W Krajowym Planie Gospodarki Odpadami (KPGO) dla regionów zamieszkiwanych przez mniej niż 300 tys. osób zaleca się instalację do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (MBP). Można również zastosować instalację do mechaniczno-biologicznego suszenia (MBS). Z kolei w przypadku regionów o populacji większej niż 300 tys. mieszkańców zaleca się zbudować instalację do termicznego przekształcania odpadów. Obligatoryjnie powinny trafiać do niej określone w ustawie strumienie odpadów: zmieszane, zielone oraz odpady po sortowaniu, przeznaczone do składowania.

Zasadność tego typu konstrukcji systemu może być tematem dyskusji, jednak ustala on zasady będące wskazówką do tworzenia wojewódzkich planów gospodarki odpadami (WPGO). Listę gmin wchodzących w skład poszczególnych regionów oraz wykaz instalacji posiadających status RIPOK-ów, a także instalacji zastępczych zawierać powinna uchwała sejmiku województwa w sprawie wykonania WPGO. Do tej pory nie wydano rozporządzenia definiującego standardowy kształt takiego dokumentu. Biorąc pod uwagę duży poziom zróżnicowania uwarunkowań lokalnych, pojawia się kilka wariantów podejścia do problemu zagospodarowania odpadów w ramach poszczególnych województw.

Konfiguracje regionów

W obecnej sytuacji, gdy brakuje pełnej, eksploatowanej sieci regionalnych instalacji, trudno utworzyć regiony w oparciu o istniejące rozwiązania. W części województw przyjęto model dzielący dane województwo na kilka dużych regionów. Tego typu działania podjęto m.in. w Małopolsce i woj. śląskim. W określonych, dużych regionach obok siebie będzie znajdować się wiele instalacji, działających w różnych zakresach i wykorzystujących rozmaite technologie. Z pewnością funkcjonować będą zarówno klasyczne instalacje MBP, jak i instalacje MBS, produkujące paliwo alternatywne, oraz kompostownie odpadów zielonych i składowiska, posiadające status instalacji regionalnych. Jednocześnie nie zabraknie obiektów nieposiadających statusu RIPOK-u, działających jako instalacje zastępcze. Poza tego typu rozwiązaniami funkcjonować będą instalacje niewpisane do WPGO w żadnej z dwóch kategorii. Ukształtowany w ten sposób system dopełniają instalacje wirtualne, które posiadają decyzję środowiskową wydaną przed końcem 2011 r. Jednak obecnie nie są one nawet na etapie projektowania. Tego typu instalacje, przy sprzyjających warunkach, mogą pojawić się w systemie najszybciej za kilka lat lub nigdy. Formalnie jednak już dziś tworzą element systemu zagospodarowania odpadów w regionie.

Kreując w ten sposób schemat organizacyjny, połączono kilka dotychczas działających mniejszych systemów zagospodarowania odpadów, funkcjonujących w postaci związków międzygminnych, porozumień międzygminnych lub innych, mniej sformalizowanych grup samorządów. Taka sytuacja wpływa na ukierunkowanie strumienia odpadów mających trafić do poszczególnych instalacji oraz na wzajemne relacje między zarządzającymi instalacjami. W nowej rzeczywistości uwzględniono instalacje wybudowane przez samorządy z wykorzystaniem współfinansowania, np. z UE, w przypadku których obsługiwany obszar znacznie się zmienił w stosunku do wcześniejszych założeń i wniosku aplikacyjnego. Próbą naprawy tej sytuacji są zawarte w WPGO wytyczne, przypisujące poszczególne gminy do danej instalacji w ramach wspólnego regionu. Z kolei część województw znalazła inne rozwiązanie i stworzyła mniejsze rejony, bazujące na dotychczas wypracowanych strukturach, w tym na istniejących już RIPOK-ach.

