Zmiany w egzekucji opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi

Trwający od kilku lat proces przeobrażeń systemu gospodarki odpadami komunalnymi w Polsce, określany dość często mianem tzw. rewolucji śmieciowej, jest zjawiskiem wieloaspektowym i skomplikowanym. Zmiany prawne w tym zakresie nie obejmują wyłącznie przepisów bezpośrednio dotyczących zasad gospodarowania odpadami komunalnymi, lecz dotyczą również kwestii o charakterze ustrojowym czy proceduralnym. Jednym z obszarów objętych zmianami prawnymi towarzyszącymi „rewolucji śmieciowej” jest egzekucja opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

„Ewolucja” przepisów

Pierwotnie, ustawa nowelizująca z 1 lipca 2011 r.¹, która zapoczątkowała „rewolucję śmieciową”, nie regulowała bezpośrednio tych zagadnień. Nie sposób jednakże nie dostrzec jej wpływu pośredniego. Ustawa ta bowiem zastąpiła dotychczasowe cywilnoprawne opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uiszczane przez właścicieli nieruchomości na rzecz przedsiębiorców, z którymi zawarte mieli umowy na odbiór odpadów komunalnych, opłatami publicznoprawnymi uiszczanymi na rzecz gmin lub związków międzygminnych, które stanowią ich dochód. Ustawodawca wyraźnie zastrzegł przy tym, iż w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy Ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, przy czym przepisy te stosowane są „wprost”, a nie „odpowiednio”.

W konsekwencji w stosunku do właścicieli nieruchomości, którzy nie uiszczali opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przestał znajdować zastosowanie cywilnoprawny tryb dochodzenia należności, zastosowanie zaś znalazł tryb egzekucji administracyjnej sprawowanej przez naczelników urzędów skarbowych i prezydentów niektórych miast. W modelu tym, podobnie jak w przypadku innych opłat i podatków lokalnych, organy wykonawcze gminy (podobnie jak organy związków międzygminnych realizujących nowe zadania wynikające ze znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – u.c.p.g.²) pełniły wyłącznie funkcję wierzyciela.

Dość szybko ustawodawca uznał jednak, iż model ten jest niewłaściwy. Przy okazji pierwszej istotnej korekty „nowego” systemu gospodarki odpadami komunalnymi – dokonanej ustawą ze stycznia 2013 r.³ – wprowadzono do u.c.p.g. nowe przepisy stanowiące regulację szczególną względem ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.)⁴. W wyniku ich wejścia w życie w marcu 2013 r. organy wykonawcze gmin oraz związków międzygminnych stały się organami egzekucyjnymi uprawnionymi do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, iż przedmiotowa zmiana „ma ułatwić gminom egzekucję należności pieniężnych z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez nadanie wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta uprawnień organu egzekucyjnego”⁵.

W konsekwencji powyższej nowelizacji system egzekucji administracyjnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi został włączony do systemu administracyjnego nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi. Tym samym koszty z tym związane mogły być pokrywane ze środków pochodzących z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dotyczyło to także kosztów związanych z zatrudnieniem osób realizujących zadania w powyższym zakresie. Zmiana ta jednocześnie w szeregu przypadków wymagała zmiany przyjętych w poszczególnych gminach rozwiązań organizatorskich, w tym w zakresie zakresu zadań i kompetencji powierzonych związkom międzygminnym i ich organom czy też w zakresie upoważnień udzielanych przez rady gmin, na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.)⁶, dyrektorom zakładów budżetowych czy zarządom spółek komunalnych.

