Porozumienie paryskie a reforma systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych

W takiej sytuacji polski rząd powinien  domagać  się  zwiększenia  puli  uprawnień  zasilających  fundusz  modernizacyjny  lub  puli solidarnościowej, przeznaczonych dla mniej zamożnych krajów UE.

W lipcu 2015 r. Komisja Europejska (KE) przedstawiła projekt reformy europejskiego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (ETS) po 2020 r. Usprawnienie zasad funkcjonowania tego najważniejszego instrumentu polityki klimatycznej UE ma się przyczynić do osiągnięcia unijnego celu redukcji emisji o co najmniej 40% do roku 2030. Taki cel po długich negocjacjach przyjęła w październiku 2014 r. Rada Europejska, zaznaczając jednak, że powinien on raz jeszcze zostać przedyskutowany po zakończeniu konferencji klimatycznej w Paryżu. Ponieważ na paryskim szczycie zobowiązano się do podjęcia wysiłków na rzecz powstrzymania wzrostu globalnej temperatury poniżej 1,5°C, podczas gdy unijny cel redukcji emisji  do  roku  2030 – i co za tym idzie, przedstawiony przez Komisję projekt reformy ETS –oparty  jest  na  celu 2°C (stanowiącym fundament polityki klimatycznej UE od 1996 r.), prawdopodobne jest, że w dyskusji na temat propozycji KE pojawi się postulat zwiększenia klimatycznych ambicji, czyli szybszych redukcji emisji w sektorach ETS. Nie można wykluczyć, że poprze go większość krajów członkowskich, w liczbie wystarczającej, by stał się oficjalnym stanowiskiem Rady, lub większość w Parlamencie Europejskim (PE), który zgodnie z procedurą współdecydowania ma istotny wpływ na ostateczny kształt reformy.

ETS  po  roku  2020

Projekt reformy ETS jest zbieżny z wytycznymi Rady Europejskiej z października 2014 r. Przyjęty wówczas kompromis zakłada, że unijny cel co najmniej 40-procentowej redukcji emisji gazów cieplarnianych do 2030 r. (w porównaniu z rokiem 1990) zostanie osiągnięty w sposób kosztowo efektywny, co oznacza redukcję o 43% w sektorach ETS (obejmujących elektroenergetykę i przemysł) i o 30% w sektorach non-ETS (obejmujących m.in. transport, budownictwo i rolnictwo) w porównaniu z rokiem 2005. Aby osiągnąć cel w sektorach ETS, w projekcie reformy systemu Komisja zaproponowała zwiększenie tzw. liniowego współczynnika redukcji (LRF), o który co roku zmniejsza się podaż uprawnień. Po 2020 r. LRF miałby wzrosnąć z obecnych 1,74% do 2,2%. Redystrybucja uprawnień do sprzedaży przez państwa członkowskie miałaby się odbywać według klucza nieznacznie zmodyfikowanego  w  porównaniu  z  obecnymi  zasadami:  90%  uprawnień  zostałoby  rozdzielonych  na  podstawie zweryfikowanych emisji, a 10% uprawnień z tzw. puli solidarnościowej trafiłoby do państw mniej zamożnych, m.in. Polski.

Proponowana reforma zakłada ustanowienie dwóch nowych funduszy: modernizacyjnego i na rzecz innowacji. Ten pierwszy, utworzony z 2% całkowitej puli uprawnień (ok. 310 mln), miałby wspierać niskoemisyjną modernizację i poprawę efektywności energetycznej w dziesięciu państwach Europy Środkowo-Wschodniej i Południowej, wśród których Polska byłaby największym beneficjentem. Fundusz na rzecz innowacji, zasilony 450 mln uprawnień, miałby z kolei współfinansować innowacyjne projekty w sektorze energetyki odnawialnej, rozwój technologii CCS (wychwytywania i składowania CO2)oraz nowatorskie rozwiązania technologiczne w sektorach przemysłowych.