Tego typu koncepcja zrodziła się np. w Wielkopolsce. Tworząc dziesięć regionów, brano pod uwagę dotychczasowe uwarunkowania oraz ustalone już w poprzedniej wersji WPGO regiony. Zostały one oparte na dotychczas istniejących strukturach współdziałania, m.in. samorządów, związków lub porozumień. Przykładowym rozwiązaniem jest tzw. region X, w którego skład wchodzą 23 gminy. Wśród nich tylko jedna nie jest członkiem stanowiącego większość Związku Komunalnego Gmin „Czyste Miasto, Czysta Gmina”. Związek, korzystając z dofinansowania w ramach Funduszu Spójności, wybudował Zakład Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych „Orli Staw”, będący kompletną instalacją MBP. W jej skład wchodzi sortownia, kompostownia oraz kwatera deponowania odpadów. Całość uzupełniają elementy pomocnicze, m.in. hala demontażu wielkogabarytów, magazyn odpadów niebezpiecznych, hala przerobu odpadów budowlanych i inne, tworzące kompleksowe regionalne centrum zagospodarowania odpadów komunalnych. ZUOK został oddany do użytku w 2006 r. (jako jeden z pierwszych w Polsce) i obecnie zarządzający nim posiadają kilkuletnie doświadczenia eksploatacyjne.

Instalacje zastępcze

Instalacje zastępcze (awaryjne) pełnią swoją funkcję do czasu uruchomienia instalacji regionalnej lub przejmują zadania RIPOK-ów, jeśli te nie mają możliwości przyjmowania odpadów. Ich współpraca z RIPOK-ami przybiera różne formy. Instalacja zastępcza w trakcie bieżącej eksploatacji nie powinna oddziaływać w żaden sposób na instalację regionalną, którą ma zastąpić w przypadku jej uszkodzenia. Jednak nie do końca przejrzyste są zasady funkcjonowania ekonomicznego i organizacyjnego systemu przejmowania obowiązków przez instalację zastępczą w trakcie awarii RIPOK-u. Stałe utrzymywanie wolnych mocy przerobowych powinno być wkalkulowane w koszty bieżącej eksploatacji, jednak brakuje jakichkolwiek uregulowań w tym zakresie, poza zapisami w WPGO.

Jak zatem utrzymywać wolne moce przerobowe bez adekwatnej rekompensaty finansowej? Co zrobić, gdy dana instalacja, spełniając czasowo awaryjną funkcję instalacji zastępczej, wyczerpie posiadane limity zapisane w decyzjach i zapełni kwaterę składowiska, nie mogąc już przyjmować odpadów z własnego rejonu obsługi? Na tego typu pytania z pewnością przyjdzie nam jeszcze odpowiadać w przyszłości. Wymagać to będzie unormowania prawnego i wypracowania procedury postępowania w tego typu przypadkach. Faktem jest, że instalacje zastępcze, funkcjonujące w danym regionie stanowić będą konkurencję dla RIPOK-ów. Jeśli strumień odpadów jest odpowiednio skorelowany z mocami przerobowymi, a poziom techniczny porównywalny, to warunki powinny być w miarę stabilne.

Bardziej złożona sytuacja występuje w przypadku, gdy RIPOK w formie instalacji MBP będzie konkurować ze składowiskiem. Aktualnie funkcjonujący system opłaty za korzystanie ze środowiska nie daje w tym przypadku żadnych szans instalacji, która ponosi pełne koszty przetwarzania odpadów w konfrontacji ze składowaniem, ewentualnie wzbogaconym o tzw. element siania. Pozostaje zatem nadzieja, że zapowiadana od kilku lat zmiana systemu naliczania opłaty za korzystanie ze środowiska zostanie wprowadzona w życie i wyrówna szanse obu stron.

Wspólne inwestycje

Mało jest samorządów, które są w stanie samodzielnie podjąć decyzję związaną z budową i eksploatacją instalacji regionalnej. W większości przypadków kilka samorządów podejmuje wspólną inicjatywę w celu realizacji inwestycji. Można przyjąć założenie, że wybudowana instalacja utrzyma się samodzielnie i na etapie eksploatacji nie będzie wymagała dofinansowywania. W sprzyjających okolicznościach może nawet generować zysk lub realizować wybrane zadania, np. z zakresu edukacji lub organizacji systemu gospodarki odpadami.

