Gospodarka odpadami – wrocławski sposób na usługi komunalne
Sławomir Najnigier
wiceprezydent Wrocławia
Dotychczasowa polityka miasta Wrocławia w zakresie usług komunalnych kształtowana była wg trzech głównych założeń. Po pierwsze, szybkiej prywatyzacji usług o charakterze komercyjnym, obejmującej całe przedsiębiorstwa lub zorganizowane części gminnych jednostek organizacyjnych. Po drugie, stopniowej prywatyzacji większości usług o charakterze komunalnym, połączonej z silną restrukturyzacją przedsiębiorstw (lub innych gminnych jednostek organizacyjnych). Po trzecie, utrzymania własności komunalnej w wybranych sektorach, takich jak wodociągi-kanalizacja oraz komunikacji zbiorowa.
Genezy tej polityki należy szukać w decyzjach podjętych w czasie I kadencji samorządu terytorialnego. W 1990 r. władze Wrocławia uznały, że jednym z najważniejszych celów bieżących jest dokonanie przekształceń organizacyjno-własnościowych, obejmujących przede wszystkim 23 przedsiębiorstwa komunalne, zatrudniające 12 tys. pracowników. Zaproponowano wówczas odrębne postępowania dla kilku grup przedsiębiorstw, dla których określono cel przekształcenia (albo poprawa jakości usług, albo prywatyzacja), tryb postępowania (zindywidualizowany lub standardowy), tempo prywatyzacji i etapowanie przekształceń.
Przekształcenia przedsiębiorstw komunalnych
Cztery kluczowe przedsiębiorstwa (wodociągi i kanalizacja, usługi ciepłownictwa, odpady oraz komunikacja zbiorowa) przekształcono ostatecznie w jednoosobowe spółki prawa handlowego, uznając za priorytet poprawę jakości usług. W kolejnych kadencjach wprowadzono stopniowo kapitał prywatny w spółce Wrocławskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania (ostatnie akcje sprzedano w roku 2005) oraz Miejskim Przedsiębiorstwie Energetyki Cieplnej Wrocław (w marcu 2000 roku spółka zadebiutowała na rynku podstawowym Giełdy Papierów Wartościowych w Warszawie). W październiku tego roku MPEC wkroczył w ostatni etap prywatyzacji. Na podstawie decyzji Rady Miasta i po przeprowadzeniu rokowań prezydent Wrocławia podjął decyzję o wyborze oferty złożonej przez Fortum Heat Polska. Miasto zbyło akcje, dające łącznie 70,974% głosów, za kwotę 275,4 mln zł. W statucie zostaną zachowane uprawnienia gminy celem utrzymania bezpieczeństwa energetycznego w zakresie dostaw ciepła dla mieszkańców Wrocławia. Dodatkowo uzgodniono, że gmina Wrocław będzie miała swojego przedstawiciela w Radzie Nadzorczej. Aby zrealizować programu rozwoju, inwestor zobowiązał się do dokonania nakładów inwestycyjnych w kwocie co najmniej 55 mln zł w ciągu 5 kolejnych lat.
Większość przedsiębiorstw komercyjnych sprywatyzowano, trzy – przekształcono w zakład budżetowy bez istotnej zmiany funkcji, pięć – przekształcono w zakład budżetowy, przy jednoczesnej prywatyzacji sfery wykonawczej.
Wyspecjalizowane zarządy
Jednocześnie zaczęto tworzyć system wyspecjalizowanych zarządów. W ten sposób powstały: Zarząd Dróg i Komunikacji, Zarządy Gospodarki Komunalnej (obecnie Zarząd Zasobu Komunalnego), Zarząd Cmentarzy Komunalnych, Zarząd Gospodarki Odpadami, Zarząd Zieleni Miejskiej oraz Zarząd Inwestycji Miejskich. Zarządy – działające obecnie w formie jednostek budżetowych – są wydzielonymi, ale działającymi w koordynacji z departamentami Urzędu Miejskiego jednostkami organizacyjnymi miasta, które z założenia nie świadczą usług komunalnych. Kontraktują natomiast w jego imieniu niezbędne dla miasta usługi, prowadząc politykę równego traktowania wszystkich podmiotów wykonawczych. Dodatkowo administrują również niezbędnymi składnikami mienia komunalnego, które nie podlegają prywatyzacji.
