W obecnym stanie prawnym proces korzystania ze środowiska ma charakter bardzo złożony i w większości przypadków musi być poprzedzony uzyskaniem decyzji określającej warunki jego realizacji.

Jedną z nich może być zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów, wydawane na podstawie art. 83 ust. 1 Ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody1, a konsekwencją braku jego uzyskania jest wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 88 ust. 1 tego aktu prawnego. Dotychczasowe rozwiązania w tym zakresie dalekie były jednak od doskonałości. Z tego względu w Ustawie z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw2 wprowadzono kolejne nowe zapisy do ustawy o ochronie przyrody.

System prawny i stosunki społeczno-gospodarcze mają charakter dynamiczny. Stąd też w praktyce bardzo trudno jest wprowadzić nowe rozwiązania bez jakiegokolwiek odniesienia do tych wcześniej obowiązujących. Wiele postępowań jest wszczętych na podstawie rozwiązań dotychczasowych i niezbędne jest jednoznaczne wskazanie, w oparciu o jakie rozwiązania powinny być one zakończone. Mając świadomość tego problemu, ustawodawca w art. 59 pkt 2 ustawy zmieniającej określił, że rozwiązania związane z ochroną terenów zieleni i zadrzewień wchodzą w życie po upływie 30 dni, licząc od daty ich ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, a zatem w interesującym nas zakresie ? 29 sierpnia 2015 r.

Oprócz tego w art. 53 ustawy zmieniającej wprowadzono rozwiązania o charakterze przejściowym, które odnoszą się do już prowadzonych postępowań. Niestety, nie są one zbyt precyzyjne, więc trzeba im poświęcić sporo uwagi. Jeżeli bowiem w tym zakresie dojdzie do naruszenia reguł intertemporalnych (prawa międzyczasowego), to organ wyda decyzję na podstawie niewłaściwych przepisów.

Wniosek na usunięcie

Zgodnie z postanowieniami art. 53 ust. 1 ustawy zmieniającej, do postępowań związanych z wydawaniem zezwoleń na usunięcie drzew lub krzewów, opłat za ich usunięcie oraz ich przedawnienia stosuje się przepisy dotychczasowe. Jeżeli więc wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów został złożony chociażby na jeden dzień przed wejściem w życie nowych rozwiązań, to i tak będzie on rozpatrzony na podstawie dotychczasowych regulacji. Z punktu widzenia podmiotów zainteresowanych uzyskaniem zezwoleń na usunięcie drzew lub krzewów ma to zarówno plusy, jak i minusy. Z jednej strony, jeżeli wniosek będzie rozpatrywany na podstawie dotychczasowych regulacji, to będą do niego znajdowały zastosowanie rozwiązania wynikające z art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody w dotychczasowym brzmieniu, zgodnie z którym z obowiązku ponoszenia opłat zwolnione jest usuwanie drzew, ?które posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane?. W nowych rozwiązaniach takiego zwolnienia przedmiotowego nie ma ? dotychczasowe rozwiązania będą więc względniejsze dla podmiotu korzystającego ze środowiska. Z drugiej jednak strony w dotychczasowym stanie prawnym obowiązkiem uzyskania zezwolenia było objęte usuwanie drzew starszych niż 10 lat. W nowej ustawie obowiązkiem takim ? zgodnie z postanowieniami art. 83f ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody ? objęte będzie usuwanie ?drzew, których obwód pnia na wysokości 5 cm przekracza:

  1. 35 cm ? w przypadku topoli, wierzb, kasztanowca zwyczajnego, klonu jesionolistnego, klonu srebrzystego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego,
  2. 25 cm ? w przypadku pozostałych gatunków drzew?.

Może się więc okazać, że drzewa, których usunięcie w dotychczasowym stanie prawnym wymagało uzyskania zezwolenia jako starszych niż 10-letnie, obecnie będzie z niego zwolnione, gdyż ich obwód nie przekracza wskazanych wyżej wymiarów. Dlatego też podmiot zainteresowany usunięciem drzew w każdym przypadku będzie musiał dokonać zindywidualizowanej oceny, które rozwiązania są dla niego korzystniejsze. Jeżeli uzna, że w konkretnej sprawie lepsze dla niego są stare rozwiązania, to nie będzie musiał podejmować żadnych działań. Jeżeli jednak stwierdzi, że wolałby uzyskać zezwolenie na podstawie nowych rozwiązań, to powinien cofnąć dotychczasowy wniosek. W takim przypadku organ administracji na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) będzie musiał umorzyć prowadzone dotychczas postępowanie, ponieważ zezwolenie może być wydane tylko na wniosek.

Po wydaniu takiego rozstrzygnięcia podmiot zainteresowany usunięciem drzew lub krzewów będzie miał możliwość złożenia nowego wniosku. Oczywiście, nie można wykluczyć wystąpienia sytuacji, w których ocena dokonana przez podmiot zainteresowany usunięciem drzew lub krzewów będzie miała charakter mieszany (zarówno nowe, jak i stare rozwiązania okażą się korzystne w odniesieniu do konkretnych roślin). W takim przypadku uzasadnione może być cofnięcie dotychczasowego wniosku jedynie w części, co z punktu widzenia prawa jest dozwolone. Teoretycznie bowiem każde drzewo może stanowić przedmiot odrębnego postępowania.

