W procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.) istotną rolę odgrywają prawne gwarancje udziału społeczeństwa. Poprzez wyrażenie swojego stanowiska zainteresowani umożliwiają władzom gminy zidentyfikowanie ważnych interesów indywidualnych, które powinny być uwzględnione w tworzeniu prawa miejscowego. Pozwala to już na wczesnym etapie wskazać na istniejące w gminie interesy prawne i konflikty przestrzenne.

Udział obywateli w planowaniu przestrzennym jest konieczny również ze względu na trudności w definiowaniu i identyfikowaniu interesu publicznego, jaki może wystąpić w tym procesie. Mowa tu chociażby o rozbieżnościach między interesami ogólnokrajowymi i wojewódzkimi a interesem gminy. Rozmijać się mogą także oczekiwania różnych grup lokalnych lub też dążących do realizacji określonych celów, którymi mogą być rozwój rekreacji, komunikacji, sieci usługowej czy ochrony zabytków lub przyrody1. Sporządzający plany miejscowe urbaniści często słabo znają teren albo nie mają pojęcia o jego specyfice, w tym historycznej i kulturowej, która przecież znacząco determinuje przyjęte ustalenia. Prawo partycypacji w procesie planistycznym dotyczy zatem ochrony praw podmiotowych mieszkańców gminy, w szczególności ich interesów prawnych, jednak pozwala również zagwarantować interesy wspólne dla mieszkańców.

Możliwość składania wniosków

Elementy procedury sporządzania m.p.z.p. wpisane są w sekwencję czynności przewidzianych w art. 17 Ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. DzU z 2012 r. poz. 647, ze zm.).

Partycypacja społeczna rozpoczyna się w momencie ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Następuje to poprzez publikację tej informacji w prasie miejscowej, poprzez obwieszczenie oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Jednocześnie należy określić formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od daty ogłoszenia. Następnie organ opracowuje projekt m.p.z.p. wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, rozpatrując powyższe wnioski. Oznacza to, że wzięcie pod uwagę wniosków nie stanowi odrębnej czynności.

Należy jednak pamiętać, że obecne brzmienie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym zakresie znajduje zastosowanie wyłącznie do planów miejscowych, w stosunku do których uchwałę o przystąpieniu do ich sporządzania podjęto po 21 października 2010 r. Zgodnie z art. 4 ust. 2 Ustawy z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (DzU nr 130, poz. 871), do planów miejscowych, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Tak więc dla ?starych? procedur należy osobno rozpatrzyć wnioski, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od momentu upływu daty ich składania, natomiast ? w myśl obecnie obowiązujących przepisów ? rozpatrzenie wniosków następuje razem ze sporządzeniem projektu planu miejscowego, będąc niejako ?skonsumowane? przez tę czynność. W tym przypadku ustawa nie określa czasu na opracowanie projektu m.p.z.p., odnoszącego się do upływu terminu składania wniosków. Przy okazji warto nadmienić, iż sposób rozpatrzenia wniosków nie może być przedmiotem odwołania.

Dyskusja publiczna

Kluczowym elementem udziału społeczeństwa jest wyłożenie do publicznego wglądu planu miejscowego (wraz z prognozą oddziaływania na środowisko) oraz zorganizowanie dyskusji publicznej nad przyjętymi rozwiązaniami. Informacje o udostępnieniu projektu do wglądu m.p.z.p. ogłasza się tak samo jak dla zawiadomienia o możliwości składania wniosków. Należy to zrobić co najmniej siedem dni przed datą wyłożenia, a następnie projekt ten jest udostępniony do wglądu przez minimum 21 dni. W tym czasie organizuje się także dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami (art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Forma tej debaty nie jest określona przepisami, zależy więc od jej organizatora, czyli wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W praktyce najczęściej odbywa się to w formule otwartych spotkań, zwykle przy udziale projektanta i pracowników urzędu. Niestety, często się zdarza, że dyskusji publicznej albo w ogóle nie ma (gdyż brakuje zainteresowanych), albo jest, ale nikt nie zabiera głosu. Tymczasem warto pamiętać, że stanowiska wyrażone podczas takich spotkań ? i utrwalone następnie w protokole ? mogą znacząco ułatwić obronę planu miejscowego na etapie postępowania sądowo-administracyjnego. Jeżeli bowiem organ gminy przyjmuje określone rozwiązania, w tym prowadzące do ograniczenia własności, to każdorazowo musi wykazać, jakimi przesłankami się kierował. Z przeprowadzanej dyskusji sporządzany jest protokół, którego wzór określony został w załączniku nr 8 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DzU nr 164, poz. 1587).

