Taryfy za wodę i ścieki

 

Od samego początku wprowadzenia tych przepisów procedura związana z taryfami budziła szereg wątpliwości zarówno samych przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, jak i gmin, które sprawują kontrolę formalną w zakresie stanowienia taryf. Pomimo tak długiego czasu obowiązywania oraz nowelizacji samej ustawy w zakresie zasad stanowienia taryf (miała miejsce w 2005 r.), wiele wątpliwości nie zostało rozwianych do dzisiaj.

Jednym z kluczowych elementów wskazanej ustawy jest formalna procedura weryfikacji i zatwierdzenia przez organy gminy poprawności ustalania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne cen i stawek opłat za wodę i ścieki. Wiele z przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych przekonało się w praktyce, że procedura ta wcale nie jest jednoznaczna, a uchybienia jej wymogom prowadzą częstokroć do przykrych konsekwencji. Z całym przekonaniem można stwierdzić, że ustawowa procedura taryfowa jest pełna niedociągnięć i obarczona nadmiernym formalizmem.

 

Zgodnie z art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, pierwszy etap procedury zatwierdzania taryf polega na ich weryfikacji przez organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). W terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie przedsiębiorstwo przedstawia organowi wykonawczemu gminy wniosek o ich zatwierdzenie, załączając szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny wieloletni plan modernizacji i rozwoju urządzeń wodociągowych oraz kanalizacyjnych. Organ wykonawczy gminy sprawdza, czy przedłożone taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy oraz weryfikuje koszty wykazane przez przedsiębiorstwo pod względem celowości ich ponoszenia. Weryfikacja w pierwszym etapie polega więc na zbadaniu opracowanych taryf wg dwóch kryteriów: zgodności z prawem oraz celowości ponoszonych kosztów.

Już pierwszy etap weryfikacji taryf rodzi problemy, w których rozwiązaniu ustawa nie pomaga. Przede wszystkim wątpliwość wiąże się z określeniem zakresu weryfikacji dokonywanej przez organ wykonawczy gminy. Nie ulega wątpliwości, że wniosek o zatwierdzenie taryf przygotowany przez przedsiębiorstwo powinien zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie oraz rozporządzeniu wykonawczym do ustawy. Zatem brak któregokolwiek z tych elementów może stanowić podstawę do negatywnej oceny wniosku. Czy jednak stwierdzenie braku któregoś z elementów formalnych musi skutkować wydaniem negatywnej oceny przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta?

 

Praktyka, która wykształciła się w tym zakresie, dopuszcza możliwość uzupełnienia braków przez przedsiębiorstwo. Aby zatem było to możliwe, braki te, po pierwsze, muszą być usuwalne, a po drugie, ich stwierdzenie musi mieć oparcie w przepisach prawa, a nie wyłącznie w oczekiwaniu organu wykonawczego gminy odnośnie kształtu złożonych taryf. Prostym przykładem braku nadającego się do szybkiego usunięcia jest np. brak załączonego aktualnego wieloletniego planu modernizacji i rozwoju urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Brak ten może być zarówno wynikiem niedopatrzenia, jak i obiektywnych przeszkód w jego załączeniu do wniosku, takich jak np. nieuchwalenie tego planu przez radę gminy, pomimo uprzedniego złożenia takiego wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. W pierwszym przypadku oczywiście taki brak można łatwo uzupełnić, natomiast w drugim przypadku sprawa może się skomplikować. Brak aktualnego planu wieloletniego może bowiem w praktyce wynikać z faktu, że np. rada gminy nie podjęła odpowiedniej uchwały w przewidzianym ustawą terminie. Zgodnie z art. 21 ust. 5 ustawy, plan spełniający warunki określone w ustawie powinien być uchwalony przez radę gminy w terminie trzech miesięcy od dnia przedłożenia planu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). W przypadku niepodjęcia uchwały w tym terminie plan wieloletni stanowi podstawę do określenia i jednorazowego zatwierdzenia taryf. Może się zatem zdarzyć sytuacja, gdy pomimo uprzedniego przedłożenia planu przez przedsiębiorstwo rada gminy nie podejmie uchwały do czasu przedłożenia przez przedsiębiorstwo wniosku o zatwierdzenie taryf (a ustawowy termin jeszcze nie minął). Jeżeli tak się stanie, to formalnie nie ma podstaw do pozytywnej weryfikacji wniosku taryfowego.