Dlaczego prywatyzacja?
Celem prowadzonej restrukturyzacji lub prywatyzacji była poprawa efektywności świadczenia usług. Przed prywatyzacją prowadzono analizy, czy kontraktowanie usług będzie efektywniejsze, niż wykonywanie ich przez gminę. Praktyka kontraktowania usług została zastosowana również w sferze usług socjalnych, takich jak: opieka rodzinna (domy dziecka zastępowane są rodzinnym domami dziecka, obecnie – 28, najwięcej w Polsce), czy opieka społeczna (wiele kontraktów z organizacjami pozarządowymi). Kontraktowanie nie zawsze kończyło się sukcesem (np. prywatyzacja zarządzania nieruchomościami z roku 2000 spowodowała destabilizację świadczenia usług).
Polityka prowadzona przez samorząd Wrocławia nie jest typowa. Po 15 latach działalności samorządu terytorialnego przeciętna polska gmina i jej jednostki organizacyjne prowadzą działalność gospodarczą w wielu dziedzinach. Nie są to włącznie usługi o charakterze użyteczności publicznej, lecz także komercyjne. W sektorze gospodarki odpadami pozycja gminnych przedsiębiorstw jest nadal silna, czego najlepszym dowodem jest przebieg dyskusji nad nowelizacją ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Oceniam, że większość gmin na ogół źle wykonuje funkcje właściciela, nie podejmując decyzji ani o prywatyzacji, ani o restrukturyzacji. Organy gminy mają silną wolę utrzymania własności przedsiębiorstw. Polityczne zarządzanie gminą oznacza, iż zmiany lokalnych układów politycznych negatywnie wpływają na zarządzanie przedsiębiorstwem.
Lokalna polityka prywatyzacji usług komunalnych jest możliwa, dlatego że w polskim prawie gmina może, lecz nie musi bezpośrednio wykonywać zadań, za które odpowiada. Ustawa o samorządzie gminnym określa zadania gminy w sposób deklaratoryjny. Nieuprawnione są poglądy, iż ustawa ta nakazuje zorganizowanie i utrzymanie przedsiębiorstwa lub innej instytucji, która zobowiązana jest do bezpośredniego świadczenie danej usługi. Gminy mają dużą swobodę kształtowania własnych struktur świadczących usługi, bądź ich prywatyzacji. Samorząd Wrocławia wybrał opcję prywatyzacji.
Gospodarka odpadami
Szacuje się, że w latach 2002-2004 powstawało we Wrocławiu od ok. 306 do 326 tys. Mg odpadów komunalnych rocznie. W roku 2003, spośród wytworzonych odpadów, ok. 4% poddano odzyskowi, a pozostałą ilość unieszkodliwiono, głównie przez składowanie (ok. 77%). Biorąc pod uwagę, że w roku tym udokumentowano zbiórkę we Wrocławiu ok. 263,2 tys. Mg odpadów komunalnych, należy sądzić, że ok. 18% (55,8 tys. Mg) odpadów trafia do środowiska w sposób niekontrolowany.
Miasto nie posiada własnego składowiska, a odpady do składowania kierowane są na składowiska znajdujące się w innych gminach.