Do protokołu dołącza się listę obecności osób biorących udział w dyskusji, spis poruszonych zagadnień oraz przyjęte ustalenia.

Po wyłożeniu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu każdy może składać do projektu planu uwagi ? w terminie nie krótszym niż 14 dni od zakończenia okresu ich wyłożenia. Ustawa nie określa, jakie elementy powinna taka uwaga zawierać. Artykuł 18 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jedynie precyzuje, że uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje przyjęte w nim ustalenia. Jednocześnie jednak z załącznika nr 7 do przywołanego wyżej rozporządzenia wynika, że ? wnosząc uwagę ? należy oznaczyć ?nieruchomość, której uwaga dotyczy?. Takie dookreślenie nie oznacza, że niedopuszczalne jest składanie uwag o charakterze bardziej ogólnym ? np. dotyczących sieci drogowej lub ogólnego stosunku terenów przeznaczanych na poszczególne cele. Jednak trzeba zaznaczyć, że przedmiotem uwag powinny być merytoryczne kwestie związane z ustaleniami planu, a nie zagadnienia formalne lub np. wynikające ze strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, w tym prognozy oddziaływania na środowisko. A przecież projekt planu wykładany jest do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Powoduje to szereg wątpliwości.

Instytucja uwag zastąpiła, funkcjonujące pod rządami Ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, protesty i zarzuty. Należy jednak pamiętać, że nadal część m.p.z.p. procedowana jest na podstawie tej ustawy. Dlatego może się zdarzyć, że również obecnie projekt planu miejscowego będzie opracowywany na podstawie tej ustawy, ze wszystkimi prawnymi skutkami zastosowania tej formy partycypacji społecznej. Omówienie specyfiki tych postępowań wykracza jednak poza ramy niniejszego artykułu.

Następnie organ wykonawczy gminy, w czasie nie dłuższym niż 21 dni od daty upływu terminu ich składania, wprowadza zmiany do projektu m.p.z.p., wynikające z rozpatrzenia uwag, a w dalszej kolejności w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia.

Sposób liczenia terminów

W praktyce wątpliwości budzi sposób liczenia terminów na wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu oraz składania wniosków i uwag. Należy bowiem pamiętać, że ? zgodnie z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ? istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy ustanawiającej plan (w całości lub części).

Sposób liczenia minimalnego terminu wyłożenia projektu planu miejscowego okazał się przedmiotem kontrowersji. Dotyczyły one tego, czy wlicza się do niego wyłącznie dni robocze, czy też po prostu dni kalendarzowe.

Tytułem przykładu można wskazać rozstrzygnięcie nadzorcze z 30 października 2009 r. Wojewody Łódzkiego (sygn. akt PNK.I-0911/420/09), w którym wskazano, że do obliczania terminów podczas sporządzania planu miejscowego ma zastosowanie Ustawa z 14 czerwca 1960 r. ? Kodeks postępowania administracyjnego. Skoro koniec terminu wyłożenia projektu planu przypadł na dzień ustawowo wolny od pracy, to oznacza, że ? zgodnie z art. 57 §4 k.p.a. ? za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy dzień powszedni. W konsekwencji przedłużeniu powinien ulec również termin na składanie uwag do projektu planu miejscowego. Z kolei w rozstrzygnięciu nadzorczym z 8 czerwca 2006 r. Wojewody Opolskiego (sygn. akt RR-IV BW 7042-111/06) wskazano na szczególny charakter terminu wyłożenia m.p.z.p. do publicznego wglądu, podnosząc, że ?nie jest to termin prawa procesowego, a jego istotą jest stworzenie obywatelom możliwości zapoznania się z projektowaną regulacją prawną. Cały zatem 21-dniowy okres wyłożenia projektu planu musi przypadać na dni >>robocze<< urzędu, kiedy to możliwy jest publiczny wgląd do wyłożonego dokumentu. Nie mogą zatem w okres 21 dni być wliczone dni wolne od pracy, kiedy wgląd ten nie jest możliwy?.

Natomiast inne zagadnienia proceduralne były przedmiotem wyroku NSA z 21 lutego 2007 r. (sygn. akt II OSK 1794/06), w którym nie dopuszczono możliwości przywracania uchybionego terminu na wniesienie uwag do projektu planu miejscowego, przy odpowiednim zastosowaniu art. 58 k.p.a. Sąd jednoznacznie wskazał, że przepisy procedury administracyjnej nie mogą znaleźć zastosowania w procedurze uchwalania planu miejscowego, skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie odsyła do k.p.a. i nie zawiera własnej regulacji przywracania terminów.