Zarówno formuła związku międzygminnego, jak i porozumienia ma swoje zalety oraz wady. Związek, który zgodnie z zapisem ustawowym może przejmować zadania gmin członkowskich, wymaga spełnienia kilku warunków. Należą do nich zadania precyzyjnie określone zapisami zawartymi w statucie związku. Decyzje zgromadzenia związku, który jest jego najwyższą władzą, zapadają większością głosów, jednak w zakresie uchwalania zapisów statutowych obowiązuje jednomyślność. Tylko statut może określić przejęcie przez związek zadań gmin członkowskich w zakresie organizacji systemu zbierania i zagospodarowania odpadów. Wskutek braku jednomyślności nie można przekazać obowiązków związkowi. Budowa i późniejsza eksploatacja instalacji, zapisane w statucie, także wymagają zgody wszystkich ze zgromadzenia. W tego typu sytuacji istotne są zapisy statutowe, umożliwiające osiągnięcie zgodności bez blokowania decyzji np. przez jeden z samorządów.

W przypadku porozumienia międzygminnego sytuacja w tym zakresie jest nieco lepsza, gdyż obowiązki gmin należących do porozumienia realizuje zastępczo gmina, która podjęła się ich wykonywania. Decyzje w tej sytuacji podejmuje się łatwiej, a zatem również operatywność okazuje się większa. W wielu przypadkach instalacja regionalna została wybudowana dzięki nakładom i staraniom tylko jednego lub kilku samorządów. Z kolei gminy sąsiednie zostały zaproszone do współpracy w oparciu o gotowe rozwiązanie albo nawet korzystają z tych osiągnięć bez zaproszenia. Biorąc pod uwagę aktualne uwarunkowania prawne, trzeba zauważyć, że nie ma formalnej możliwości zabronienia dostarczania odpadów do instalacji regionalnej z gminy, która nie partycypowała w kosztach jej budowy, a znajduje się w tym samym regionie. Z punktu widzenia prawa o ochronie konkurencji i konsumenta, wątpliwe jest także ustalenie dla takiej gminy wyższej stawki, rekompensującej brak udziału w nakładach inwestycyjnych. Praktyka i pierwsze rozstrzygnięcia sądowe wytyczą kierunki postępowania w tych kwestiach.

Ekonomika RIPOK-ów

Regionalna instalacja przetwarzania odpadów komunalnych, która funkcjonuje jako podmiot gospodarczy, musi bilansować przychody z kosztami i zależnie od posiadanego statusu generować zysk lub co najmniej nie przynosić straty. Głównymi składnikami kosztów są: koszty osobowe, czynników energetycznych, remontów i zakupu części znamiennych, podatków oraz opłaty za korzystanie ze środowiska. Do wydatków należą nakłady na odtworzenie majątku oraz modernizację i rozbudowę instalacji, np. w związku ze zmianą prawodawstwa. Poszczególne składniki kosztów oraz ich wzajemne relacje uzależnione są od wielu czynników. Należą do nich: rodzaj zastosowanej technologii, wprowadzone rozwiązania techniczne, poziom automatyzacji procesu oraz stopień zużycia majątku.

Przychody pochodzą z dwóch zasadniczych strumieni finansowych: z opłaty za przyjęcie odpadów oraz sprzedaży wysegregowanych surowców wtórnych. Te pierwsze są w miarę stabilne i uzależnione tylko od strumienia odpadów na wejściu oraz stosowanej polityki cenowej. Z kolei na sprzedaż surowców wtórnych wpływ ma wiele czynników zewnętrznych, m.in. zawartość surowców w strumieniu odpadów na wejściu do instalacji, stopień ich czystości oraz aktualna sytuacja na rynku surowców wtórnych, gdyż ceny ulegają znacznym wahaniom, zależnie od koniunktury rynkowej, przekładającej się na koszt surowców pierwotnych. Surowce wtórne jako ich substytuty w naturalny sposób są z nimi skorelowane. Kwoty przychodów ze sprzedaży surowców wtórnych mogą stanowić od 5% do nawet 20% przychodów za przyjęcie odpadów (w przypadku tych zmieszanych). W odniesieniu do odpadów pochodzących z selektywnej zbiórki tego typu proporcje mogą być korzystniejsze.

Piotr Szewczyk
dyrektor

Zakład Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych „Orli Staw”,

Ceków