„Kara dla urzędnika za błędne decyzje” – taką informację znalazłem ostatnio w Internecie. I dalej: „za wydanie błędnej decyzji, samowolę i opieszałość urzędnicy zapłacą z własnej kieszeni odszkodowanie w wysokości trzech miesięcznych pensji – przewiduje projekt ustawy, który powstaje w Ministerstwie Gospodarki. Według projektu, jeśli decyzja danego urzędu będzie choć raz zakwestionowana przez organ nadrzędny, np. samorządowe kolegium odwoławcze, poszkodowany obywatel będzie mógł wystąpić do sądu o odszkodowanie. Zapłaci je urzędnik”. O projekcie takiej ustawy napisał także dziennik „Polska”, a jego pomysłodawcą jest, jak zdołałem się doczytać, mecenas Grzegorz Wlazło, doradca wiceministra Adama Szejnfelda i ekspert Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych, co już powinno budzić poważne wątpliwości co do bezstronności.

Pomysł jest piękny. Wielu, zwłaszcza tych nieświadomych stopnia zwariowania naszej rzeczywistości, już bardzo się cieszy, w myśl powszechnej opinii, że należy wreszcie pogonić tych urzędników – darmozjadów, wygodnie żyjących z naszych podatków i często wyciągających rękę po środek katalizujący ich ewentualne dobre chęci. Domyślam się, że projektowane zmiany mają dotyczyć każdego postępowania administracyjnego. Starając się zrozumieć intencje pomysłodawcy, gotów jestem przyjąć, że gdzieś u ich źródła legły prowadzone przez urzędy skarbowe przed kilku laty postępowania, w wyniku których prowadzący działalność gospodarczą zostali doprowadzeni do upadłości. Przypadkiem najbardziej znanym była sprawa Romana Kluski.

Jednak skoro w doniesieniach prasowych wskazuje się na samorządy, spróbujmy przyjrzeć się ich sytuacji chłodnym okiem. Odniosę się przede wszystkim do sytuacji małych i średnich gmin, liczących do 30 tys. mieszkańców, których jest w kraju najwięcej. Ramy prawne funkcjonowania samorządów gminnych, niezależnie od ich wielkości i potencjału, określa średnio 150 ustaw, w których zapisanych jest blisko 1000 różnej wagi zadań do realizacji. Jednak jakość tego prawa jest taka, że w wielu sytuacjach dopiero Sąd Najwyższy ma możność ustalenia wiążącej wszystkich wykładni (np. sprawa przyłączy kanalizacji sanitarnej). Poziom zatrudnienia w urzędzie małej gminy to 16-18 osób, a większej – ok. 50. Jakby nie liczyć, statystycznie jedna osoba winna być przygotowana da realizacji 20-50 rozmaitego rodzaju zadań, od bardzo prostych (występujących sporadycznie lub wcale) do poważnych, związanych z programowaniem rozwoju gminy, realizacją inwestycji i wydawaniem najtrudniejszych decyzji. W dużych miastach sytuacja jest o tyle lepsza, że łatwiej o dobrze wykształconą kadrę, a poza tym istnieje możliwość większej specjalizacji pracowników i w konsekwencji ich lepszego przygotowania merytorycznego do realizacji zadań mniej zróżnicowanych. W wyniku systematycznej poprawy sytuacji ekonomicznej w kraju, a także stosunkowo niskich płac administracja ma coraz większe trudności z pozyskaniem odpowiednio przygotowanej kadry. Mało tego, najlepsi odchodzą do prywatnych firm. Urzędnicy samorządowi pracują pod kierunkiem szefów gmin, którzy o ile są lokalnymi politykami, to znacznie rzadziej posiadają wiedzę merytoryczną lub wsparcie merytoryczne, np. w postaci zastępców. Pracują też pod presją środowiska, które wsparło ich wybór, i bardzo często skazani są na bycie wójtem czy burmistrzem do emerytury, bowiem w przeciwnym wypadku byliby zmuszeni poszukiwać możliwości zatrudnienia poza gminą. Z tego też powodu od połowy kadencji każda ich decyzja analizowana jest z punktu widzenia wyniku przyszłych wyborów. Nałóżmy na to zazwyczaj nie najlepszą jakość pracy rad gmin, rzadko dobrą ich obsługę prawną i budzące czasem wiele wątpliwości orzeczenia organów nadzoru i kontroli wojewody oraz organów odwoławczych od decyzji, nadal nieuporządkowane po okresie PRL-u stany własnościowe i poważne braki we wszelkiego rodzaju bazach danych, od ewidencji gruntów poczynając.