Jednak w literaturze przedmiotu wskazuje się, że gdyby ustawodawca zamierzał określić termin wyłożenia projektu planu miejscowego w sposób szczególny, miał możliwość wskazania, że termin obejmuje jedynie dni robocze2.

Ponadto, odkąd dla zawiadomień o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego oraz jego wyłożenia do publicznego wglądu wymagana jest również forma umieszczenia w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP), wydaje się, że stosowanie do liczenia terminów dni kalendarzowych daje wystarczającą gwarancję udziału społeczeństwa.

Sposób dokonania ogłoszeń

Ogłoszeń należy dokonać m.in. ?w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości?. Użycie zwrotu ?w sposób zwyczajowo przyjęty? wskazuje na to, że chodzi o podanie do publicznej wiadomości możliwie jak najbardziej dostosowane do panujących w danej społeczności realiów. Pomimo że obecnie coraz większe znaczenie mają informatyczne kanały informacji, nie można zapominać, że w wielu miejscowościach nadal znaczna część mieszkańców uzyskuje informacje o działaniach władz samorządowych z tablic dla poszczególnych miejscowości lub sołectw, umieszczonych w zwyczajowo przyjętych miejscach, np. przy sklepie, domu kultury albo obok domu sołtysa. Jeżeli taki rodzaj ogłoszeń był stosowany, to jego pominięcie może doprowadzić do naruszenia procedury. Ponadto termin na składanie uwag lub wniosków liczy się od zakończenia ostatniego ?wywieszenia ogłoszenia?. Warto więc, by zespoły projektanckie, nim wykonają zleconą im pracę przy opracowaniu miejscowych planów, poznały specyfikę danej gminy, w celu uniknięcia zarzutów natury formalnej co do poprawności prowadzonej procedury.

Stanowisko takie znalazło wyraz w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 11 października 2007 r. (sygn. akt II SA/Bk 381/2007), zaniechanie poinformowania społeczeństwa danej miejscowości w sposób zwyczajowo w tej miejscowości przyjęty o wszczętej procedurze planistycznej, dotyczącej określenia zasad zagospodarowania części obszaru miejscowości, należy uznać za istotne naruszenie trybu sporządzania planu. W wyroku tym czytamy bowiem: ?Istotność naruszenia wynika z ograniczenia lokalnej społeczności możliwości składania uwag do projektu planu i pozbawienia jej wiedzy, co do możliwości uczestnictwa w publicznej dyskusji nad projektem planu?.

Dlatego też dopiero od dnia, w którym stosowna informacja została rozpowszechniona w każdej z przewidzianych prawem i zwyczajem form, należy liczyć termin na składanie wniosków lub uwag do planu miejscowego.

Forma składania wniosków i uwag

Organ sporządzający projekt m.p.z.p. określa m.in. ?formę i miejsce? składania wniosków, a zatem jest tu spora dowolność. Należy jednak zapewnić, aby wniosek został utrwalony i skierowany do rozpatrzenia oraz znalazł się w dokumentacji prac planistycznych, przekazywanej wojewodzie w celu oceny zgodności z przepisami prawnymi.

Natomiast ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym precyzyjnie określa formę składania uwag do projektu planu miejscowego. Zgodnie z jej art. 18, uwagi te wnosi się wyłącznie pisemnie, przy czym za taką formę ustawa uznaje również przesłanie uwag drogą elektroniczną. Warunkiem jest albo opatrzenie ich bezpiecznym podpisem elektronicznym, weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu, lub podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, albo przesłanie ich za pomocą elektronicznej skrzynki podawczej.

Co należy podkreślić, te możliwości dotyczą wyłącznie uwag do planu miejscowego i nie ma podstaw do tego, by taką formę przyjęto również dla wniosków.

Partycypacja ?środowiskowa?

Wraz z wejściem w życie Ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (DzU nr 199, poz. 1227, ze zm. ? o.o.ś.) procedura partycypacji społecznej w opracowaniu planów miejscowych uległa dodatkowej modyfikacji w związku z wymogiem przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Na podstawie art. 46 pkt 1 ustawy o.o.ś. studium uwarunkowań oraz plan miejscowy zostały zaliczone do dokumentów, których projekty wymagają przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 54 ust. 2 ustawy o.o.ś., organ opracowujący projekt dokumentu, który poddaje się strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko, zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w tej procedurze.