Wprowadzone naprędce zmiany w zakresie właściwości rzeczowej organów egzekucyjnych od samego początku spotkały się z negatywnym odbiorem większości środowisk samorządowych. Gminy argumentowały, iż nie są przygotowane organizacyjnie i kompetencyjnie do przejęcia nowych zadań związanych z egzekucją opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dotyczy to w szczególności gmin małych i średnich. Krytyczne uwagi środowisk samorządowych znalazły odzwierciedlenie w stanowiskach m.in. Związku Gmin Wiejskich RP⁷ czy Związku Miast Polskich⁸. Zgodnie akcentowano w nich potrzebę pilnej nowelizacji u.c.p.g. w analizowanym zakresie. Także w piśmiennictwie akcentowano, iż „planując ściąganie opłat za odbieranie odpadów, będą one [gminy – przy. M.K.] musiały uwzględnić znaczące poszerzenie spoczywających na nich obowiązków. Realizowanie tego obowiązku będzie zaś generowało dodatkowe koszty oraz zmuszało gminy do wdrożenia pracowników do wykonywania obowiązków, które wcześniej na nich nie spoczywały. Jednocześnie biorąc pod uwagę fakt, że postępowanie egzekucyjne ma charakter sformalizowany, w wielu przypadkach może to skutkować skutecznym kwestionowaniem prawidłowości podejmowanych czynności egzekucyjnych, odsuwając tym samym w czasie wpływy do budżetu gminy lub związku gmin”⁹.

Podnoszone głosy krytyki w zakresie wprowadzonego modelu egzekucji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zostały uwzględnione w poselskim projekcie ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz o zmianie ustawy o własności lokali¹⁰, w którym zaproponowano uchylenie w całości art. 6qa oraz art. 6r ust. 1b u.c.p.g. W konsekwencji projekt ustawy zakładał powrót do pierwotnego modelu postępowania egzekucyjnego, prowadzonego przez naczelników urzędów skarbowych oraz prezydentów niektórych miast. Takie też rozwiązanie zostało pierwotnie przyjęte przez Sejm w procedowanej ustawie nowelizującej, która 10 października 2014 r. została uchwalona przez Sejm i przekazana do Senatu.

Powyższe rozwiązanie, ku zaskoczeniu wielu osób, spotkało się z krytyką ze strony niektórych gmin, związków międzygminnych oraz osób specjalizujących się w tematyce egzekucji administracyjnej. W ich ocenie odebranie organom wykonawczym gmin i związków międzygminnych kompetencji organu egzekucyjnego „doprowadzi do dużych opóźnień, albo i nawet zahamowania strumienia dochodów z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi”¹¹. Ich zdaniem, „egzekucja prowadzona przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta okazuje się w praktyce o wiele skuteczniejsza od egzekucji prowadzonej przez naczelnika urzędu skarbowego”. Zwracano także uwagę na poczynione nakłady i podjęte działania organizacyjne (w tym zatrudnienie dodatkowych pracowników) związane z przygotowaniem gmin do samodzielnego prowadzenia egzekucji administracyjnej. Dodatkowo w przypadku związków międzygminnych podkreślano, iż opłata za gospodarowanie stanowi niejednokrotnie jedyne źródło dochodów tego podmiotu, wskutek czego wszelkie opóźnienia związane ze zbyt opieszałym działaniem organów skarbowych mogą wpłynąć na ich stabilność finansową¹².

Powyższe poglądy, w konfrontacji z przywoływanymi uprzednio stanowiskami organizacji samorządowych, zmobilizowały Senat do poszukiwania rozwiązań kompromisowych, które ostatecznie zostały przyjęte w ostatniej nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach¹³. Przepisy w tym zakresie spotkały się jednakże z negatywnym stanowiskiem przedstawiciela Ministerstwa Finansów, który na ostatnim etapie prac parlamentarnych wnosił o ich odrzucenie. W jego ocenie przyjęte rozwiązania zasadniczo zmieniają funkcjonowanie systemu organów egzekucyjnych w Polsce. Zdaniem przedstawiciela resortu finansów, przyjęcie propozycji senackich „stworzyłoby (…) sytuację, w której zachwiany byłby trójpodział władzy. Dlatego, że organ administracyjny mógłby swoje kompetencje przekazać bez ustawy innemu organowi. Nie ma tu ani wskazanego naczelnika, który byłby właściwy, ani zakresu tego porozumienia, ani zadań egzekucyjnych. A w każdym przypadku mówimy o tym, że bardzo wyraźnie wkraczamy w prawa obywatelskie, bo wchodzimy w uprawnienia dotyczące majątku. Tak więc tutaj musi być bardzo wyraźnie zachowana sytuacja, w której wiadomo byłoby, kto jest właściwym organem egzekucyjnym”¹⁴.