Obecnie we Wrocławiu gromadzenie i wywóz odpadów regulowane jest przez prawa wolnego rynku. Działalność w zakresie zbierania, transportu, odzysku oraz unieszkodliwiania odpadów prowadzą samodzielne jednostki gospodarcze, nie będące komunalnymi jednostkami organizacyjnymi. Wyjątkiem jest Zarząd Gospodarki Odpadami, który prowadzi selektywną zbiórkę szkła, makulatury i tworzyw sztucznych. Spośród 73 przedsiębiorstw zbierających odpady we Wrocławiu, rolę dominującą posiadają cztery, które w roku 2003 zebrały następująca ilość odpadów: WPO ALBA – 59,5% szacunkowej ilości odpadów wytworzonych, Trans-Formers – 15,2%, SITA – 4,7%, Bracia Strach – 1,1%. Funkcjonujący system zbiórki odpadów komunalnych w miejscach ich powstawania oparty jest głównie o gromadzenie odpadów w formie zmieszanej (niesortowanej).
Szacuje się, że ilość wytwarzanych odpadów komunalnych we Wrocławiu będzie do roku 2012 systematycznie rosła – do ok. 389 tys. Mg (626 kg na mieszkańca). Zmieniał się będzie również ich skład i właściwości: np. rosnąć będzie udział opakowań. Długookresowy cel ogólny gospodarki odpadami dla Wrocławia do roku 2012 to: minimalizowanie ilości wytwarzanych i składowanych odpadów oraz wdrożenie nowoczesnych systemów ich odzysku i unieszkodliwiania1.
Program ochrony środowiska określa, jakie instalacje odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych powinny powstać we Wrocławiu do roku 2012 niezależnie od źródeł finansowania (prywatnych lub publicznych).
W systemie muszą funkcjonować równoległe m.in.: pojemniki do zbiórki przeterminowanych lekarstw, baterii, pojemniki do zbiórki selektywnej odpadów opakowaniowych i odpadów ulegających biodegradacji, stacje przeładunkowe odpadów komunalnych, linia do doczyszczania odpadów z selektywnej zbiórki wraz wyposażeniem, stanowiska do magazynowania i waloryzacji odpadów niebezpiecznych, linia do segregacji odpadów, mobilny punkt zbiórki odpadów niebezpiecznych, punkty dobrowolnego gromadzenia odpadów, kompostownie pryzmowe, kompostownia, obiekt demontażu odpadów wielkogabarytowych, instalacje przerobu odpadów budowlanych, zakład przeróbki tworzyw sztucznych, składowisko odpadów komunalnych, rezerwa terenowa na magazynowanie odpadów, chłodnia na padłe zwierzęta, instalacja do termicznego unieszkodliwiania osadów ściekowych z WOŚ.
Szacuje się, że koszt inwestycji dla realizacji zadań w gospodarce odpadami w sektorze komunalnym wyniesie do roku 2012 ok. 100 mln złotych.
Ze względu na duże zaangażowanie miasta w rozbudowę systemu transportowego, Wrocław będzie w pierwszej kolejności sprzyjać inwestorom prywatnym, stosować rozwiązania PPP lub starać się o środki bezzwrotne z UE. Rola miasta będzie uzupełniająca. Na podstawie przeprowadzonej analizy zaproponowano do realizacji wariant, polegający na budowie przez Wrocław instalacji uzupełniających w takim zakresie, aby mógł zrealizować zakładane pułapy odzysku. Większość tych zadań nie musi być i nie będzie finansowana z budżetu miejskiego. Przykładowo – WPO ALBA finansuje budowę na terenie miasta nowoczesnego centrum recyklingu. Trans-Formes planuje podobną inwestycję w Jaroszowie.
Program przewiduje również realizację wielu zadań nieinwestycyjnych m.in.: działania informacyjno-edukacyjne, utworzenie Porozumienia Komunalnego, monitoring składowisk odpadów komunalnych, selektywna zbiórka, badanie odpadów, rekultywację dotychczasowych składowisk, likwidację dzikich wysypisk, likwidację składowiska stłuczki szklanej, bieżące utrzymanie zrekultywowanych składowisk, przerób odpadów budowlanych oraz utylizację padliny.
