Zaufanie podstawą współpracy

 

 

 

Propozycja ustawy daje możliwość łączenia związków gminnych z powiatowymi. I to jest najważniejsza kwestia, której brak uniemożliwia dzisiaj tworzenie efektywnych mechanizmów współpracy terytorialnej. Po drugie, ustawa o związkach komunalnych nie pozwala na realizowanie wszystkich zadań komunalnych, a jedynie publicznych. A gdzie zarządzanie całościowe? I ostatnia kwestia, najważniejsza, to fakt, że związek komunalny nie ma kompetencji w zakresie planowania przestrzennego i rozwoju. A dotychczasowe doświadczenia pokazują, że koordynacja planowania przestrzennego z planowaniem rozwoju jest tą szczególną wartością, która powinna być dostrzegana w funkcjonowaniu zespołów współpracy terytorialnej. Co więcej, daje to również możliwość korzystania z pieniędzy unijnych w tym zakresie. Dzisiaj związek komunalny nie może być beneficjentem środków unijnych o charakterze ogólnym, o których była mowa w rozporządzeniu Rady UE w sprawie tzw. ugrupowań współpracy terytorialnej, z której to możliwości, nawiasem mówiąc, Polska nie skorzystała. Chodziło o to, żeby granty o charakterze globalnym były przekazywane takim podmiotom, które są większe niż gmina, a jednocześnie mniejsze niż województwo. Czyli dla określonego zestawu propozycji programowych pozyskane środki mogłyby być rozdzielone na poszczególne projekty wewnątrz tej struktury. I można powiedzieć, że ta struktura wychodzi naprzeciw rozwiązaniom, które w tej chwili są opracowywane w Komisji Europejskiej i dyskutowane w specjalnej komisji Parlamentu Europejskiego ds. przyszłej perspektywy finansowej, tzw. wielopoziomowego zarządzania. A więc tak modne dziś pojęcie „multi–level governance” musi znaleźć odpowiednią formę prawną i instytucjonalną. I zespół współpracy terytorialnej jest tą właśnie formą instytucjonalną. A w świetle zarówno założeń do przyszłej perspektywy finansowej, jak i prowadzonych obecnie prac wiadomo, że tego rodzaju mechanizmy będą jedną z promowanych propozycji korzystania z funduszy w zakresie polityki spójności. Chcemy zatem przygotować w wymiarze zarówno prawnym, jak i instytucjonalnym tę sferę funkcjonowania samorządu do takich nowych możliwości działania.

Czyli te zespoły miałyby być powoływane dla zarządzania i wspólnego rozwoju danego subregionu. Oczywiście, jest to rozwiązanie fakultatywne, bo nie można nikomu narzucić, że ma się rozwijać. Albo ktoś jest zdolny do współpracy i wykazuje do tego gotowość, albo chce być indywidualny, choć w dzisiejszej rzeczywistości konkurencyjnego świata ta indywidualność może prowadzić do kryzysu.

Jest w tej ustawie również istotny wątek zarządzania rozwojem przestrzennym przez tzw. formułę ramowego studium zagospodarowania przestrzennego, które przez ten zespół jest przygotowywane, oraz uzgadniania polityki przestrzennej i polityki rozwoju.

 

 

Zapis o tworzeniu zespołów współpracy terytorialnej musiał znaleźć się w nowej regulacji. Mamy, co prawda, już obecnie możliwość tworzenia związków międzygminnych, ale są one powoływane do realizacji konkretnych zadań w wybranym obszarze odpowiedzialności JST (tzw. związki celowe), a nie do rozwoju współpracy terytorialnej. W projekcie ustawy tego wprost nie zapisano, ale te zespoły współpracy terytorialnej są skierowane głównie do małych i średnich aglomeracji miejskich. Bo w przypadku dużych aglomeracji, takich jak Warszawa, Wrocław czy Kraków, bardzo trudno będzie się gminom dogadać: w praktyce uzyskanie zgody np. 50 wójtów, burmistrzów, starostów graniczy z niemożliwym. Moim zdaniem, duże aglomeracje miejskie będą wymagały odrębnych ustaw, oddzielnej dla każdej z nich, bo każda ma swoje problemy i specyfikę.

Tak więc zakładam, że to rozwiązanie będzie dobrze służyło małym i średnim aglomeracjom, gdzie kontakt pomiędzy prezydentem czy burmistrzem większego miasta a wójtami i burmistrzami mniejszych gmin z otoczenia jest taki zwykły, codzienny. Często się spotykają, rozmawiają i mogą szybko dostrzec, że pewne rzeczy lepiej można zrobić razem, a przez to nieraz z większą korzyścią dla mieszkańców i dodatkowo – taniej. Współpraca terytorialna powinna bowiem mieć na celu również racjonalizację kosztów, zarówno usług publicznych, jak i – choćby – zakupów dóbr i usług.

Zakres działania zespołu współpracy terytorialnej ma zależeć od woli samych zainteresowanych, bo różne mogą być te wspólne potrzeby: np. ochrona środowiska, gospodarka odpadami, problemy bezpieczeństwa czy zarządzania drogami. Natomiast jedynym zadaniem obowiązkowym, które będzie musiał podjąć każdy zespół, jest przygotowanie i przyjęcie studium ramowego uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego całego obszaru zespołu – jako podstawy do współpracy.

 

Andrzej Porawski,

 

Jednym z niedostatków polskiego systemu samorządowego jest brak pewnych form współdziałania między różnymi JST w obowiązujących aktach prawnych. Obecnie mamy w Polsce dwie ustawowe formy współdziałania w realizowaniu zadań przez JST: związki i porozumienia międzygminne. Dodatkowo wykorzystywane są dwie inne formuły: stowarzyszenia oraz spółki, ale mają one swoją specyfikę i nie tworzą wystarczających możliwości zintegrowanej współpracy w różnych sektorach usług i dziedzinach rozwoju.

Nowe wyzwania, zwłaszcza w zakresie programowania i wdrażania zintegrowanych strategii rozwoju, wymagają form organizacyjno-prawnych, które umożliwią wspólną (multi-level governance), partnerską realizację podejmowanych zadań (np. dotyczących kształtowania rynku pracy). Związki o charakterze prorozwojowym muszą mieć możliwość integrowania różnych zadań, programowania, a także działania, gdy jakaś gmina nie chce w tym uczestniczyć. Związki, o których mowa w projekcie, mają elastyczną strukturę, same mogą ustalać sobie statut, kompetencje organów i funkcjonowanie – w zależności od lokalnych potrzeb.

Moim zdaniem, zaproponowana w ustawie forma zespołu współpracy terytorialnej może być tymczasowo wykorzystana również na obszarach metropolitalnych. Ustawa metropolitalna miała tworzyć struktury dosyć mocne pod względem kompetencji. Kompetencje zespołów miejskich nie są tak silne, ale nie można wykluczyć, że na jakimś terenie zespół otrzyma duże uprawnienia. Powołanie zespołu może stanowić swego rodzaju zagrożenie dla ustawy. Zespół jest rozwiązaniem pośrednim między słabą formułą stowarzyszenia a mocną i sztywną związku komunalnego. Gdyby w kilku miejscach w Polsce wykorzystano tę formułę w obszarach metropolitalnych, to może to osłabić parcie na uchwalenie ustawy metropolitalnej, ale to nie musi być nic złego. Zespoły mają zasadniczą przewagę – o ich kształcie decydują wchodzący w skład zespołu. Wprowadzenie tego rozwiązania może być jednak bardzo trudne w Polsce, bo często brakuje dobrej woli i chęci współpracy, która w tym wypadku jest niezbędna.

 

 

W pełni popieram otwarcie możliwości tworzenia zespołów współpracy terytorialnej wg projektu ustawy, przygotowywanego w Kancelarii Prezydenta. Są obszary, na których współpraca gmin i powiatów jest konieczna. Tymczasem dotychczas gminy nie mogły współpracować z powiatami. Były praktyczne przeszkody dla współpracy terytorialnej To był pierwszy powód, dla którego zdecydowano się stworzyć nowe przepisy, bo istniejące regulacje, dotyczące związków komunalnych, nie rozwiązywały problemu. Potrzebny jest mechanizm koordynacji rozwoju obszaru, wykraczającego poza granice gminy. Czyli JST pozostające w jednym zespole powinny mieć spojrzenie całościowe na wszystkie sektory swojej działalności, uzgadniać wspólnie kierunki działań. Mieliśmy przykład miasta, gdzie gmina zaprojektowała osiedle mieszkaniowe, nie bacząc na to, że sąsiednia gmina, której teren przylegał do tego osiedla, zaplanowała u siebie lotnisko. Trzeba zatem stworzyć mechanizm, by te JST wspólnie się rozwijały, patrzyły w jednym kierunku. Nie chcemy definiować, co jest aglomeracją, tylko dać narzędzia i możliwości organizowania współpracy terytorialnej, w zależności od potrzeb i woli JST. Wierzę, że tam, gdzie to konieczne, gminy same dostrzegą potrzebę współpracy i będą chciały stworzyć zespół. Oczywiście, istnieją poważne głosy, że na niektórych obszarach powinno się narzucić obowiązek tworzenia takich zespołów. Ale trudno zaczynać od nakazów. Lepiej najpierw dać możliwość samodzielnego dogadania się. Nie należy się też spieszyć. Trzeba wierzyć w ludzki rozsądek i dawać narzędzia pracy, bo gminy potrafią z nich korzystać. A potem tylko wystarczy upowszechniać dobre rzeczy. Szczególnie ciężko może być w przypadku zespołów miejskich, które będą obejmowały duże miasto i malutkie gminy wokół niego. Bo często w tych dużych aglomeracjach występuje duże zróżnicowanie interesów. Wielkie miasta nie zawsze dostrzegają sprawy małych jednostek. Z drugiej strony, małe gminy boją się dużych miast. Ale trzeba pamiętać, że podstawą współpracy jest zaufanie, bo w związku trzeba mieć do partnera zaufanie. I nie można się go bać.

 

Edward Trojanowski,

 

Do projektu ustawy prezydenckiej wprowadziliśmy kilkanaście uwag, które uwzględniono na etapie prac przed ostatecznym opracowaniem legislacyjnym. Reguluje on szereg kwestii istotnych dla jednostek samorządu terytorialnego, ale jednocześnie zwiększa koszty funkcjonowania samorządów, czego autorzy projektu starają się nie dostrzegać, a wręcz bagatelizują, uznając za nieistotne.

Zapisy szóstego i siódmego rozdziału, dotyczące „Stowarzyszeń i komitetów aktywności lokalnej” oraz „Finansowania inicjatyw lokalnych”, nie uwzględniają funkcjonujących już na obszarach gmin wiejskich i małych miast „funduszy sołeckich” ani „Lokalnych Grup Działania”. Związek postulował powiązanie tych aktywności w celu wzmocnienia efektywności ich oddziaływania na rozwój obszarów wiejskich.

Jeśli chodzi o rozdział 10 – pt. „Zespół współpracy terytorialnej” – to wychodzi on naprzeciw postulatom powiatów, które chcą uczestniczyć we wspólnych z gminami działaniach w realizacji celów dotyczących zagospodarowania przestrzennego, polityki rozwoju oraz przedsięwzięć i zadań mających znaczenie dla całego obszaru.

Ze względów ustrojowych powiaty nie mogą wchodzić w skład związków międzygminnych. Jest to nowa inicjatywa, która otwiera możliwość współpracy tych dwóch rodzajów samorządów w zakresie leżącym w kompetencjach zainteresowanych JST. Członkostwo w zespole jest dobrowolne, podobnie jak rezygnacja z niego. Dyskusje na temat ustawy metropolitalnej trwają już wiele lat i nie zanosi się na jej szybkie przyjęcie. Może zatem ta inicjatywa znajdzie uznanie parlamentu i zostanie uchwalona?

Przygotowała Katarzyna Terek