Po ośmiu miesiącach od wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Rada Ministrów przyjęła raport ministra gospodarki i pracy, identyfikujący bariery realizacji procesu budowlanego. Stwierdzono w nim brak systemowego podejścia do problematyki gospodarki przestrzennej.

Wydaje się, że brak ten od lat jest charakterystyczną cechą planowania i realizacji infrastruktury komunalnej, a w szczególności systemów wodociągowo-kanalizacyjnych.

Istotne plany
Zgodnie z ustawą o drogach publicznych1 plany rozwoju sieci drogowej sporządza i okresowo weryfikuje zarządca drogi. Następnie niezwłocznie przekazuje je organom właściwym w sprawie sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego. W planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod przyszłą budowę dróg przeznacza się pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem użytkowników dróg i terenu przyległego.
Odpowiednio do zapisów w Prawie energetycznym2 przedsiębiorstwa energetyczne, dostarczające do jednostek osadniczych energię elektryczną, gaz i ciepło, sporządzają dla obszaru swego działania plany rozwoju eksploatowanych przez siebie układów, uwzględniając miejscowy plan zagospodarowania albo kierunki rozwoju gminy określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Rozsądne przedsiębiorstwo plany te może traktować jako opracowania programowe, obejmujące propozycje dotyczące dłuższego czasu, właściwego opracowaniom z zakresu planowania przestrzennego. Plany te przedsiębiorstwa nieodpłatnie udostępniają wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) w zakresie dotyczącym terenu gminy. Gminny organ władzy wykonawczej opracowuje projekt założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe. Projekt ten, podobnie jak projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jest przedstawiany do zaopiniowania, a potem uchwalany przez radę gminy. Jeżeli plany przedsiębiorstw energetycznych nie zapewniają realizacji uchwalonych założeń, wójt (burmistrz, prezydent miasta) opracowuje projekt planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i gaz dla obszaru gminy lub jej części. Plan taki jest uchwalany przez radę gminy. W ustawie określono, co powinny zawierać plany przedsiębiorstw i założenia do planu. Zapisy Prawa energetycznego wyraźnie wskazują na przedsiębiorstwa energetyczne jako podmioty wiodące w zakresie zadań związanych z programowaniem rozwoju własnych sieci. To one wybierają zadania z planów zagospodarowania przestrzennego, dbając o to, aby ich realizacja przysparzała im zysk i nie powodowała wzrostu opłat za dostarczanie medium energetycznego. Jest to zrozumiałe, bo one też finansują inwestycje rozwojowe. Organy gminne mają wpływ na rozwój układów energetycznych, ale zgodnie z własnymi planami, w których muszą zadbać o środki na finansowanie takich inwestycji. Z tego powodu to, jak i w jakim zakresie w planach zagospodarowania przestrzennego programuje się rozwój sieci elektroenergetycznych, cieplnych albo gazowych, w większym stopniu powinno być przedmiotem troski opracowującej te plany gminy niż przedsiębiorstw energetycznych.
Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków3 stanowi w art. 3, że to gmina ustala kierunki rozwoju sieci w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy uchwala natomiast, opracowywane przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, wieloletnie plany modernizacji i rozwoju urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Ustawa określa zawartość i tryb opracowywania takich planów i wskazuje na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jako na podmiot obowiązany do zapewnienia realizacji budowy i rozbudowy urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Zakres zadań ma być uzgodniony w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji. W projekcie nowelizacji ustawy wodociągowej wyrazy „realizację budowy i rozbudowy” zaproponowano zastąpić jednym wyrazem „budowę”, pozostawiając wyraźną sugestię, że w opracowaniach planistycznych gmina ustala także program rozwoju wodociągów i kanalizacji. Z usytuowania w ustawie zapisów dotyczących planów wieloletnich można przypuszczać, że plany te pełnią funkcje związane z limitowaniem udziałów kosztów inwestycji rozwojowych w opłatach za usługi wodociągowo-kanalizacyjne. Na ogół są to plany obejmujące okres nie dłuższy niż trzy lata i powinno się je corocznie aktualizować przy okazji zatwierdzania wniosków przedsiębiorstw o zatwierdzanie taryf. Choć ustawowe ustalenia dotyczące zawartości tych planów są wzorowane na zapisach dotyczących planów o charakterze programowym, opracowywanych przez przedsiębiorstwa energetyczne, to należy przypuszczać, że programy rozwoju wodociągów i kanalizacji powinny się znajdować w studium i planach miejscowych, a plan wieloletni to uzgodnienie z przedsiębiorstwem tego, co przedsiębiorstwo będzie realizować w najbliższym czasie. Te domyślne, bo nie sprecyzowane w zapisach ustawowe zasady programowania i planowania zaczynają być mało przejrzyste w świetle wprowadzonych do projektu nowelizacji ustawy wodociągowej zapisów, stwierdzających, że obowiązek opracowania planu nie dotyczy przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, które nie planują budowy urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych. W tej samej ustawie znajduje się zapis nakładający na wszystkie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek budowy urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych oraz zapis stwierdzający, że niektóre przedsiębiorstwa mogą nie planować budowy takich urządzeń. Choć wydaje się to dziwne, to takie zapisy potwierdzają przypuszczenia, że programy rozwoju wodociągów i kanalizacji przygotowuje gmina w planach zagospodarowania przestrzennego, a w niektórych przypadkach, gdy np. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zakładem budżetowym, gmina ma obowiązek zapewnić budowę tych urządzeń.