Źródło
Tytuł i śródtytuły od redakcji
wiceprezydent Wrocławia
Dotychczasowa polityka miasta Wrocławia w zakresie usług komunalnych kształtowana była wg trzech głównych założeń. Po pierwsze, szybkiej prywatyzacji usług o charakterze komercyjnym, obejmującej całe przedsiębiorstwa lub zorganizowane części gminnych jednostek organizacyjnych. Po drugie, stopniowej prywatyzacji większości usług o charakterze komunalnym, połączonej z silną restrukturyzacją przedsiębiorstw (lub innych gminnych jednostek organizacyjnych). Po trzecie, utrzymania własności komunalnej w wybranych sektorach, takich jak wodociągi-kanalizacja oraz komunikacji zbiorowa.
Genezy tej polityki należy szukać w decyzjach podjętych w czasie I kadencji samorządu terytorialnego. W 1990 r. władze Wrocławia uznały, że jednym z najważniejszych celów bieżących jest dokonanie przekształceń organizacyjno-własnościowych, obejmujących przede wszystkim 23 przedsiębiorstwa komunalne, zatrudniające 12 tys. pracowników. Zaproponowano wówczas odrębne postępowania dla kilku grup przedsiębiorstw, dla których określono cel przekształcenia (albo poprawa jakości usług, albo prywatyzacja), tryb postępowania (zindywidualizowany lub standardowy), tempo prywatyzacji i etapowanie przekształceń.
Przekształcenia przedsiębiorstw komunalnych
Cztery kluczowe przedsiębiorstwa (wodociągi i kanalizacja, usługi ciepłownictwa, odpady oraz komunikacja zbiorowa) przekształcono ostatecznie w jednoosobowe spółki prawa handlowego, uznając za priorytet poprawę jakości usług. W kolejnych kadencjach wprowadzono stopniowo kapitał prywatny w spółce Wrocławskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania (ostatnie akcje sprzedano w roku 2005) oraz Miejskim Przedsiębiorstwie Energetyki Cieplnej Wrocław (w marcu 2000 roku spółka zadebiutowała na rynku podstawowym Giełdy Papierów Wartościowych w Warszawie). W październiku tego roku MPEC wkroczył w ostatni etap prywatyzacji. Na podstawie decyzji Rady Miasta i po przeprowadzeniu rokowań prezydent Wrocławia podjął decyzję o wyborze oferty złożonej przez Fortum Heat Polska. Miasto zbyło akcje, dające łącznie 70,974% głosów, za kwotę 275,4 mln zł. W statucie zostaną zachowane uprawnienia gminy celem utrzymania bezpieczeństwa energetycznego w zakresie dostaw ciepła dla mieszkańców Wrocławia. Dodatkowo uzgodniono, że gmina Wrocław będzie miała swojego przedstawiciela w Radzie Nadzorczej. Aby zrealizować programu rozwoju, inwestor zobowiązał się do dokonania nakładów inwestycyjnych w kwocie co najmniej 55 mln zł w ciągu 5 kolejnych lat.
Większość przedsiębiorstw komercyjnych sprywatyzowano, trzy – przekształcono w zakład budżetowy bez istotnej zmiany funkcji, pięć – przekształcono w zakład budżetowy, przy jednoczesnej prywatyzacji sfery wykonawczej.
Przemiany w gospodarce komunalnej |
Proces wycofywania się Miasta Wrocławia z prowadzenia bezpośredniej działalności gospodarczej obejmował wiele działań:
|
Wyspecjalizowane zarządy
Jednocześnie zaczęto tworzyć system wyspecjalizowanych zarządów. W ten sposób powstały: Zarząd Dróg i Komunikacji, Zarządy Gospodarki Komunalnej (obecnie Zarząd Zasobu Komunalnego), Zarząd Cmentarzy Komunalnych, Zarząd Gospodarki Odpadami, Zarząd Zieleni Miejskiej oraz Zarząd Inwestycji Miejskich. Zarządy – działające obecnie w formie jednostek budżetowych – są wydzielonymi, ale działającymi w koordynacji z departamentami Urzędu Miejskiego jednostkami organizacyjnymi miasta, które z założenia nie świadczą usług komunalnych. Kontraktują natomiast w jego imieniu niezbędne dla miasta usługi, prowadząc politykę równego traktowania wszystkich podmiotów wykonawczych. Dodatkowo administrują również niezbędnymi składnikami mienia komunalnego, które nie podlegają prywatyzacji.
