Tworzenie systemu przepisów o ochronie środowiska w latach 1989-2009

Do protokołu końcowego weszło 28 uzgodnionych postulatów dotyczących tak ważnych spraw jak przyjęcie zasad ekorozwoju i ekopolityki – jako wiodących w dalszym rozwoju kraju, przeniesienie leśnictwa i planowania przestrzennego do kompetencji ówczesnego Ministerstwa Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych, a także zmiana jego funkcji i zadań, przeniesienie zarządzania wodą do regionów wodno-gospodarczych czy zmiana polityki rolnej i urbanizacyjnej, energetycznej i motoryzacyjnej. Zapisano tam również postulaty dotyczące nowelizacji ustawodawstwa w zakresie ochrony środowiska, silniejszego umocowania Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska w celu większej skuteczności realizacji zadań, stworzenia społecznego systemu ochrony środowiska, a także wzmocnienia roli i rozwoju edukacji ekologicznej¹.

Realizacją postanowień Okrągłego Stołu w zakresie stanowienia prawa zajął się po wyborach czerwca 1989 r. tzw. Sejm Kontraktowy. W związku z układem politycznym prace w Sejmie przebiegały wolno – przy braku zaangażowania ze strony rządowej posłowie często musieli sami przygotowywać projekty ustaw. Ta i inne polityczne okoliczności sprawiły, że w X kadencji Sejmu spośród nowelizacji najważniejszych ośmiu ustaw ekologicznych uchwalono jedynie kilka ustaw nowelizujących oraz nowe akty w postaci ustawy o ochronie przyrody z 16 października 1991 r. i ustawy o lasach z 28 września 1991 r.

Ani ilość przyjętych aktów prawnych, ani zakres prawa stanowionego w nielicznych uchwalonych aktach nie realizowały założeń przyjętych w protokołach końcowych Okrągłego Stołu. Jednakże biorąc pod uwagę sam fakt, iż postanowienia dotyczące ochrony środowiska zostały przyjęte w trakcie obrad stanowiących punkt zwrotny we współczesnej historii Polski oraz że w rezultacie zaczęto, choć powoli, zmieniać prawo w kierunku uwzględniającym potrzeby środowiska człowieka, że uchwalono – mimo przeszkód – cztery ustawy ekologiczne, zasadne staje się przyjęcie tezy, iż rok 1989 należy uznać za przełomowy z punktu widzenia stanowienia prawa ekologicznego w Polsce.

 

W myśl porozumienia zawartego przy Okrągłym Stole, Ministerstwo Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa pod koniec 1990 r. opracowało dokument mający nakreślić plan działań państwa, zmierzających do polepszenia stanu środowiska w Polsce. Rada Ministrów przyjęła projekt dokumentu i skierowała go do Sejmu. Dokument ten, znany jako „Pierwsza polityka ekologiczna państwa”, Sejm przyjął 10 maja 1991 r.².

Oficjalna końcowa wersja „Polityki…” datowana jest na wrzesień 1991 r. Dokument ten jest niezwykle istotny z punktu widzenia przyjętych założeń rozwoju społeczno-gospodarczego Polski na następne lata. Wynika to z odwrócenia relacji w rozumieniu ochrony środowiska, bowiem inaczej – niż we wcześniejszym prawodawstwie – artykułowana była zbieżność interesów ekonomicznych i ekologicznych, a nawet uznanie szeroko rozumianej ochrony środowiska za sprzyjającą budowaniu gospodarki nowoczesnej, efektywnej i oszczędnej. Rozdział II „Polityki…”, pt. „Ekorozwój jako podstawa polityki ekologicznej państwa”, już w samej nazwie zapowiadał wagę poruszanych w nim problemów.

Zdecydowana większość zawartych tam zasad została sformułowana po raz pierwszy w oficjalnym polskim dokumencie i wywodziła się z prawa wspólnotowego, stąd te zasady funkcjonują do dzisiaj.