Kierunki zagospodarowania przestrzennego
W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym4 można znaleźć ogólne zapisy dotyczące systemów komunikacji i infrastruktury. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zaleca się uwzględnianie uwarunkowań wynikających z dotychczasowego uzbrojenia terenu oraz stanu systemów komunikacji i infrastruktury, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej. Ponadto w studium zaleca się określanie kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie z zapisami ustawy, plan miejscowy powinien określać zasady modernizacji i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz granice obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej. Natomiast w załączonej do planu miejscowego uchwale powinno się zamieścić zapisy dotyczące sposobu realizacji zawartych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasad ich finansowania. Warunki i szczegółowe zasady obsługi w zakresie infrastruktury powinna zawierać decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku planu miejscowego. Nie można wydać takiej decyzji, jeżeli istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego lub gdy nie ustalono w umowie zasad wykonania takiego uzbrojenia.

Nowa ustawa
W projekcie nowej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym gmin5 akcentuje się przede wszystkim założone cele społeczno-polityczne planowania przestrzennego. W załączonym do jej projektu uzasadnieniu podkreśla się, że wykonywanie prawa własności może podlegać ograniczeniom wynikającym z przepisów powszechnie obowiązujących, w tym aktów prawa miejscowego, a nie z indywidualnych aktów administracyjnych, jakimi są decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Stąd zaproponowano trzy nowe rodzaje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, będące aktami prawa miejscowego: plany przeznaczenia terenów, plany zabudowy oraz gminne przepisy urbanistyczne. Plany przeznaczenia terenów w zasadzie winno się opracowywać dla całego obszaru gminy. Jeżeli rada gminy sporządzanie planu przeznaczenia terenu dla wszystkich terenów gminny uzna za niecelowe, to w uchwale wchodzącej w życie wraz z uchwałą o planie przeznaczenia terenów będzie zobowiązana do wskazania obszarów wyłączonych spod zabudowy, dla których planu się nie sporządza. Na nich realizowanie innych robót budowlanych niż budowa będzie możliwe na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów. Nie przewiduje się natomiast wydawania przez gminę warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Powinny być one wystarczająco określone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ustalając w planach zabudowy przeznaczenie terenów, ustala się także tereny, dla których wprowadza się obowiązek sporządzania planów zabudowy lub przepisów urbanistycznych. Projekt nowej ustawy eliminuje z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisy dotyczące miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jednak proponowane w nim zapisy dotyczące planowania infrastruktury w planach miejscowych są podobnie ogólne jak w ustawie obecnie obowiązującej. Wnikliwa interpretacja ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków pozwala przypuszczać, że plany zagospodarowania przestrzennego powinny zawierać koncepcję rozwoju układów wodociągowych i kanalizacyjnych. Nie do końca wiadomo, czy powinna się ona znaleźć w studium (jak by to wynikało z zapisu art. 15 ustawy wodociągowej), czy też w planie zabudowy. To drugie przypuszczenie bierze się stąd, że w projekcie nowej