Dlaczego prywatyzacja?
Celem prowadzonej restrukturyzacji lub prywatyzacji była poprawa efektywności świadczenia usług. Przed prywatyzacją prowadzono analizy, czy kontraktowanie usług będzie efektywniejsze, niż wykonywanie ich przez gminę. Praktyka kontraktowania usług została zastosowana również w sferze usług socjalnych, takich jak: opieka rodzinna (domy dziecka zastępowane są rodzinnym domami dziecka, obecnie – 28, najwięcej w Polsce), czy opieka społeczna (wiele kontraktów z organizacjami pozarządowymi). Kontraktowanie nie zawsze kończyło się sukcesem (np. prywatyzacja zarządzania nieruchomościami z roku 2000 spowodowała destabilizację świadczenia usług).
Polityka prowadzona przez samorząd Wrocławia nie jest typowa. Po 15 latach działalności samorządu terytorialnego przeciętna polska gmina i jej jednostki organizacyjne prowadzą działalność gospodarczą w wielu dziedzinach. Nie są to włącznie usługi o charakterze użyteczności publicznej, lecz także komercyjne. W sektorze gospodarki odpadami pozycja gminnych przedsiębiorstw jest nadal silna, czego najlepszym dowodem jest przebieg dyskusji nad nowelizacją ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Oceniam, że większość gmin na ogół źle wykonuje funkcje właściciela, nie podejmując decyzji ani o prywatyzacji, ani o restrukturyzacji. Organy gminy mają silną wolę utrzymania własności przedsiębiorstw. Polityczne zarządzanie gminą oznacza, iż zmiany lokalnych układów politycznych negatywnie wpływają na zarządzanie przedsiębiorstwem.
Lokalna polityka prywatyzacji usług komunalnych jest możliwa, dlatego że w polskim prawie gmina może, lecz nie musi bezpośrednio wykonywać zadań, za które odpowiada. Ustawa o samorządzie gminnym określa zadania gminy w sposób deklaratoryjny. Nieuprawnione są poglądy, iż ustawa ta nakazuje zorganizowanie i utrzymanie przedsiębiorstwa lub innej instytucji, która zobowiązana jest do bezpośredniego świadczenie danej usługi. Gminy mają dużą swobodę kształtowania własnych struktur świadczących usługi, bądź ich prywatyzacji. Samorząd Wrocławia wybrał opcję prywatyzacji.
Cele gospodarki odpadami na lata 2005-2008 (2012) |
|
Gospodarka odpadami
Szacuje się, że w latach 2002-2004 powstawało we Wrocławiu od ok. 306 do 326 tys. Mg odpadów komunalnych rocznie. W roku 2003, spośród wytworzonych odpadów, ok. 4% poddano odzyskowi, a pozostałą ilość unieszkodliwiono, głównie przez składowanie (ok. 77%). Biorąc pod uwagę, że w roku tym udokumentowano zbiórkę we Wrocławiu ok. 263,2 tys. Mg odpadów komunalnych, należy sądzić, że ok. 18% (55,8 tys. Mg) odpadów trafia do środowiska w sposób niekontrolowany.
Miasto nie posiada własnego składowiska, a odpady do składowania kierowane są na składowiska znajdujące się w innych gminach.
