Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów 4 czerwca 2013 r. opublikował na swojej stronie internetowej komunikat ?Rynek usług wodociągowo-kanalizacyjnych?, opatrzony komentarzem  prezes Małgorzaty Krasnodębskiej-Tomkiel.

Z treści jednoznacznie wynika, iż: ochrona konkurencji i zbiorowych interesów konsumentów na rynkach lokalnych jest jednym z priorytetów UOKiK-u. Jednocześnie, zdaniem Urzędu, na rynkach tych istnieje wiele praktyk monopolistycznych, jak i antykonsumenckich. Jako przykłady takich działań wskazane zostały: obciążanie odbiorców usług kosztami budowy sieci oraz kosztami związanymi z naprawą wodomierzy, a także zwalnianie się w umowach przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne z odpowiedzialności za ciągłość świadczenia usług.

Zgodnie z przekazanymi przez Urząd informacjami, przez pierwsze pięć miesięcy 2013 r. wydano 23 decyzje dotyczące naruszenia przepisów przez przedsiębiorców działających na rynkach wodociągowo-kanalizacyjnych (16 z nich dotyczyło nadużywania pozycji dominującej, natomiast siedem naruszenia zbiorowych interesów konsumentów). Obecnie trwają 74 postępowania, w tym 40 wyjaśniających.

Wedle oceny UOKiK-u: cieszy fakt, że przedsiębiorcy dobrowolnie zobowiązują się do zmiany kwestionowanych praktyk, bowiem w 15 spośród 23 przypadków gminy i przedsiębiorstwa dobrowolnie zobowiązały się do zaniechania kwestionowanych praktyk.

Czytając komunikat i komentarz prezesa, można stwierdzić, że jest to kwintesencja wzajemnych relacji branży wodociągowo-kanalizacyjnej i Urzędu.

Po kolei

Po pierwsze, choć w sprawozdaniu ze swej działalności w 2012 r. UOKiK nadużyciom na rynku usług wodociągowo-kanalizacyjnych poświęcił zaledwie kilkanaście zdań, przytaczając treść jedynie dwóch decyzji (jedna dotyczyła bezprawnego obciążania odbiorców usług kosztami budowy fragmentu sieci, druga zaś wprowadzenia niezgodnych z prawem zasad ustalania należności za pobraną ilość wody w przypadku utraty lub uszkodzenia wodomierza z winy odbiorcy), w rzeczywistości Urząd od kilku lat zintensyfikował działania na rynku usług wodociągowo-kanalizacyjnych, o czym najlepiej świadczy liczba wydawanych decyzji (ok. 50 rocznie).

Po drugie, w swej działalności Urząd skupił się de facto na eliminowaniu kilku wybranych naruszeń. W większości wypadków, czytając sentencję jego decyzji, można bez lektury jej uzasadnienia, z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością, odgadnąć nie tylko tok rozumowania Urzędu i przytoczoną argumentację prawną, ale również wskazać zacytowane orzecznictwo.

Po trzecie, część kwestionowanych przez UOKiK praktyk jest oczywiście sprzeczna z prawem i doprawdy trudno dociec, dlaczego pomimo wydania w analogicznych sprawach kilkunastu albo kilkudziesięciu decyzji i braku jakichkolwiek podstaw prawnych do obrony dotychczasowego postępowania, przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne wciąż tych naruszeń się dopuszczają, narażając się na kary. Dotyczy to przede wszystkim stosowania wybranych klauzul umownych. Może to świadczyć chyba tylko o niedoinformowaniu służb poszczególnych przedsiębiorstw, które posługują się wzorcami umów opracowanymi kilkanaście lat temu i nie mają świadomości niepoprawności stosowanych rozwiązań. Dodać należy, iż w praktyce kwestionowane przez UOKiK klauzule zazwyczaj nawet nie są przez te przedsiębiorstwa wykorzystywane.