W 1991 r. został też zawarty tzw. Układ Stowarzyszeniowy (Układ Europejski ustanawiający stowarzyszenie między Rzeczpospolitą Polską, z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi, z drugiej strony, sporządzony w Brukseli 16 grudnia 1991 r. – DzU z 1994 r. nr 11, poz. 38,z późn. zm.). Układ wszedł w życie 1 lutego 1994 r. i od tego momentu zaczął oddziaływać na kształt i treść polskiego systemu prawnego, w tym m.in. przepisów o ochronie środowiska. Zgodnie bowiem z jego art. 80 ust. 3, Polska zobowiązała się do zbliżania systemu prawnej ochrony środowiska do wymagań wspólnotowych, co było podstawą do podjęcia kompleksowych prac zmierzających do przebudowy tegoż systemu, czego pierwszym efektem było powołanie w 1996 r. specjalnego zespołu dla przygotowania koncepcji nowych aktów prawnych, w tym w szczególności koncepcji nowej ustawy ogólnej.

 

2 kwietnia 1997 r. uchwalona została nowa Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej³, w treści której znalazły odzwierciedlenie dążenia do włączenia Polski w ogólnoświatowe działania służące osiąganiu celów ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju. Bezpośrednie odwołanie do tych kwestii znajduje się w art. 5 Konstytucji, w którym, z jednej strony, obowiązek ochrony środowiska został zaliczony do najważniejszych funkcji państwa – zwanych w teorii prawa „funkcjami integracyjnymi”⁴, z drugiej zaś – wszystkie te najważniejsze funkcje państwa mają być realizowane z uwzględnieniem zasady zrównoważonego rozwoju, jako wytycznej dla działań podejmowanych przez aparat państwa.

W postanowieniach Konstytucji zawarto podstawowe założenia realizacji wymagań ochrony środowiska, zgodne z wymaganiami prawa wspólnotowego. Dało to podstawę do zintensyfikowania prac nad modernizacją ustawodawstwa zwykłego, czego efektem stało się skierowanie na przełomie 1999 i 2000 r. do Sejmu projektów nowych, podstawowych w systemie aktów prawnych – ustawy ogólnej, ustawy o odpadach, ustawy Prawo wodne i nowelizacji ustawy o ochronie przyrody. Akty te, uzupełnione jeszcze innymi, zostały uchwalone w pierwszej połowie 2001 r.

Ustawa Prawo ochrony środowiska, przyjęta przez Sejm 27 kwietnia 2001 r., miała zastąpić wcześniej obowiązującą ustawę ogólną – taką rolę przypisywano ustawie ze stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. W pracach nad projektem nowej ustawy założono, że będzie ona podstawowym aktem prawnym w systemie polskiego prawa ochrony środowiska, aktem porządkującym ten system – mimo formalnej równości aktów prawnych rangi ustawowej. Zadaniem ustawy stało się więc także stworzenie podstaw ochrony wszystkich elementów środowiska oraz środowiska jako całości, a także próba ujednolicenia wymagań i procedur w tej dziedzinie. Ustawa ogólna stanowić miała jak gdyby punkt wyjścia i bazę dla całego zespołu przepisów dotyczących kwestii ochrony środowiska, które powinny być konstruowane i stosowane w sposób umożliwiający osiąganie wspólnych dla nich wszystkich celów. Ustawa ta stanowiła również bazę dla transpozycji wielu aktów prawa wspólnotowego.

Podstawowym i praktycznie pierwszym w miarę kompleksowym aktem dotyczącym problemu odpadów była w Polsce od 1 stycznia 1998 r. ustawa z 27 czerwca 1997 r. o odpadach, która jednak, niestety, nie została przygotowana w sposób w pełni zgodny z prawem wspólnotowym. W konsekwencji konieczne było sporządzenie nowych aktów prawnych, które objęły nową ustawę o odpadach i dwie ustawy z 11 maja 2001 r.: o opakowaniach i odpadach opakowaniowych oraz o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej. Akty te weszły w skład całego nowego systemu przepisów ochrony środowiska i stąd są bardzo silnie powiązane z analizowaną nową ustawą ogólną, o charakterze „ustawy matki”, w której zawarto podstawowe zasady i reguły wspólne dla wszystkich elementów środowiska. Podstawowym zadaniem nowych przepisów stało się oczywiście uwzględnienie zarówno ogólnych, jak i szczegółowych wymagań prawa wspólnotowego.

Projekt kompleksowej zmiany polskiego prawa ochrony środowiska wyodrębniał przepisy przejściowe oraz dokonujące zmian w obowiązujących aktach w osobnej ustawie wprowadzającej. Ustawą tą wprowadzono do naszego systemu prawnego ustawę ogólną (Prawo ochrony środowiska) oraz ustawę o odpadach. System uzupełnił szereg innych aktów, w tym nowelizacja ustawy z 1991 r. o ochronie przyrody oraz Ustawa z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (transponująca wiele wymagań wynikających z Ramowej Dyrektywy Wodnej z 2000 r.).