Obecnie we Wrocławiu gromadzenie i wywóz odpadów regulowane jest przez prawa wolnego rynku. Działalność w zakresie zbierania, transportu, odzysku oraz unieszkodliwiania odpadów prowadzą samodzielne jednostki gospodarcze, nie będące komunalnymi jednostkami organizacyjnymi. Wyjątkiem jest Zarząd Gospodarki Odpadami, który prowadzi selektywną zbiórkę szkła, makulatury i tworzyw sztucznych. Spośród 73 przedsiębiorstw zbierających odpady we Wrocławiu, rolę dominującą posiadają cztery, które w roku 2003 zebrały następująca ilość odpadów: WPO ALBA – 59,5% szacunkowej ilości odpadów wytworzonych, Trans-Formers – 15,2%, SITA – 4,7%, Bracia Strach – 1,1%. Funkcjonujący system zbiórki odpadów komunalnych w miejscach ich powstawania oparty jest głównie o gromadzenie odpadów w formie zmieszanej (niesortowanej).
Szacuje się, że ilość wytwarzanych odpadów komunalnych we Wrocławiu będzie do roku 2012 systematycznie rosła – do ok. 389 tys. Mg (626 kg na mieszkańca). Zmieniał się będzie również ich skład i właściwości: np. rosnąć będzie udział opakowań. Długookresowy cel ogólny gospodarki odpadami dla Wrocławia do roku 2012 to: minimalizowanie ilości wytwarzanych i składowanych odpadów oraz wdrożenie nowoczesnych systemów ich odzysku i unieszkodliwiania1.
Program ochrony środowiska określa, jakie instalacje odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych powinny powstać we Wrocławiu do roku 2012 niezależnie od źródeł finansowania (prywatnych lub publicznych).
W systemie muszą funkcjonować równoległe m.in.: pojemniki do zbiórki przeterminowanych lekarstw, baterii, pojemniki do zbiórki selektywnej odpadów opakowaniowych i odpadów ulegających biodegradacji, stacje przeładunkowe odpadów komunalnych, linia do doczyszczania odpadów z selektywnej zbiórki wraz wyposażeniem, stanowiska do magazynowania i waloryzacji odpadów niebezpiecznych, linia do segregacji odpadów, mobilny punkt zbiórki odpadów niebezpiecznych, punkty dobrowolnego gromadzenia odpadów, kompostownie pryzmowe, kompostownia, obiekt demontażu odpadów wielkogabarytowych, instalacje przerobu odpadów budowlanych, zakład przeróbki tworzyw sztucznych, składowisko odpadów komunalnych, rezerwa terenowa na magazynowanie odpadów, chłodnia na padłe zwierzęta, instalacja do termicznego unieszkodliwiania osadów ściekowych z WOŚ.
Szacuje się, że koszt inwestycji dla realizacji zadań w gospodarce odpadami w sektorze komunalnym wyniesie do roku 2012 ok. 100 mln złotych.
Ze względu na duże zaangażowanie miasta w rozbudowę systemu transportowego, Wrocław będzie w pierwszej kolejności sprzyjać inwestorom prywatnym, stosować rozwiązania PPP lub starać się o środki bezzwrotne z UE. Rola miasta będzie uzupełniająca. Na podstawie przeprowadzonej analizy zaproponowano do realizacji wariant, polegający na budowie przez Wrocław instalacji uzupełniających w takim zakresie, aby mógł zrealizować zakładane pułapy odzysku. Większość tych zadań nie musi być i nie będzie finansowana z budżetu miejskiego. Przykładowo – WPO ALBA finansuje budowę na terenie miasta nowoczesnego centrum recyklingu. Trans-Formes planuje podobną inwestycję w Jaroszowie.
Program przewiduje również realizację wielu zadań nieinwestycyjnych m.in.: działania informacyjno-edukacyjne, utworzenie Porozumienia Komunalnego, monitoring składowisk odpadów komunalnych, selektywna zbiórka, badanie odpadów, rekultywację dotychczasowych składowisk, likwidację dzikich wysypisk, likwidację składowiska stłuczki szklanej, bieżące utrzymanie zrekultywowanych składowisk, przerób odpadów budowlanych oraz utylizację padliny.
Źródło
- Program ochrony środowiska. rok.
Tytuł i śródtytuły od redakcji