Po czwarte, niewątpliwie kilka poglądów Urzędu dotyczących, jego zdaniem, sprzecznych z prawem działań przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, uznać można za co najmniej kontrowersyjne, by nie powiedzieć wprost, iż są one oparte na nadinterpretacji prawa (np. kwalifikacja wszystkich odcinków przewodów poza granicami nieruchomości jako odcinków sieci czy niedopuszczalność wypowiedzenia umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków w razie niezaistnienia przesłanek do odcięcia przyłącza).

Po piąte, trzeba wreszcie otwarcie przyznać, że znaczna część przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych wyraża obawę przed wdawaniem się w spór z Urzędem. Z jednej strony dziwi postawa tych firm, które w trakcie postępowania nie uznają racji UOKiK w sprawach oczywistych i dzięki takiej deklaracji nie stwarzają sobie szansy na uniknięcie kary, później zaś, już po wydaniu decyzji, nie odwołują się od niej do sądu. Z drugiej strony, niejako automatyczne uznawanie racji UOKiK (przypomnę, że jak wynika z komunikatu Urzędu, tak zakończyło się 15 spośród 23 postępowań w 2013 r.) prowadzi do kształtowania się przekonania o słuszności działań UOKiK-u, nawet w sprawach bardzo kontrowersyjnych, w których kontrola sądowa byłaby wskazana.

W kontekście tych uwag trudno oprzeć się wrażeniu, iż firmy wodociągowo-kanalizacyjne, zwłaszcza te z mniejszych miejscowości, stały się łatwym celem kontroli, co z pewnością pozytywnie wpływa na ogólne statystyki skuteczności działań Urzędu. Z drugiej strony trzeba jednak przyznać, iż tym, którzy posypią głowę popiołem (uznają racje Urzędu już w trakcie postępowania i zobowiążą się do zaniechania kwestionowanych praktyk), Urząd odpuszcza kary, co z kolei zniechęca przedsiębiorstwa do obrony swych racji.

W praktyce najczęściej wygląda to tak, że Urząd wszczyna postępowanie, pojawiają się zastrzeżenia, a przedsiębiorstwo w celu uniknięcia kary i po prostu dla świętego spokoju akceptuje stanowisko UOKiK-u i zobowiązuje się do zaniechania kwestionowanych praktyk. UOKiK nie wymierza kary, ale tworzy w ten sposób pewną praktykę i przystępuje do kontroli kolejnych przedsiębiorstw, powołując się niejednokrotnie właśnie na przyjęty przez inne firmy sposób postępowania. Dodatkowo niektóre niekwestionowane przez przedsiębiorstwa poglądy Urzędu ewoluują ? od początkowo stosunkowo niewinnych do bardzo skrajnych. Najlepszym przykładem jest omówiona w dalszym fragmencie artykułu (część II) kwestia budowy i utrzymania odcinków przewodów znajdujących się poza granicami nieruchomości odbiorców usług, kwalifikowanymi przez Urząd, wbrew definicjom ustawowym, jednoznacznie jako odcinki sieci.

Najczęściej kwestionowane praktyki

Na wstępie trzeba  zastrzec, iż w niniejszym artykule celowo pominięto wskazanie i omówienie konkretnych podstaw prawnych naruszeń, jak również szczegółową analizę ich charakteru prawnego (kwalifikacji ich odpowiednio jako przejawów nadużywania pozycji dominującej albo naruszeń zbiorowych interesów konsumentów). Z punku widzenia praktyki ważniejsze jest wskazanie po prostu, jakich działań należy się wystrzegać. Starano się powoływać przede wszystkim na najświeższe decyzje Urzędu, czyli te wydane w latach 2011-2013. Mając świadomość, że wszystkie decyzje od strony formalnej wydawane są przez prezesa Urzędu, celowo w każdym przypadku wskazano właściwą delegaturę UOKiK-u w ramach działalności, dla której decyzja została wydana, aby poszczególne przedsiębiorstwa łatwiej mogły zidentyfikować poglądy stosownych delegatur.

Niedozwolone klauzule umowne

Przechodząc do rozważań szczegółowych i prezentacji typowych zastrzeżeń UOKiK-u w stosunku do przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, wypada rozpocząć od tych, w których Urzędowi nie sposób odmówić racji.