Inną wadą formalną jest brak określonych w §4 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie zatwierdzenia taryf… obowiązkowych elementów taryfy, takich jak np. warunki stosowania cen i stawek opłat zawartych w taryfach. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, brak któregokolwiek z obowiązkowych elementów przesądza o tym, że taryfa została przygotowana niezgodnie z przepisami.

Weryfikacja pod względem celowości nie może oznaczać uznaniowości. Obejmuje ona również sprawdzenie kosztów wykazanych w ewidencji księgowej przedsiębiorstwa, pod kątem celowości ich poniesienia. Celowość ta nie może być jednak rozumiana jako arbitralność oceny ze strony organu wykonawczego, lecz musi opierać się na kryterium legalności. Niedopuszczalne jest np. kwestionowanie poniesienia przez przedsiębiorstwo kosztów na określone szkolenia pracowników czy zbyt wysokie – zdaniem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) – koszty strat na przesyle wody.

 

W przypadku stwierdzenia, że wniosek o zatwierdzenie taryf obarczony jest wadą, organ wykonawczy gminy może (a nawet powinien) wezwać przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do uzupełnienia takiego braku w wyznaczonym terminie. Obowiązek wezwania nie wynika wprost z przepisów, jednakże powinien być uznany (i w praktyce rzadko jest kwestionowany) za zasadny, ponieważ poprawienie wniosku taryfowego leży nie tylko w interesie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, ale również w interesie wszystkich odbiorców usług. W ramach weryfikacji wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest także uprawniony do żądania złożenia przez przedsiębiorstwo dodatkowych wyjaśnień lub przedłożenia dokumentów. Nie da się natomiast wykluczyć, że w sytuacji konfliktu pomiędzy organem wykonawczym gminy a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym organ weryfikujący taryfy w ogóle nie wezwie przedsiębiorstwa do usunięcia wad wniosku taryfowego, lecz skieruje do rady gminy informację o negatywnej weryfikacji taryf wraz z wnioskiem o podjęcie uchwały odmawiającej zatwierdzenia taryf. Wówczas oczywiście przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne znajdzie się w nieporównywalnie trudniejszej sytuacji. Jednak w każdym przypadku, weryfikacja taryf i przedstawienie stanowiska radzie gminy powinno nastąpić na tyle wcześnie, aby rada gminy była w stanie podjąć stosowną uchwałę w terminie przewidzianym ustawą, tj. 45 dni od dnia złożenia przez przedsiębiorstwo wniosku taryfowego.

 

Stanowisko wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w zakresie weryfikacji taryf w zasadzie powinno przybrać formę zarządzenia, nie wystarczy natomiast skierowanie do rady gminy wniosku o podjęcie uchwały o określonej treści, ponieważ rezultatu weryfikacji nie można domniemywać. Dopełnienie tego obowiązku przez organ wykonawczy jest również istotne z tego względu, że w razie bezczynności rady gminy (niepodjęcia uchwały taryfowej w ustawowym 45-dniowym terminie) taryfy wejdą automatycznie w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o ich zatwierdzenie. Aby jednak taki skutek prawny nastąpił, weryfikacja taryf powinna zostać potwierdzona w formie pisemnego stanowiska organu wykonawczego gminy (art. 24 ust. 8 ustawy). Jak doniosły jest to problem, dowiodła sytuacja, która wystąpiła w wielu gminach w Polsce w związku z ostatnią zmianą kadencji rad gmin. W wielu gminach uchwały rad nie zostały podjęte na skutek tego, że nowe rady gmin nie zdążyły się ukonstytuować i podjąć działalności uchwałodawczej, gdy minął ustawowy termin 45 dni na podjęcie uchwały. W rezultacie taryfy (lecz tylko te zweryfikowane) weszły w życie z mocy prawa na skutek bezczynności rad gmin.

 

Kolejnym etapem procedury zatwierdzania taryf jest podjęcie (lub nie) uchwały o zatwierdzeniu taryf albo o odmowie ich zatwierdzenia, jeżeli są podstawy do uznania, że taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami.

