Podstawy gospodarowania zasobami wodnymi w systemie rynkowym. Politechnika Warszawska. Warszawa 1997.
5. Łakomska M.: Kontrola gospodarowania wodami. „Gospodarka Wodna” 04/2006.
