Spór o przymusową umowę
Artykuł 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stwierdza, że „zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy”. Z kolei art. 31 tejże ustawy dopuszcza, aby „osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogły je przekazać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu na warunkach uzgodnionych w umowie”.
Chociaż intencja ustawodawcy była właściwa, to jednak zapis ten był wielokrotnie krytykowany1, 2. Za brak sprecyzowania rozwiązań szczegółowych, gdy inwestor i gmina lub zakład wodociągowo-kanalizacyjny nie mogą dojść do porozumienia co do warunków przekazania, za nieprecyzyjne określenie obowiązków stron umowy i za przyjęcie rozwiązań niekiedy niezgodnych z możliwościami technicznymi, ekonomicznymi i uwarunkowaniami administracyjnymi podmiotów prawnych.
Uważna lektura tekstu ustawy prowadzi do wniosku, że w wyniku rozbieżności nazewnictwa technicznego i przyjętego przez ustawodawcę powstają poważne problemy w określeniu, które z urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych mogą podlegać odpłatnemu przekazaniu. Ustawodawca zdefiniował większość pojęć technicznych stosowanych w ustawie, w tym część niezgodnie z przyjętym powszechnie nazewnictwem technicznym. Ponieważ nie wszystkie definicje podał, więc naturalną koleją rzeczy pozostałe powinny być rozumiane na bazie słownictwa przyjętego w inżynierii komunalnej. To łączenie nazw niezgodnych i zgodnych ze słownictwem technicznym prowadzi do niejasnych wniosków, a ponieważ coraz więcej spraw o przymusowe podpisanie umowy przekazania trafia do sądów, temat wymaga omówienia.
Ograniczenia w odpłatnym przekazaniu
Ustawa z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ogranicza możliwość odpłatnego przekazywania gminie (względnie przedsiębiorstwu wod-kan) wybudowanych urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych ze względu na wymagania dotyczące stanu technicznego przekazywanych urządzeń.
Zgodnie z art. 15 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Natomiast koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego – odbiorca usług”. Zauważmy, że o ile art. 31 ustanawia zarówno gminę, jak i przedsiębiorstwo wod-kan możliwymi odbiorcami za odpłatnością wybudowanych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, o tyle art. 15 nie przewiduje alternatywy w zakresie kosztów obciążających takie przedsiębiorstwo. Dla wyjaśnienia należy dodać, że w rozumieniu ustawy przez urządzenie pomiarowe rozumie się przyrząd pomiarowy mierzący ilość odprowadzanych ścieków, znajdujący się na przyłączu kanalizacyjnym. Pojęcie wodomierza głównego ustawa sprowadza zaś do przyrządu pomiarowego mierzącego ilość pobranej wody, znajdującego się na każdym przyłączu wodociągowym. Ustawodawca wyraźnie rozdzielił ciężar ponoszenia kosztów urządzeń służących do pomiaru ilości pobranej wody (przedsiębiorstwo MPWiK) oraz odprowadzonych ścieków (odbiorca usług).
Drugie ograniczenie ewentualnej odpowiedzialności finansowej gminy albo przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego dotyczy stanu technicznego przekazywanych odpłatnie urządzeń. Zgodnie z pkt 2 art. 31 ustawy przekazywane urządzenia, o których mowa w ust. 1, powinny odpowiadać warunkom technicznym określonym w odrębnych przepisach. Zagadnienie to budzi wątpliwości, gdyż normy branżowe określające wymagania techniczne budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych nie są aktualne, normy polskie nie na wszystkie urządzenia zostały ustalone, a ponadto przeważa tendencja do ograniczania liczby norm obowiązujących w stosunku do norm zalecanych, lecz nieobowiązujących. Jest to ogólna tendencja przejmowania przez wykonawców i projektantów odpowiedzialności za zastosowane technologie i jakość prowadzonych robót. Pozwala to na przyspieszenie zmian technologicznych i prowadzi do formułowania na etapie przetargu indywidualnych wymagań co do parametrów technicznych, które urządzenia powinny spełniać po wybudowaniu. Jednakże nie ułatwia ustalenia wymagań technicznych, które należy zawrzeć w umowie