Odmowę zatwierdzenia taryf (uchwałę o takiej treści) trzeba wyraźnie odróżnić od sytuacji niepodjęcia przez radę gminy uchwały o zatwierdzeniu taryf (np. na skutek braku wymaganej większości głosów). Tylko bowiem w tym pierwszym przypadku następuje skutek prawny w postaci odmowy zatwierdzenia taryf przez radę gminy. W drugim przypadku natomiast następuje skutek prawny określony w art. 24 ust. 8 ustawy, tj. wejście zweryfikowanych taryf w życie po upływie 70 dni od złożenia przez przedsiębiorstwo stosownego wniosku. W praktyce często występuje druga z przywołanych sytuacji, przy czym zamierzony przez większość radnych cel jest odmienny od skutku przewidzianego przez ustawę.

 

Wśród problemów praktycznych związanych z zatwierdzaniem taryf przez radę wymienić trzeba także przypadki zatwierdzenia taryf zawierających ceny i stawki opłat w wysokości innej niż przedstawione przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w złożonym wniosku. Chodzi więc o sytuację, w której rada gminy dokonuje „korekty” taryf, najczęściej wg kryterium subiektywnie pojętej zasadności wysokości tych cen. W rezultacie rada gminy zatwierdza ceny i stawki opłat w arbitralnie określonej wysokości. Taka uchwała jest oczywiście niedopuszczalna i objęta sankcją nieważności, ponieważ rada gminy nie posiada kompetencji do ingerowania w wysokość cen i stawek opłat zawartych w taryfach.

Szereg wątpliwości praktycznych wiąże się również z problematyką samodzielności rady gminy w zakresie treści podejmowanej uchwały. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy organ wykonawczy gminy dokonuje pozytywnej weryfikacji taryfy i kieruje do rady gminy wniosek o zatwierdzenie taryf, natomiast rada zajmuje stanowisko odmienne. Pytanie dotyczące tej kwestii sprowadza się do tego, czy rada gminy może z własnej inicjatywy podjąć uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf w sytuacji, gdy organ wykonawczy wnioskuje o ich zatwierdzenie? Wydaje się, że przyznanie radzie gminy takiego uprawnienia jest co najmniej dyskusyjne w sytuacji, gdy nie ma podstaw merytorycznych do negatywnej oceny przedstawionych taryf.

 

Zgodnie z art. 24 ust 5a i 5b ustawy, w razie stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o zatwierdzeniu taryf albo niestwierdzenia nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, czas obowiązywania dotychczasowych taryf przedłuża się o 90 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego. Natomiast w razie stwierdzenia przez wojewodę nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, taryfy zweryfikowane przez organ wykonawczy gminy wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego. Rozwiązania ustawowe w tym zakresie prowadzą niejednokrotnie do sytuacji, w której terminy zapadania rozstrzygnięć nadzorczych powodują praktyczny brak możliwości zastosowania wskazanych przepisów. Dotyczy to także art. 24 ust. 5a ustawy, zgodnie z którym w razie niestwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, czas obowiązywania dotychczasowych taryf przedłuża się o 90 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego. Tymczasem oczywisty jest fakt, że wojewoda, który nie stwierdza nieważności wskazanej uchwały (także na skutek bezczynności), nie wydaje żadnego rozstrzygnięcia nadzorczego. Brakuje zatem możliwości zastosowania ustawowego terminu 90 dni, o który mają przedłużyć się dotychczasowe taryfy. Problem ten jest szczególnie istotny w sytuacji, gdy odmowa zatwierdzenia taryf przez radę gminy następuje w sytuacji, gdy podstawy do podjęcia takiej uchwały są wątpliwe.

 

Problemem praktycznym związanym z tą procedurą jest również wskazane w ustawie doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Z istoty sprawy wynika bowiem, że nie jest ono stroną takiego postępowania nadzorczego, aczkolwiek w tym zakresie można spotkać w praktyce odmienne poglądy. Uznanie przedsiębiorstwa za stronę tego postępowania może być bowiem zasadne z punktu widzenia celu postępowania, jakim jest kontrola poprawności procedury zatwierdzania taryf. Przedsiębiorstwo jest bowiem szczególnie zainteresowane wynikiem tej kontroli.

Wskazane problemy z zakresu praktyki procedury zatwierdzania taryf nie wyczerpują tej tematyki. Kilkuletnia praktyka i zapadające rozstrzygnięcia nadzorcze, a także wyroki sądów administracyjnych dowodzą złożoności problemów w tej dziedzinie.

 

radca prawny,Kancelaria Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy, konsultant Forum Dyskusyjnego Wodociągów Polskich