ustawy nowelizuje się jednocześnie art. 3 ustawy wodociągowej, proponując zapis Gmina ustala kierunki rozwoju sieci w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W projekcie rozporządzenia, stanowiącego potencjalny przepis wykonawczy do nowej ustawy, dotyczącego m.in. sposobu dokumentowania prac urbanistycznych, nie precyzuje się zapisu z art. 8, zaleca się jedynie, aby przy sporządzaniu planu przeznaczenia uwzględniać potrzeby gospodarki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności w zakresie rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Jednak ustalając standardy zapisywania ustaleń projektu tekstu planu zabudowy, zaznacza się, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami, określenie powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym oraz wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej.
Wskaźniki dotyczące sieci infrastruktury technicznej powinny także zawierać przepisy urbanistyczne.
Trudno zrealizować te zalecenia, jeżeli wcześniej w studium lub w planie przeznaczenia terenu nie opracowano koncepcji programowo-przestrzennej wszystkich układów infrastruktury.
Intencje ustawodawcy sygnalizuje się także w uzasadnieniu do projektu nowej ustawy, stwierdzając, że w art. 8 projektu ustawy zawarto regulacje odnoszące się do planu przeznaczenia terenów. Plan ten obejmuje obszar gminy. Jego zawartość to określenie przeznaczenia terenów i lokalizacji (przebiegu) podstawowej infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Być może omawiane w uzasadnieniu zapisy dotyczące infrastruktury były w którejś wersji projektu, ale potem zostały usunięte. Jednak w art. 8 projektu ustawy znajduje się także zapis nakazujący w trakcie sporządzania planu przeznaczenia terenów opracowanie prognozy skutków finansowych jego uchwalenia. We wspomnianym wcześniej projekcie rozporządzenia precyzuje się, że winna to być prognoza wpływu ustaleń planu przeznaczenia terenów na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, zawierająca także wnioski i zalecenia wynikające z uwzględnienie tych skutków. Trzeba jednak zauważyć, że w projekcie nowej ustawy proponuje się wykreślić z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapis nakazujący radzie gminy rozstrzygać jednocześnie z uchwalaniem planu miejscowego o sposobie realizacji oraz sposobach finansowania zapisanych w planie inwestycji z zakresu wodociągów i kanalizacji.

Ocena obowiązujących uwarunkowań prawnych
Obowiązujące uwarunkowania prawne dotyczące planowania rozwoju systemów wodociągowych i kanalizacyjnych, określone w ustawie wodociągowej, obowiązującej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przygotowywanej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym gmin, nie są spójne. W ustawie wodociągowej wskazuje się na plany zagospodarowania przestrzennego jako opracowania, w których gmina ustala kierunki rozwoju sieci. Mają być one podstawą do uzgodnień zakresu zadań inwestycyjnych przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. W przepisach dotyczących planowania przestrzennego nie precyzuje się, co wchodzi w zakres ustaleń dotyczących kierunków rozwoju sieci. W planach zagospodarowania przestrzennego mogą one być ogólne i niewystarczające do opracowywania planów wieloletnich. Inna jest w planowaniu rola i funkcja podmiotów zarządzających drogami, układami energetycznymi i systemami wodociągowo-kanalizacyjnymi. Nie wskazano wyraźnie podmiotu koordynującego plany rozwoju wszystkich elementów infrastruktury ani nie określono zasad takiej koordynacji.