 

Stworzenie nowego systemu prawnej ochrony środowiska służyło realizacji wspomnianego wyżej obowiązku uzyskania zgodności przepisów wewnętrznych z prawem wspólnotowym, co jednak w sposób oczywisty nie było celem samym w sobie, a miało stworzyć konstrukcje prawne umożliwiające realizację obowiązków prawnych związanych z ochroną środowiska, a konstruowanych przez prawo wspólnotowe. Obowiązek dostosowania prawa wewnętrznego do wspólnotowego to obowiązek skutecznego włączenia do krajowego systemu prawnego i administracyjnego całości tzw. acquis communautaire. Termin ten obejmuje przede wszystkim dyrektywy, rozporządzenia i decyzje przyjęte na podstawie Traktatów, które wspólnie tworzą tzw. prawo pierwotne i pochodne. W jego skład wchodzą jednak także wszystkie zasady, założenia polityki, prawa i cele ustalone przez UE, a także orzeczenia i wykładnia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości⁵. Państwa członkowskie muszą więc przestrzegać nie tylko literę, ale i ducha prawa wspólnotowego. Szczególne znaczenie ma tu konieczność uwzględniania orzecznictwa ETS, którego rozstrzygnięcia mają wręcz podstawowe znaczenie dla interpretacji zarówno przepisów prawa wspólnotowego, jak i wydanych dla ich wdrożenia postanowień prawa wewnętrznego. Włączenie całości wymagań wspólnotowych to obowiązek ich transpozycji do prawa wewnętrznego, a także implementacji, czyli wykonania wynikających z tych przepisów wymagań. Nowy system prawny powinien więc stać się punktem wyjścia dla realizacji konstruowanych w nim obowiązków.

Przystąpienie Polski do Wspólnot Europejskich zrodziło szereg nowych problemów prawnych, wiążących się przede wszystkim z bezpośrednim już oddziaływaniem wymogów wspólnotowych na prawo wewnętrzne. Państwo członkowskie ma obowiązek przestrzegania prawa wspólnotowego, co nie oznacza wyłącznie konieczności przestrzegania przez organy państwa aktów obowiązujących bezpośrednio czy dokonania transpozycji do prawa wewnętrznego aktów tego wymagających, ale także obowiązek interpretowania i stosowania prawa wewnętrznego w sposób nienaruszający wymagań wynikających z prawa wspólnotowego (art. 10 Traktatu o utworzeniu Wspólnot Europejskich). W ten sposób organy państwa, w tym w szczególności organy administracji publicznej, zobowiązane są nie tylko do przestrzegania postanowień aktów prawa wewnętrznego, ale także do uwzględniania wymagań wynikających z prawa wspólnotowego. Problem ten ma szczególne znaczenie w dziedzinach, w których regulacje wewnętrzne są w znacznym stopniu oparte na prawie wspólnotowym, czego prawo ochrony środowiska jest szczególnym przykładem.

 

Dla obowiązku implementacji bardzo istotną kwestią są tzw. okresy dostosowawcze, polegające na odroczeniu terminu wdrożenia określonych obowiązków. Takie odroczenia wskazywane są z reguły w postanowieniach końcowych określonych aktów – np. dyrektywa o postępowaniu z zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym dla państw członkowskich przystępujących do UE przesunęła termin implementacji jej wymagań o dwa lata w stosunku do tzw. starych państw członkowskich, czyli pierwsze rozliczenie z wykonania przewidzianych nią obowiązków dotyczyło 2008 r. Nie przewiduje już natomiast takich odroczeń dyrektywa o odpadach z przemysłu wydobywczego z 2006 r.