Dotyczy to zwłaszcza klauzul umownych, oczywiście sprzecznych z Kodeksem cywilnym lub z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków bądź wreszcie z rozporządzeniem Ministra Budownictwa w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (rozporządzeniem taryfowym).

Jako przykład kwestionowanych klauzul można wskazać:

  1. Określanie w umowie sztywnego albo maksymalnego poziomu umniejszenia wynagrodzenia przedsiębiorstwa, jakie będzie przysługiwało odbiorcy w razie dostarczenia mu wody o pogorszonej bądź złej jakości albo o ciśnieniu niższym od określonego w umowie lub warunkach technicznych.
  2. Zbyt szerokie (sprzeczne z zasadą odpowiedzialności na zasadzie ryzyka ? art. 435 k.c.) wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorstwa za ograniczenie albo wstrzymanie dostaw wody bądź ograniczenie lub wstrzymanie odbioru ścieków. Umowy często bezwzględnie wyłączają odpowiedzialność przedsiębiorstwa w wypadku braku wody na ujęciu, zanieczyszczenia wody na ujęciu albo przerw w dostawie prądu, abstrahując od tego, że przyczyny tego stanu rzeczy mogą być zależne od samego przedsiębiorstwa.

Oba rodzaje postanowień zostały zakwestionowane w 2013 r. w Decyzji UOKiK Delegatura Gdańska z 27 maja 2013 r. nr RGD 4/2013, a drugi z nich także w Decyzji tej samej Delegatury z 29 kwietnia 2013 r. RGD nr 2/2013 oraz Decyzji UOKiK Delegatura w Bydgoszczy z 8 stycznia 2013 r. nr RBG- 1/2013.

  1. Ustalanie zasad określania ilości pobranej wody w razie niesprawności wodomierza w sposób sprzeczny z §18 ust. 1 rozporządzenia taryfowego, często poprzez utrzymanie w treści umów rozwiązania, które obowiązywało na gruncie rozporządzenia taryfowego z 2002 r.
  2. Ustalanie terminów zapłaty za dostarczoną wodę i odprowadzane ścieki w sposób odmienny niż zakłada bezwzględnie obowiązująca w tym zakresie norma §17 ust. 1 rozporządzenia taryfowego.

Te naruszenia Urząd zakwestionował w 2013 r. w Decyzji Delegatury Wrocławskiej z 1 marca 2013 r. RWR 2/2013.

  1. Wskazywanie w umowie, iż w przypadku zaboru wodomierza lub wykazania, że jego uszkodzenie zostało zawinione przez odbiorcę usług, ilość pobranej wody jest ustalana odpowiednio do ilości, która mogła przepłynąć pełnym przekrojem przyłącza wodociągowego w okresie od ostatniego odczytu wodomierza.

To naruszenie zakwestionował UOKiK Delegatura w Krakowie w decyzji z 5 grudnia 2012 r. nr RKR – 49/2012.

Tak jak wcześniej podnosiłem w opisanych wypadkach nie sposób UOKiK odmówić słuszności i rzeczywiście najlepszym sposobem postępowania jest złożenie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zobowiązania do zaniechania stosowania przywołanych klauzul wraz z wnioskiem o zaniechanie wymierzania kary.

Poza przywołanymi klauzulami, rzeczywiście sprzecznymi z powszechnie obowiązującymi przepisami, Urząd konsekwentnie kwestionuje też klauzulę umowną pozwalającą przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu na wypowiedzenie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z przyczyn innych niż te uzasadniające odcięcie dostaw wody albo zamknięcie przyłącza kanalizacyjnego w świetle art. 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przykładem takiej decyzji wydanej w 2013 r. jest decyzja UOKiK-u Delegatura w Łodzi z 28 lutego 2013 r. nr RŁO 2/2013.