Propozycje zmian
Mimo ogólności przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego zauważa się w nich, szczególnie w projekcie nowej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym gmin, intencje ustawodawcy zmierzające do zintegrowanego planowania infrastruktury komunalnej. Wydaje się, że spełnienie wymogów określonych w przepisach w ramach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest możliwe, jeżeli w uzgodnieniu z podmiotami zarządzającymi infrastrukturą opracuje się pierwszą koncepcję programowo-przestrzenną rozwoju wszystkich układów infrastruktury, w tym oczywiście wodociągów i kanalizacji. Taka koncepcja winna wskazywać na planie miejsca lokalizacji ważnych budowli punktowych oraz liniowych, a także ustalać ich najważniejsze parametry. Ta koncepcja winna być weryfikowana i uszczegóławiana w ramach planu zabudowy. W szczególności winno się uzupełnić ją o zasady finansowania, po wykonaniu studium wykonalności, w zakresie pozwalającym na ustalenie, kiedy i na jakich warunkach planowane układy będzie można zrealizować w istniejących uwarunkowaniach związanych z pozyskiwaniem środków na realizację inwestycji. Dopiero taka koncepcja mogłaby być podstawą do opracowywania planów inwestycyjnych przedsiębiorstw, obejmujących okres trzech, a co najwyżej pięciu lat. Te plany, korygowane w ramach procedur związanych ze stanowieniem taryf, byłyby istotnym dokumentem pozwalającym identyfikować prawdziwe warunki zabudowy w świetle opracowanych planów zabudowy i przepisów urbanistycznych. W przypadku wodociągów i kanalizacji mogłyby to być wieloletnie plany modernizacji i rozbudowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych.
W planie miejscowym urządzenia stanowiące elementy infrastruktury komunalnej powinny być naniesione na rysunkach planu.
Bez koncepcji programowo-przestrzennej oraz skoordynowanych z nią planów wieloletnich plany miejscowe nie wystarczą do wyczerpującego określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, potrzebnych zarówno inwestorowi dla wykonania projektu budowlanego, jak i organom wydającym zezwolenie na budowę. Choć na planach pojawią się informacje o usytuowaniu terenów o określonym przeznaczeniu, potencjalny inwestor nie będzie wiedział, kiedy i na jakich warunkach będzie mógł na tym terenie rozpocząć inwestycję, ponieważ wyposażenie terenu, szczególnie w drogie układy kanalizacyjne, jest już i nadal będzie koniecznym warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę.
Koncepcje programowo-przestrzenne infrastruktury komunalnej, stając się narzędziem zintegrowanego planowania infrastruktury, ułatwią optymalizację kosztów rozwoju gminy. Paradoksalnie jednak to gminy mogą być tym podmiotem, który nie będzie nimi zainteresowany. Takie koncepcje pozwolą na lepsze szacowanie kosztów ich rozwoju przestrzennego. Wyniki takiego oszacowania mogą szybciej i w miarę obiektywnie wykazać, że to nie przepisy urbanistyczne, z licznymi procedurami utrudniającymi przygotowanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a brak środków na realizację podstawowej infrastruktury (czy ściślej – brak pomysłów na ich pozyskanie) jest faktycznym powodem braku terenów z planami miejscowymi, a tym samym hamowania procesów inwestycyjnych generujących rozwój gmin.

Źródła
  1. Ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. DzU z 2004 r. nr 204, poz. 2086, z późn. zm.).
  2. Ustawa z 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (DzU z 2003 r. nr 153, poz. 1504, z późn. zm.).
  3. Ustawa z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (DzU nr 72, poz. 747).
  4. Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(DzU nr 80, poz. 717 oraz z 2004 r. nr 6, poz. 41 i nr 141, poz. 1492).
  5. Projekt ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym gmin: www.sejm.gov.pl, styczeń 2005 r.

dr inż. Henry Bylka
Politechnika Poznańska