Szeroki zestaw przepisów wprowadzających okresy dostosowawcze zawierają natomiast postanowienia Traktatu o przystąpieniu do UE, podpisanego w Atenach 16 kwietnia 2003 r. (DzU z 2004 r. nr 90, poz. 864, z późn. zm.). Zawarte zostały one w załączniku XII. I tak w zakresie postępowania z odpadami wprowadzono szereg wyjątków ograniczających możliwość przewożenia na terytorium Polski wielu wskazanych kategorii odpadów (ograniczenia te w większości podtrzymuje nowe rozporządzenie o przemieszczaniu odpadów). Najdłużej mają one obowiązywać do grudnia 2012 r. Ważne są w tej dziedzinie przepisy odraczające do 1 stycznia 2012 r. niektóre obowiązki wynikające z dyrektywy składowiskowej⁶, a dotyczące składowisk odpadów komunalnych, jednak ze stopniową progresją (zmniejszaniem ilości odpadów składowanych z naruszeniem wymagań). Do końca 2007 r. odroczono obowiązek przestrzegania niektórych wymagań dotyczących zanieczyszczenia spowodowanego przez niektóre substancje niebezpieczne odprowadzane do środowiska wodnego. Podobnie jak w odniesieniu do odpadów komunalnych ustalono odroczenie pewnych wymagań związanych z odprowadzaniem ścieków komunalnych⁷. Tu też zastosowano progresję, a ostateczny termin wdrożenia to koniec 2015 r. Do końca 2010 r. odroczono egzekucję części wymagań ustanowionych dla ścieków przemysłowych ulegających biodegradacji. Także do końca 2010 r. funkcjonować ma odroczenie dotyczące przestrzegania przez wskazane instalacje, wyraźnie wyliczone w przepisach załącznika XII Traktatu, niektórych wymagań ustalonych w treści pozwolenia zintegrowanego, a wynikających z postanowień dyrektywy IPPC (obecnie dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/1/WE z 15 stycznia 2008 r. dotycząca zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli – Dz. Urz. UE nr L 24/8 z 29 stycznia 2008 r.). Nie dotyczy to jednak samego obowiązku uzyskania takiego pozwolenia, dla którego ostateczny termin minął w październiku 2007 r.

Podobnie odroczono (do końca 2015 r.) dla wskazanych instalacji obowiązek przestrzegania standardów emisyjnych dotyczących dwutlenku siarki⁸, a także do końca 2017 r. w odniesieniu do emisji tlenków azotu. W tym przypadku także zastosowano progresję, ustalając stopniowo malejące ilości emisji tych gazów. Także do końca grudnia 2017 r. obowiązywać ma dla określonych instalacji odroczenie dotyczące emisji pyłów. Do 1 stycznia 2008 r. oraz ponownie do 1 stycznia 2012 r. Polska powinna przedstawić Komisji uaktualniony plan, zawierający plan inwestycyjny stopniowego dostosowania obiektów, które nadal nie są dostosowane wraz z precyzyjnie określonymi etapami stosowania dorobku. Oba plany muszą zapewnić dalsze zmniejszenie emisji zgodnie z celami pośrednimi i pozwolić na uzyskanie emisji dwutlenku siarki niższej niż 400 tys. ton w 2010 r., i niższej niż 300 tys. ton w 2012 r.

Wskazane wyjątki, mimo że pozornie dość liczne, faktycznie obejmują niewielką część zobowiązań wynikających ze wspólnotowego prawa ochrony środowiska. Oznaczają one równocześnie, że inne obowiązki powinny być realizowane na bieżąco, zaś upływ wskazanych terminów będzie skutkował oceną wykonania obowiązków odroczonych. Obowiązki wynikające z Traktatu (a tym samym i z całego prawa wspólnotowego) podlegają bowiem egzekucji. Oznacza to, że państwo członkowskie niewykonujące obowiązku transpozycji lub implementacji może być pociągnięte do odpowiedzialności przed organami Wspólnoty. Komisja Europejska jest zobowiązana do podejmowania działań celem zapewnienia, że kraje członkowskie postępują zgodnie z prawem europejskim (art. 211 Traktatu). Proces egzekwowania obejmuje zwykle dwa etapy. W pierwszym Komisja prowadzi działania wyjaśniające, zmierzające do wykonania zobowiązań przez państwo, bez bezpośredniego stosowania sankcji. Etap ten może obejmować uruchomienie pomocy technicznej i prawnej celem wyeliminowania problemu oraz podjęcie decyzji o zamknięciu sprawy lub otwarciu procedury sankcji za nieprzestrzeganie prawa. Procedura zawarta w art. 228 Traktatu, która pozwala na nałożenie sankcji pieniężnych, służy jako ostateczny środek do zmuszenia państw członkowskich do zastosowania się do orzeczeń wydanych przez ETS. W konstruowaniu kary pieniężnej (wysokość stawki dziennej kary) brane są pod uwagę m.in. waga wykroczenia, czas jego trwania oraz współczynnik krajowy (odzwierciedlający zdolność płatniczą danego państwa członkowskiego oraz liczbę głosów w Radzie). Wysokość kary pieniężnej jest zatem dla każdego przewinienia i każdego państwa członkowskiego różna.