Zasady ustalania opłat i kar

Kolejnym rozwiązaniem o charakterze przejściowym jest określenie w art. 53 ust. 2 ustawy zmieniającej zasad ustalania opłat za usunięcie drzew. W nowym brzmieniu art. 85 ustawy o ochronie przyrody odmiennie ustalono zasady ustalania opłat za usuwanie drzew lub krzewów. Dlatego też w przypadku braku wskazania, w jakiej części ma być stosowane dotychczasowe rozporządzenie wykonawcze, doszłoby do wykształcenia patologicznej sytuacji, w której nie wiadomo byłoby, w jaki sposób ustalać opłaty. Mając świadomość tego problemu, w art. 53 ust. 1 ustawy zmieniającej wprowadzono rozwiązanie o charakterze mieszanym, zgodnie z którym:

  1. Opłatę za usunięcie krzewu ustala się na podstawie stawki, o której mowa w art. 85 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody w nowym brzmieniu,
  2. Opłatę za usunięcie drzewa ustala się na podstawie stawek dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew oraz współczynników różnicujących stawki w zależności od obwodu pnia, określonych w akcie wykonawczym wydanym na podstawie art. 85 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu dotychczasowym, czyli w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (DzU nr 228, poz. 2306, z późn. zm.),
  3. Opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu z terenu uzdrowisk, obszaru ochrony uzdrowiskowej, terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz terenów zieleni są o 100% wyższe od opłat ustalanych na podstawie stawek opłat, o których mowa w pkt 1 i 2.

W autonomiczny sposób w okresie przejściowym określono także zasady wymierzania kar za usunięcie lub zniszczenie drzew lub krzewów. Zgodnie z postanowieniami art. 53 ust. 3 ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i 89 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie zmian w ustawie o ochronie przyrody (a zatem po upływie 30 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Ustaw), stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów w nowym brzmieniu byłaby względniejsza.

Z przywołanych rozwiązań wynika zatem, że w odniesieniu do kar pieniężnych ustawodawca wprowadził rozwiązania o charakterze mieszanym. Co do zasady, mają być stosowane rozwiązania dotychczasowe, chyba że kara wymierzana na nowych zasadach byłaby względniejsza dla karanego. Takie rozwiązanie jest konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. (sygn. akt SK 6/12), w którym uznał on, że ?art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przez to, że nakładają obowiązek nałożenia przez właściwy organ administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia w sztywno określonej wysokości bez względu na okoliczność takiego czynu ? nie są zgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?. Niezbędne było więc wprowadzenie takich rozwiązań, które nie pogłębiałyby stanu sprzeczności z Konstytucją. Niestety, pojęcie względności kary nie jest zbyt precyzyjne. Niewątpliwie kara pieniężna będzie względniejsza przy ustalaniu wysokości jej wymierzania, pozwalającej np. na jej zróżnicowanie w przypadku usunięcia drzew obumarłych czy pozwalających na odstąpienie od jej wymierzania w przypadku wystąpienia stanów wyższej konieczności. Takiej jednoznaczności nie ma jednak już w przypadku zasad przedawnienia kar pieniężnych. Nowe zasady, wynikające ze zmienionego art. 89 ustawy o ochronie przyrody, będą korzystniejsze od dotychczasowych, ale nie są one bezpośrednio związane z wymierzaniem kary pieniężnej. Stąd też w tym zakresie będą znajdowały zastosowanie rozwiązania dotychczasowe (nowe stanowią bowiem wyjątek od reguły i jako takie nie mogą być stosowane rozszerzająco). Nie jest to jednak do końca jednoznacznie unormowane, dlatego może stanowić źródło wątpliwości interpretacyjnych.

Ostatnim rozwiązaniem o charakterze przejściowym jest wskazanie w art. 53 ust. 4 ustawy zmieniającej, że postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie lub zniszczenie drzew lub krzewów, prowadzone na podstawie rozwiązań dotychczasowych, a nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowych rozwiązań, podlegają umorzeniu w przypadku, gdy postępowanie to dotyczy kary pieniężnej za czyn, który nie jest zagrożony karą pieniężną na podstawie przepisów art. 88 i 89 ustawy o ochronie przyrody w ich nowym brzmieniu. Wprowadzenie tego rozwiązania jest następstwem tego, że usunięcie niektórych kategorii drzew lub krzewów w nowych rozwiązaniach zostało zwolnione z obowiązku uzyskania zezwolenia (np. te o obwodach poniżej 25 lub 35 cm w zależności od gatunku), a skoro tak, to ich usunięcie bez zezwolenia uległo rezygnacji z karalności czynu i nie ma już podstaw do wymierzania kary pieniężnej za ich usunięcie lub zniszczenie.

Okres przejściowy

Podsumowując zatem powyższe rozważania, należy stwierdzić, że rozwiązania o charakterze przejściowym i wprowadzającym mają charakter bardzo złożony, a ich prawidłowe zastosowanie może mieć znaczenie z punktu widzenia zarówno organów administracji prowadzących postępowania administracyjne kończące się wydaniem decyzji, jak i podmiotów korzystających ze środowiska. Dlatego też w pierwszej kolejności powinny być one dokładnie przeanalizowane jeszcze przed wejściem w życie nowych rozwiązań. Nie możemy jednak zapominać o tym, że reguły te mogą znajdować swoje zastosowanie także w okresie późniejszym, np. w sprawach, w których prowadzone są postępowania przed sądami administracyjnymi lub gdy dojdzie do stwierdzenia nieważności wydanego zezwolenia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

Krzysztof Gruszecki

radca prawny