Zgodnie z propozycją Komisji w latach 2021–2030 utrzymana zostałaby możliwość derogacji, czyli darmowego przydziału uprawnień dla elektroenergetyki w mniej zamożnych krajach UE, w tym w Polsce. Ich liczba mogłaby wynieść do 40% krajowej puli uprawnień do sprzedaży na aukcjach (z wyłączeniem uprawnień z puli solidarnościowej). Skorzystanie z tej możliwości niosłoby ze sobą – tak  jak  obecnie – konieczność inwestycji w modernizację sektora energetycznego i dywersyfikację źródeł energii. Propozycja zakłada, że inwestycje o wartości powyżej 10 mln euro miałyby zostać wybrane w drodze przetargów organizowanych przez kraje korzystające z derogacji. W obszarze ochrony konkurencyjności przemysłu projekt zakłada kontynuację darmowego przydziału uprawnień dla  sektorów  narażonych  na  potencjalne  ryzyko  ucieczki  emisji.  KE  zaproponowała jednak  zmianę  metodologii  ich przyznawania, tak aby zagwarantować, że uprawnienia trafią do sektorów, które najbardziej ich potrzebują. Oznaczałoby to skrócenie listy sektorów uprawnionych do darmowej alokacji z obecnych 150 do ok. 50, a także lepsze zróżnicowanie potrzeb sektorów (np. w latach 2015–2019 przydział uprawnień dla produkcji stali i produkcji przecieru pomidorowego odbywa się na tych samych zasadach). Ponadto nowymi elementami są propozycja alokacji darmowych uprawnień dla przemysłu co pięć lat oraz możliwość przyznania dodatkowych pozwoleń w przypadku znaczącego zwiększenia produkcji.

Co  więcej,  KE  zaproponowała,  aby  dla  odzwierciedlenia  postępu  technicznego  w  latach  2021–2030 dwukrotnie zaktualizować  wartości  wskaźników  usprawnień.  Dla  sektorów  nienarażonych  na  potencjalne  ryzyko  ucieczki  emisji propozycja zakłada darmowy przydział 30% uprawień do 2030 r. (według obecnych reguł ma on wygasnąć w 2027 r.).

Bardziej ambitny cel do roku 2030

Dla części państw członkowskich wynik szczytu klimatycznego w Paryżu może być argumentem za zwiększeniem unijnego celu redukcji emisji do 2030 r., a co za tym idzie, za pogłębioną reformą systemu  ETS.  Do  tej  pory  w  latach  2013–2014 – w  czasie  negocjacji  pakietu  2030 – Wielka  Brytania  jako  jedyna jednoznacznie opowiadała się za przyjęciem przez UE bardziej ambitnego celu, jednak od zakończenia konferencji COP21 w podobnym tonie wypowiedzieli się także przedstawiciele innych krajów członkowskich. Prezydent François Hollande zapowiedział, że w imieniu Francji będzie zabiegał o „przegląd zobowiązania do redukcji emisji”. Ministrowie środowiska i energii Szwecji otwarcie poparli podwyższenie unijnego celu redukcyjnego. Także Niemcy nie wykluczyły, że w wyniku przyjętych w Paryżu ustaleń Unia powinna zwiększyć swoje klimatyczne ambicje. Co więcej, sprawująca obecnie unijną prezydencję  Holandia  umieściła  „przyszłościową  politykę  klimatyczno-energetyczną”  wśród  priorytetów  swojego przewodnictwa w Radzie UE, a następna w kolejce do prezydencji Słowacja w ostatnich latach konsekwentnie wspierała usprawnienia w funkcjonowaniu systemu ETS (tj. backloading, czyli opóźnienie aukcji 900 mln uprawnień w latach 2014–2016, i utworzenie rezerwy stabilizacyjnej, tzw. MSR). Ponieważ podstawę prawną zaproponowanej legislacji stanowi prawo środowiskowe, w PE komisją odpowiedzialną za  wypracowywanie  stanowiska  w  sprawie  projektu  reformy  jest  ENVI  (Komisja  Ochrony  Środowiska  Naturalnego, Zdrowia  Publicznego  i  Bezpieczeństwa  Żywności).  W  kwestiach  funduszu  modernizacyjnego  oraz  funduszu  na  rzecz innowacji, derogacji i ochrony sektorów energochłonnych ENVI będzie ona jednak dzieliła kompetencje z komisją ITRE (Przemysłu, Badań Naukowych i Energii). Taki mechanizm motywuje do dialogu i poszukiwania kompromisów między tradycyjnie  prośrodowiskową  ENVI  a  proprzemysłową  ITRE,  zwiększając  szanse  na  szybkie  przyjęcie  stanowiska  PE. Za  jego  wypracowanie  odpowiedzialny  będzie  poseł  sprawozdawca  Ian  Duncan,  należący  do  grupy  Europejskich Konserwatystów i Reformatorów, europarlamentarzysta ze Szkocji. Duncan otwarcie wskazuje, że klimatyczne ambicje UE, w tym w sektorach objętych systemem handlu, są niekompatybilne z przyjętym w Paryżu celem 1,5°C.