W ocenie autora interpretacja przyjęta przez Urząd w tym zakresie, zrównująca podstawy wypowiedzenia umowy z podstawami odcięcia wody albo zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, nie znajduje oparcia w ustawie. Czym innym jest bowiem złożenie oświadczenia woli o zakończeniu stosunku prawnego, a czym innym czynność techniczna zamknięcia przyłącza, która docelowo wcale nie musi skutkować rozwiązaniem umowy. Zresztą sam ustawodawca w art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu przesądził, że to umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków ma zawierać obligatoryjnie postanowienia dotyczące warunków wypowiedzenia umowy. Po co miałby tę kwestię pozostawiać decyzji stron umowy, skoro jego wolą miałoby być ograniczenie tych podstaw tylko do tych wynikających z art. 8 ustawy? Wykładnia przyjęta przez UOKiK jest zatem sprzeczna z podstawową zasadą wykładni prawa, zakładającą, iż ustawodawcę należy uznawać za racjonalnego.

Oczywiście nie oznacza to, że przedsiębiorstwo ma dowolność w zakresie wypowiadania umów, bowiem jest ograniczone choćby zasadami wynikającymi z przepisów Kodeksu cywilnego, a dotyczącymi zakazu stosowania klauzul abuzywnych w stosunkach z konsumentami.

Przyjęcie poglądu UOKiK-u prowadzi także do wielu absurdalnych sytuacji praktycznych. Przykładowo powoduje, iż przedsiębiorstwo nie może wypowiedzieć umowy odbiorcom usług, którzy rażąco naruszają warunki umowy inne niż nieuiszczanie wynagrodzenia czy też takim, którzy nie godzą się na zmiany umowy determinowane modyfikacjami powszechnie obowiązujących przepisów prawa (w tym regulaminu).

Szczegółową analizę prawną wspomnianej kwestii przedstaw w artykule pod tytułem ?Dopuszczalne podstawy wypowiedzenia umowy?, opublikowanym w miesięczniku ?Wodociągi-Kanalizacja? numer 10/2012, zatem w tym miejscu można ją  pominąć.

Pobieranie opłat pozataryfowych

Drugą kategorią negowanych przez UOKiK praktyk jest pobieranie przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne różnego rodzaju opłat pozataryfowych, za działania niewątpliwie związane ze świadczeniem usług wodociągowo-kanalizacyjnych, w szczególności przyłączeniem do sieci, jednakże wykonywanych na rzecz podmiotów niebędących jeszcze odbiorcami usług.

Najświeższym przykładem takiego rozstrzygnięcia jest decyzja UOKiK-u Delegatura we Wrocławiu z 17 maja 2013 r. RWR 12/2013, w której Urząd uznał za praktykę naruszającą zbiorowe interesy konsumentów pobieranie przez przedsiębiorstwo opłat: za wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, za uzgodnienie projektu budowlanego sieci i przyłączy wodociągowych oraz kanalizacyjnych, a także za odbiór techniczny przyłączy i sieci wodociągowej oraz kanalizacyjnej. Jest to kolejna z całej serii podobnych decyzji (najszerszy katalog opłat zakwestionowany został chyba w decyzji Delegatury w Krakowie z 11 maja 2011 r. nr RKR 15/2011).

W ocenie prezesa UOKiK-u, przedsiębiorstwa, pobierając tego typu pozataryfowe opłaty, naruszają art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, bowiem kreują w ten sposób nieuwzględnione w przepisach dodatkowe warunki przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Ponieważ, zgodnie z przywołanym przepisem, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o takie przyłączenie, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług, w niektórych decyzjach Urząd prezentuje nieco bardziej liberalne podejście, uznając, iż jeżeli regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków przewiduje takie opłaty, to ich pobieranie jest jednak dopuszczalne. Nie ma to, niestety, większego znaczenia praktycznego, ponieważ zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, nie upoważnia rady gminy do wprowadzanie w regulaminie jakichkolwiek opłat (Wyrok WSA w Warszawie z 15 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1116/06; Wyrok NSA z 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 198/08, a także Wyrok NSA z10 listopada 2011 roku, sygn. akt II OSK 1658/11).