Jednak zasady wnoszenia uwag i wniosków oraz opiniowania projektów planów miejscowych i studiów uwarunkowań określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 54 ust. 3 ustawy o.o.ś.). Przepis ten sformułowany jest w bardzo niejasny sposób i budzi liczne wątpliwości. Możliwość składania uwag i wniosków w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, przeprowadzanej w związku z opracowaniem gminnych aktów planowania przestrzennego, obejmuje bowiem szerszy zakres niż składanie uwag i wniosków do studium uwarunkowań i planu miejscowego. ?Środowiskowa? partycypacja społeczna obejmuje, zgodnie z art. 29 w związku z art. 54 ust. 2 ustawy o.o.ś., prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Nie jest to zatem prawo ograniczone do składania wniosków i uwag wyłącznie do projektu dokumentu, lecz ich przedmiotem mogą być wszelkie aspekty związane ze strategiczną oceną oddziaływania na środowisko, które zostały przez ustawodawcę skonkretyzowane, w tym również co do treści i metody sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko, co ? jak pokazuje praktyka ? często jest źródłem wielu zarzutów.

Obowiązki organu a udział społeczeństwa

Podstawowym obowiązkiem organu przeprowadzającego strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko jest podanie do publicznej wiadomości informacji o przystąpieniu do opracowywania dokumentów wymagających udziału społeczeństwa ? w tym przypadku projektu m.p.z.p. ?Podanie do publicznej wiadomości? zostało przy tym uregulowane nieco inaczej niż w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oprócz stosowanych, zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ogłoszeń w siedzibie organu gminy i prasie, obejmuje ono również udostępnienie informacji na stronie BIP-u organu gminy (w myśl art. 3 ust. 1 ustawy o.o.ś.). Ponadto zainteresowanym należy umożliwić zapoznanie się z niezbędną dokumentacją dotyczącą strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, przez co trzeba rozumieć również stanowiska innych organów (np. odnośnie zakresu prognozy oddziaływania na środowisko), jeżeli są dostępne w terminie składania uwag i wniosków.

Ponieważ ustawa o.o.ś. nie określa momentu rozpoczęcia procedury udziału społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko, należy uznać, że decyzję w tym zakresie podejmuje organ przeprowadzający procedurę. W praktyce przyjęto zasadę, że ?środowiskowe? konsultacje społeczne najlepiej rozpoczynać po sporządzeniu prognozy oddziaływania na środowisko.

Po rozpatrzeniu wniesionych uwag i wniosków do przyjętego dokumentu dołącza się (zgodnie z art. 42 pkt 2 ustawy o.o.ś.) uzasadnienie zawierające informacje o udziale społeczeństwa. Należy w nim wskazać, ile złożono wniosków i uwag, a także ? przynajmniej skrótowo ? czego one dotyczyły. Musi się tam również znaleźć informacja, w jakim stopniu uwzględniono wniesione wnioski i uwagi, a więc co było przedmiotem analizy. Jak już wspomniano, wnioski i uwagi do projektu studium uwarunkowań i planu miejscowego, w ramach dokumentacji prac planistycznych są przedstawiane wojewodzie. Wymogu takiego nie ma w odniesieniu do uwag i wniosków składanych na podstawie ustawy o.o.ś. Nie są one również, przed uchwaleniem ww. dokumentów, przedstawiane radzie gminy, gdyż są rozpatrywane wyłącznie przez organ opracowujący projekt dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa ? a więc odpowiednio wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.

Ustawa o.o.ś. przewiduje dodatkowo obowiązek załączenia do przyjętego dokumentu pisemnego podsumowania.

Pełna informacja

Przedstawione problemy zapewnienia partycypacji w sporządzaniu m.p.z.p. pokazują, że bardzo łatwo popełnić proceduralne błędy, które w konsekwencji mogą prowadzić nawet do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy. Do wymogów tych władze gmin muszą więc podchodzić nader skrupulatnie. Przede wszystkim jednak nie można tracić z pola widzenia podstawowego celu zapewnienia społeczeństwu możliwości wypowiedzenia się ? nie jest nim przygotowanie ?nienagannej? dokumentacji z przebiegu prac planistycznych celem przedstawienia wojewodzie, ale przede wszystkim zebranie możliwie pełnych informacji o oczekiwaniach lokalnej społeczności oraz istniejących problemach i konfliktach przestrzennych. Tylko wówczas planowanie przestrzenne ma bowiem szansę osiągnąć swój cel.

dr Anna Fogel

Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa, Warszawa

Źródła

  1. Fogel A.: Środowiskowe aspekty uprawnień społeczeństwa w sporządzaniu studiów uwarunkowań i planów miejscowych. ?Samorząd Terytorialny? 5/2010.
  2. Federczyk W.: Ochrona interesów jednostek w postępowaniu w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [w:] Wartości w planowaniu przestrzennym pod red. Z. Cieślaka i A. Fogel. Warszawa 2010.