Warto też uświadomić sobie, że w gminach atrakcyjnych dla inwestorów rocznie prowadzi się kilkaset postępowań zmierzających do wydania tylko pewnych grup decyzji, a więc o warunkach zabudowy, decyzji lokalizacyjnych dla inwestycji celu publicznego i decyzji środowiskowych. Oczywiście, gdyby całe gminy były objęte planami miejscowymi, nie byłoby problemów z decyzjami o warunkach zabudowy czy też z decyzjami lokalizacyjnymi dla inwestycji celu publicznego, ale póki co tak nie jest z wielu powodów. Postępowania te w najlepszym przypadku prowadzą w gminie dwie lub trzy osoby. Wspomaga je posiadający uprawnienia urbanista, który przygotowuje projekty decyzji. Kłopot jednak w tym, że bardzo często poza plecami władz gmin porozumiewa się on z przyszłym inwestorem i tym samym działa na szkodę wspólnoty samorządowej. Jeśli władze gminy posiadają dość wiedzy merytorycznej i odwagi, to szybko ukracają tego rodzaju praktyki. Taka sytuacja nie jest jednak regułą. Sporo kłopotu samorządowym pracodawcom sprawia też fakt stosunkowo wysokiego stopnia sfeminizowania kadry pracowniczej i wynikającej z tego absencji spowodowanej ciążami i macierzyństwem, co stanowi ogromny problem, bowiem brakuje osób mogących w pełni zastąpić nieobecnych. Z kolei w gminach wiejskich, położonych z dala od dużych miast, mamy do czynienia ze stosunkowo małą ilością pracowników z wyższym wykształceniem. Sytuację taką pogłębia fakt, że wielu z nich pracuje w gminie „od zawsze” (bywa i tak, że praca ta ma charakter dziedziczny). Kolejnym, szalenie trudnym uwarunkowaniem pracy gminnej administracji jest fakt braku stabilizacji rozwiązań prawnych, braku możliwości bieżącego ich śledzenia i studiowania oraz udziału w dobrych szkoleniach. I jeszcze jedno ważne uwarunkowanie – samorządowy pracodawca ma bardzo ograniczone narzędzia stymulujące jakość pracy.

Z drugiej strony mamy do czynienia z przedstawicielami młodego, prężnego i bezwzględnego biznesu, korzystającymi z najlepszych doradców, którzy próbują iść „na skróty”. Składane do samorządowego kolegium odwoławczego odwołania od decyzji, zwłaszcza tych negatywnych, wydanych przez wójtów i burmistrzów, są regułą, zaś – jak wynika z mojego doświadczenia – dla drugiej instancji, nieprzygotowanej do merytorycznego rozstrzygania spraw z zakresu planowania przestrzennego czy ochrony środowiska, najistotniejsze zdają się być swoboda inwestowania i dysponowania gruntem. Sytuacja taka skutkuje dużą ilością decyzji uchylonych, a także rozstrzygniętych co do istoty sprawy. W tym miejscu rodzi się pytanie, co to znaczy błędna decyzja? Istotą wielu postępowań, siłą rzeczy, jest rozstrzygnięcie sporu o to, co jest ważniejsze: interes właściciela nieruchomości, inwestora, prowadzącego działalność gospodarczą czy też szeroko rozumiany interes społeczny? Dotychczasowa praktyka wskazuje, iż ukarany będzie raczej ten urzędnik czy też jego przełożony, który broni ładu, jaki powinien panować w przestrzeni. Przewidywane skutki projektowanych zmian legislacyjnych to większe niż dotąd trudności z pozyskaniem kadr i unikanie wydawania decyzji, co do których prawdopodobne będzie złożenie odwołania. Warto przy tym przypomnieć, że w kodeksie pracy już jest sankcja w stosunku do pracownika, który na skutek swych błędów lub świadomego działania narazi pracodawcę na straty. Właśnie równowartość trzymiesięcznych zarobków to maksymalna kara, jaką firma może na niego nałożyć, oczywiście pod warunkiem, że pracodawca nie przyczynił się do jej powstania. Powstaje więc pytanie, jak rozwiązania ustawowe odniosą się do faktu wpływania lokalnych polityków na decyzje podejmowane przez urzędników albo do nierzadkich sytuacji, w których konstrukcja przepisów nie daje możliwości podjęcia decyzji trudnej do zaskarżenia? Warto przypomnieć o tym, że pomysły takie miały już miejsce, tylko że eksperci uświadomili ich autorom, iż takie prawo sparaliżuje administrację. Wniosek? Miłościwie nas molestujący rządzący – zacznijcie porządki od siebie, aby nie musiał tego uczynić lud pracujący miast i wsi.

Na zakończenie propozycja konstruktywna – być może warto pomyśleć o obowiązkowych ubezpieczeniach od ryzyka zawodowego administracji na podobieństwo rozwiązań, którymi objęte są inne rodzaje działalności?

Marian Walny
zastępca burmistrza, Luboń
Tytuł od redakcji