Choć stanowiska Urzędu w tej sprawie od strony formalnej można bronić przy zaprezentowanej interpretacji art. 15 ust 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, to trzeba się zastanowić, czy dostosowanie się doń przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne nie stanowi równoczesnego naruszenia rozporządzenia taryfowego oraz narażenia rzeczywistych zbiorowych interesów konsumentów.

Skoro, zgodnie z rozporządzeniem taryfowym (§3 pkt 1a-c) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne winno opracować taryfę w sposób zapewniający uzyskanie niezbędnych przychodów, a jednocześnie zapewnić ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat oraz eliminowanie subsydiowania skrośnego, to wydaje się oczywiste, że nie powinno kosztu usług świadczonych na rzecz podmiotów niebędących odbiorcami usług wliczać do kosztów taryfowych.

Przecież wskazane opłaty, np. za wydanie technicznych warunków przyłączenia, rekompensują koszty przedsiębiorstwa ponoszone na rzecz podmiotów, które nie są, a w wielu wypadkach nigdy nie będą odbiorcami usług (np. osoby, które przed nabyciem nieruchomości zasięgają tylko informacji o dostępności mediów, następnie rezygnując z transakcji).

Postępując zgodnie z logiką UOKiK-u, przedsiębiorstwo nie obciąża co prawda wąskiej grupy podmiotów kosztami związanymi z potencjalnym przyłączeniem ich nieruchomości do sieci, ale czyni to kosztem wszystkich swoich klientów ? odbiorców usług. Tymczasem opłaty tego typu można zindywidualizować, oczywiście wyłączając jednocześnie koszty świadczenia przedmiotowych usług z kalkulacji taryfowej.

Przyłączenie nieruchomości do sieci

Bez wątpienia największe kontrowersje spośród wszystkich poglądów Urzędu dotyczących zasad działania branży wodociągowo-kanalizacyjnej wywołują te dotyczące włączania się odbiorców do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz obowiązków przedsiębiorstwa w tym zakresie.

W pierwszej kolejności przywołać należy ugruntowane już stanowisko UOKiK, zgodnie z którymt o przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, nie zaś odbiorca usług, winno wykonać na swój koszt prace związane z samym włączeniem przyłącza do sieci.

Przyszły odbiorca może być zobligowany wyłącznie do poniesienia taryfowej opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającej z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług (§5 pkt 7 rozporządzenia taryfowego).

Przykładowo, zdaniem Urzędu, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie ma prawa nałożyć na podmioty włączające się do sieci obowiązku poniesienia kosztów takich prac jak wykonanie wcinki, montaż nawiertki, czy trójnika, a także zakup niezbędnych do tego materiałów i narzędzi (Delegatura UOKiK-u w Poznaniu w decyzjach: z 31 sierpnia 2012 roku nr RPZ 18/2012, z 10 grudnia 2012 r. nr RPZ 36/2012 oraz z 22 maja 2013 r. nr RPZ 8/2013).

Sprawa ta nie jest jednoznaczna. Zdaniem Urzędu, są to prace wykonywane na sieci, a wg wielu przedsiębiorstw, służą tylko właścicielom włączanych nieruchomości. W rzeczywistości wydaje się, że nie sposób ostatecznie rozstrzygnąć, czy są to bardziej elementy sieci, czy przyłącza, jednakże na korzyść stanowiska prezentowanego przez przedsiębiorstwa,  zdaniem autora, przemawia ten sam argument, który uzasadnia słuszność pobierania opłat pozataryfowych, choćby za wydanie technicznych warunków przyłączenia, czyli indywidualizacja kosztów i wyłączanie z kalkulacji taryfowej tych spośród nich, które zindywidualizować i wyłączyć w sposób oczywisty można. Znowu pojawia się pytanie, dlaczego wszyscy odbiorcy mają płacić za włączenie do sieci konkretnych podmiotów?

Ten problem wybija się na tle poglądów Urzędu dotyczących zakresu inwestycji, które obciążają przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Zagadnienie to przeanalizowane zostanie w kolejnym wydaniu miesięcznika ?Wodociągi-Kanalizacja?.

mec. Łukasz Ciszewski, Kancelaria Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy