Ustawa o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw z 19 lipca 2019 r. wprowadza wiele różnego rodzaju zmian do szeroko rozumianego prawa odpadowego, spośród których część dotyczy opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Niezmienny pozostaje charakter tej opłaty. Jest ona publicznoprawnym świadczeniem o charakterze pieniężnym i przymusowym, uiszczanym na rzecz gminy lub związku międzygminnego. Od podatku różni się ekwiwalentnością, polegającą na zapewnieniu właścicielom nieruchomości pozbywania się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, przyjmowanie odpadów przez PSZOK-i oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Jedynie wyjątkowo gmina może ograniczyć ilość przyjmowanych odpadów, co dotyczy wyłącznie zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne. Przed nowelizacją ograniczenie takie mogło dotyczyć także odpadów zielonych. Po nowelizacji wszystkie bioodpady stanowiące odpady komunalne będą musiały być przyjmowane przez gminę (co nie jest równoznaczne z obowiązkiem bezpośredniego odbioru każdej ilości tych odpadów z terenu poszczególnych nieruchomości). W przypadku nieruchomości zamieszkałych ekwiwalentność w przedmiotowym zakresie związana jest z możliwością pozbywania się przez właścicieli nieruchomości odpadów, nie zaś z rzeczywistą ilością pozbytych odpadów. Po nowelizacji w dalszym ciągu utrzymano jedno z kluczowych założeń tzw. rewolucji śmieciowej, dotyczące oderwania wielkości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od ilości wytworzonych i przekazanych gminie odpadów komunalnych. Nadal każda z czterech metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (metody te mogą być ze sobą mieszane) oderwana jest od ilości wytwarzanych odpadów. Odmiennie sytuacja wygląda w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Ich właściciele uiszczają opłatę uzależnioną od liczby zadeklarowanych pojemników lub worków przeznaczonych na odpady komunalne. Jakkolwiek opłata nie jest zależna od ilości odpadów znajdujących się w tych pojemnikach lub workach, to jednak stopień ekwiwalentności jest w tym zakresie zdecydowanie większy.

Samobilansowanie się systemu

Pomimo szerokiej nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w dalszym ciągu podtrzymano założenie o samobilansowaniu się systemu gospodarki odpadami komunalnymi, które bezpośrednio wpływa na kwestie ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W konsekwencji w dalszym ciągu aktualność zachowuje wyrok WSA w Białymstoku z 6 listopada 2013 r. (sygn. akt I SA/Bk 127/13), w którym stwierdzono, że: ?Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy?. W tym samym prawomocnym wyroku wskazano, że: ?rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu gospodarowania odpadami na terenie gminy. (?). Rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu?. Tym samym wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest uzależniona od uznaniowej decyzji rady gminy czy porównywania stawek w okolicznych gminach, lecz od rzetelnej kalkulacji, która winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu projektu uchwały rady gminy w tym zakresie i innych materiałach sesyjnych. Oderwanie wysokości stawek opłat od rzeczywistych kosztów wynikających z kalkulacji powinno być podstawą podjęcia działań nadzorczych przez regionalne izby obrachunkowe.

W trakcie prac nad ostatnią nowelizacją ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rozważano dodanie do ustawy przepisu, zgodnie z którym rada gminy miała mieć możliwość podjęcia uchwały o dopłacie ze środków własnych do stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych. Dyskusja na temat wprowadzenia tego przepisu potwierdza tezę, że w dotychczasowym stanie prawnym nie było podstaw do dokonywania tego typu dopłat, a więc ustalania przez radę gminy stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości niezapewniającej w pełni finansowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi.

Nowy przepis

Ostatecznie powyższa propozycja nie została wprowadzona do projektu ustawy nowelizującej skierowanego do Sejmu. Zamiast tego do ustawy dodano przepis, zgodnie z którym rada gminy, ustalając stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych może uwzględnić stopień, w jakim dochody ze środków własnych pozyskanych ze sprzedaży surowców wtórnych i produktów przygotowanych do ponownego użycia pokrywają koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Także ten przepis potwierdza dotychczasowy brak podstaw do uwzględniania przy kalkulacji stawek opłat środków pochodzących z innych źródeł. Gdyby takie podstawy istniały, przepis ten byłby całkowicie zbędny, co więcej niepotrzebnie ograniczałby się tylko do środków pochodzących ze sprzedaży surowców wtórnych i produktów przygotowanych do ponownego użycia. Jednocześnie należy podkreślić, iż nowa regulacja w przedmiotowym zakresie najprawdopodobniej w żaden sposób nie wpłynie na wysokość opłat uiszczanych przez właścicieli nieruchomości. Pomijając w tym miejscu faktyczne możliwości pozyskania w obecnej sytuacji środków ze sprzedaży surowców wtórnych, należy zauważyć, iż gminy nie zajmują się samodzielnie ich sprzedażą. W zdecydowanej większości przypadków ewentualne wpływy z tego tytułu uwzględniane są przez przedsiębiorców odbierających i zagospodarowujących odpady komunalne. Pozbawienie ich wpływów z tego tytułu oznaczać będzie, że ich kolejne oferty przedkładane gminom będą mniejsze o wymienioną wartość. Przedmiotowa zmiana jest doskonałą ilustracją powiedzenia, że od mieszania herbaty wcale nie staje się ona słodsza. Zmiana ta nie oznacza bowiem pojawienia się w systemie nowych środków.

Jednocześnie, mając na uwadze powyższe, należy przyjąć, iż uwzględnienie przy ustalaniu stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi innych środków stanowi wyjątek. Oprócz niego w praktyce może jeszcze w dwóch przypadkach dochodzić do finansowania systemu gospodarki odpadami komunalnymi ze środków niepochodzących z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Pierwszy dotyczy braku pełnej ściągalności opłat przez gminę od właścicieli nieruchomości. W takiej sytuacji gmina zobowiązana jest ?założyć? środki za niepłacących właścicieli nieruchomości do czasu wyegzekwowania zaległych środków w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Koszty funkcjonowania systemu przypadające na niepłacących właścicieli nieruchomości nie mogą być bowiem pokrywane ze środków pochodzących od pozostałych (prawidłowo płacących) właścicieli nieruchomości. Drugi przypadek związany jest z wprowadzeniem przez radę gminy zwolnienia podmiotowego (w całości lub w części) dotyczącego właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 Ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, lub rodziny wielodzietne, o których mowa w Ustawie z 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny. Ubytek w systemie odpadowym związany z tego typu zwolnieniami nie może być pokrywany z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi uiszczanych przez innych właścicieli nieruchomości.

Podwyższone opłaty za gospodarowanie odpadami

Istotne zmiany dotyczą opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, związanych z brakiem selektywnej zbiórki. Ustawa nowelizująca wprowadza obowiązek prowadzenia selektywnej zbiórki przez wszystkich właścicieli nieruchomości. W konsekwencji nie będzie można z góry zadeklarować nieprowadzenia selektywnej zbiórki odpadów komunalnych i uiszczania wyższej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Właściciele nieruchomości, którzy dotychczas składali deklaracje o nieselektywnym zbierania odpadów komunalnych, zobowiązani będą w okresie przejściowym złożyć nowe deklaracje, uwzględniając stawkę podstawową związaną z prowadzeniem selektywnej zbiórki.

W przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych podmiot odbierający odpady komunalne będzie przyjmował je (podobnie jak na podstawie dotychczasowych przepisów) jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamiał o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. Organ wykonawczy gminy na podstawie powyższego powiadomienia będzie wszczynać postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego ? w trybie regulowanym przepisami Ordynacji podatkowej ? wójt, burmistrz lub prezydent miasta określać będzie, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc lub miesiące, a w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, za rok, w którym nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej. Niezwykle istotnym elementem w tego typu postępowaniach mogą okazać się kryteria selektywnej zbiórki, które po nowelizacji będą mogły być określane w regulaminach utrzymania czystości i porządku w gminie.

Konkretna stawka opłaty

Stawka opłaty podwyższonej będzie ustalana przez radę gminy w drodze uchwały. Nowością są widełki, w których rada gminy musi się zmieścić, podejmując przedmiotową uchwałę. Opłata podwyższona nie może być niższa niż dwukrotność stawki podstawowej i wyższa niż czterokrotność tej stawki. Przykładowo ? jeśli w danej gminie ustalono stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 20 zł od mieszkańca, stawka opłaty podwyższonej nie będzie niższa niż 40 zł ani wyższa niż 80 zł. Konkretna stawka opłaty podwyższonej zależy od decyzji rady gminy i jest wiążąca dla organów wydających decyzje administracyjne w tego typu sprawach. W konsekwencji wyeliminowano możliwość ustalania opłat podwyższonych na zbyt niskim ? niemotywującym do selektywnej zbiórki ? poziomie (np. 1 zł) czy też ustalania tychże opłat na poziomie zbyt wysokim. Oczywiście, nie ma przeszkód, aby opłata podwyższona ? mieszcząc się w ustawowych widełkach ? nie była prostą wielokrotnością (dwu-, trzy- czy czterokrotnością) stawki podstawowej (np. stawka podstawowa może wynosić 17,5 zł, zaś stawka podwyższona 40 zł).

Podkreślić należy, że stawka podwyższona będzie dotyczyć wyłącznie miesięcy minionych, co do których wydano decyzję administracyjną, w której stwierdzono niedopełnienie obowiązku prawidłowej selektywnej zbiórki odpadów. Decyzja ta nie ma charakteru ?otwartego? i nie kreuje sytuacji prawnej właściciela nieruchomości na przyszłość nawet wówczas, gdy otwarcie oświadcza on, że nie będzie prowadził selektywnej zbiórki odpadów komunalnych.

Maciej Kiełbus

Kancelaria Prawna Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu

 

W kolejnym wydaniu ?Przeglądu Komunalnego? omówione zostaną m.in. przepis wprowadzający maksymalne stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, uiszczanych przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych i letniskowych, oraz przepisy stanowiące podstawę do nowego zwolnienia o charakterze przedmiotowym.