 

Ocena prawidłowości obecnego wypełniania przez Polskę zobowiązań wynikających ze wspólnotowego prawa ochrony środowiska nie wydaje się być w pełni optymistyczna. Zaczynają się zdarzać problemy z transpozycją, czego przykładem była interwencja Komisji wobec nowelizacji przepisów o procedurach oceny oddziaływania na środowisko i trochę w ten sposób wymuszone uchwalenie nowych regulacji (ustawa z 3 października 2008 r.). Znacznie opóźniona jest transpozycja wymagań dyrektywy o zużytych bateriach i akumulatorach, gdzie odpowiednie przepisy wewnętrzne, które powinny być uchwalone najpóźniej we wrześniu ubiegłego roku, wciąż znajdują się w Sejmie. Kłopoty sprawia implementacja, czego przykładem jest chociażby sprawa Rospudy, i generalnie stosowanie przepisów o ocenach oddziaływania na środowisko. Tu bardzo wiele zaniedbań wytknięto przy okazji oceny prawidłowości wykorzystywania środków pomocowych, co w określonych przypadkach może skutkować nawet zobowiązaniem do ich zwrotu. Istotne problemy związane są z przestrzeganiem przepisów o postępowaniu z odpadami. Zaczną być one szczególnie widoczne z chwilą upływu terminów odroczenia niektórych obowiązków (np. kwestia ograniczenia składowania odpadów biodegradowalnych). Istotna będzie także odpowiedź na pytanie o zakres wykonania obowiązku osiągnięcia poziomów selektywnego zbierania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego. Niewiele także mówi się o praktycznym wdrażaniu wymagań tzw. ustawy o szkodach z 2007 r. (a tym samym i wymagań odpowiedniej dyrektywy).

Powyższe przykłady pokazują, że bez zwrócenia bacznej uwagi na te problemy w stosunkowo niedługim czasie możemy mieć przykłady praktycznego stosowania wobec Polski procedur egzekucji wymagań prawa wspólnotowego. Mimo że nie jest to w skali Wspólnoty sprawa wyjątkowa, bowiem wiele państw ma tego rodzaju problemy, to jednak może być istotną kwestia skali zaniedbań. Konieczność podniesienia skuteczności w realizowaniu obowiązków środowiskowych wymaga chyba głębszego zrozumienia i zaangażowania na wszystkich szczeblach zarządzania państwem. Wydaje się to niezbędne, mimo że w porównaniu z początkiem działań podejmowanych w 1989 r. wiele zakładanych celów zostało już osiągniętych. Niemniej część dawnych zaniedbań wciąż wywołuje różnorakie skutki, pojawiło się wiele nowych wyzwań, a chyba najtrudniejsza jest wciąż przebudowa świadomości dotyczącej wagi tych zagadnień.

 

prof. dr hab. Marek Górski, Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Łódzki, Uniwersytet Szczeciński

Śródtytuły od redakcji

 

1.      Kozłowski S.: Ekorozwój – wyzwanie XXI wieku. PWN. Warszawa 2002.

2.      Uchwała Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej z 10 maja 1991 r. w sprawie polityki ekologicznej (MP nr 18, poz. 118).

3.      Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (DzU nr 78, poz. 483).

4.      Lang W., Wróblewski J., Zawadzki S.: Teoria państwa i prawa. Warszawa 1979.

5.      Lenaerts K., van Nuffel P.: Podstawy prawa europejskiego. Warszawa 1998.

6.      Dyrektywa Rady 1999/31/WE z 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów (Dz. Urz. UE L 182 z 16 lipca 1999 r.).

7.      Dyrektywa Rady 91/271/EWG z 21 maja 1991 r. dotycząca oczyszczania ścieków komunalnych (Dz. Urz. UE L 135 z 30 maja 1991 r., z późn. zm.).

8.      Dyrektywa 2001/80/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2001 r. w sprawie ograniczania emisji niektórych zanieczyszczeń do powietrza z dużych obiektów energetycznego spalania (Dz. Urz. UE L 309 z 27 listopada 2001 r.).