Wnioski i rekomendacje.

Zasady funkcjonowania ETS po 2020 r. będą miały istotny wpływ na konkurencyjność europejskiego przemysłu, wysokość przychodów budżetowych ze sprzedaży uprawnień i wielkość wsparcia, jakie mniej zamożne kraje UE otrzymają na niskoemisyjną modernizację. W negocjacjach kluczowe znaczenie będą miały kwestie techniczne – często to od nich będzie zależało, do kogo trafią kwoty liczone w miliardach euro. Choć propozycja reformy została przedstawiona przez KE ponad pół roku temu, to dopiero teraz – po zakończeniu szczytu klimatycznego w Paryżu – rozpoczyna się wypracowywanie stanowisk Parlamentu i Rady. Dla  Polski  reforma  ETS  to  szansa  uzyskania  znaczących  środków  na  zmniejszenie  emisyjności  gospodarki i modernizację  infrastruktury  wytwórczej.  W  tym  celu  Polska  powinna  pozostać  aktywnie  zaangażowana  w  debatę o reformie systemu, nawet jeśli pojawią się w niej propozycje zaostrzenia projektu KE. Zwiększenie klimatycznych ambicji ETS wymaga zmniejszenia budżetu emisyjnego w latach 2021–2030, co mogłoby nastąpić na wiele sposobów, takich jak umorzenie części uprawnień do sprzedaży na aukcjach, obłożenie restrykcjami uprawnień w rezerwie stabilizacyjnej (np. wyznaczenie ich daty ważności), czy dalsze zwiększenie LRF (ponad poziom zaproponowany  przez  Komisję).  W  razie  przedłożenia  takich  propozycji  i  ich  wsparcia  przez znaczącą  część  państw członkowskich  polski  rząd  będzie  miał  dwa  wyjścia.  Podobnie  jak  w  poprzednich  latach  może  sprzeciwiać  się  takim rozwiązaniom i podjąć próby ich blokowania, do czego jednak konieczne jest poparcie innych krajów. Stanowisko Rady zostanie bowiem przyjęte w drodze głosowania większością kwalifikowaną, bez możliwości zgłoszenia weta. Na obecnym etapie  trudno  jednoznacznie  ocenić  szansę  na  budowę  wspólnego  frontu  w  sile  mniejszości  blokującej,  jednak w ostatnich latach nie udało się Polsce zmobilizować takiego poparcia podczas głosowań nad propozycjami usprawnień w funkcjonowaniu ETS, czyli backloadingiem i MSR.

Drugim rozwiązaniem jest próba równoległej zmiany tych  elementów propozycji reformy, które  są dla  Polski szczególnie  istotne,  i  poszukiwanie  kompromisu. Polski  rząd  mógłby  starać  się  przede  wszystkim  o  zwiększenie  puli uprawnień zasilających fundusz modernizacyjny lub puli solidarnościowej. Ponadto w przypadku propozycji umorzenia części pozwoleń Polska powinna zabiegać o to, aby były to uprawnienia należące jedynie do krajów zamożnych.

Artykuł pochodzi z Biuletynu PISM nr 13 (1363) z 10 lutego 2016 r.