przekazania (omawianej w art. 31 pkt 1 ustawy), jeżeli do jej podpisania miałoby dojść przymusowo po wykonaniu inwestycji w wyniku orzeczenia sądu. Jeżeli żądanie odpłatnego przejęcia urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych dotyczy gminy albo przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, z którym dokonano uzgodnień projektu budowlanego oferowanych do przekazania urządzeń, to rozstrzygnięcie tego problemu wydaje się stosunkowo proste, gdyż w projekcie wymagania techniczne co do ich stanu i sposobu ich odbioru powinny być określone i podlegać uzgodnieniu. Jednakże w projektach budowlanych często występują odwołania do przestarzałych norm branżowych (PN-B-10725:1997 Wodociągi. Przewody zewnętrzne. Wymagania i badania, PN-92/B-10735 Kanalizacja. Przewody kanalizacyjne. Wymagania i badania przy odbiorze oraz PN-92/B-10729 Kanalizacja. Studzienki kanalizacyjne), które nie uwzględniają rewolucji technicznej dokonanej w ostatnich latach w zakresie budowy i monitoringu stanu technicznego sieci kanalizacyjnych. Ustalenie umownych wymagań technicznych staje się szczególnie trudne, gdy umowa odpłatnego przekazania ma zostać przymusowo podpisana w wyniku orzeczenia sądu, a uzgodnienia projektu budowlanego i odbiory częściowe nie były przeprowadzane przez przejmującego odpłatnie urządzenia na własność. Takie przypadki mogą wystąpić na obrzeżach dużych miast tuż za granicami gmin ościennych, gdy uzgodnienia prowadzone były przez miejskie przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a o przymusowe podpisanie umowy odpłatnego przekazania skarżona jest gmina ościenna, w której granicach znajduje się inwestycja i która w wyniku niedopatrzenia (a może i celowo) nie była proszona o uczestniczenie w szczegółowych uzgodnieniach i częściowych odbiorach.
Gdyby sąd w takim szczególnym, ale jednak dosyć powszechnie występującym przypadku podjął decyzję o przymusowym podpisaniu umowy odpłatnego przekazania, to respektując prawo przejmującego (a więc płacącego) do wpływu na ustalenie wymagań dotyczących parametrów przekazywanych urządzeń, powinien również w porozumieniu z nim określić wymagania techniczne stawiane przed przekazywanym urządzeniem, jakie mają zostać określone w tej umowie. W takim przypadku projekt umowy powinien być przedstawiony sądowi przez inwestora, który podejmuje starania o przekazanie. Sąd może określić poszczególne wymagania albo prościej dokonać wyboru krajowych, europejskich czy zagranicznych norm opisujących wymagania stawiane przy odbiorach częściowych i końcowych sieciom wodociągowym i kanalizacyjnym, które powinny spełniać przekazywane urządzenia. Może też uznać, że uzgodnienia dokonane wcześniej z miejskim przedsiębiorstwem wod-kan i przeprowadzone przez nie odbiory częściowe są wiążące dla zaskarżonej gminy ościennej. Jednakże w przypadku wykazania, że jakiekolwiek z uzgodnionych rozwiązań jest przestarzałe albo nieprawidłowe, wydaje się mało prawdopodobne, aby do tego ostatniego orzeczenia doszło. Przed odbiorem końcowym trudno byłoby odmówić przejmującemu prawa do przeprowadzenia inspekcji kanałów specjalistyczną kamerą telewizji przemysłowej. Należy w tym miejscu podkreślić, że jeżeli umowa przekazania nie sprecyzuje szczegółowo chociażby przykładowo dopuszczalnych deformacji przekroju poprzecznego kanałów z tworzyw sztucznych, to przy interpretacji wyników monitoringu kolejny konflikt będzie praktycznie nieuchronny. Uprzywilejowany w sporze prawnym z gminą przez ustawę o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków inwestor może znaleźć się w trudnej sytuacji po – teoretycznie wygranym – procesie o przymusowe podpisanie umowy przekazania wybudowanych przez niego urządzeń, gdy okaże się, iż nie spełniają one określonych w tej umowie wymagań.
Co jest siecią, a co przyłączem?
Określenie, które z wybudowanych przez inwestora urządzeń należy do sieci, a które do przyłączy, jest kluczowe dla ustalenia wysokości opłaty za przekazanie, gdyż przyłącza nie mogą być przekazywane odpłatnie. Tymczasem podział pomiędzy siecią i przyłączem w przypadku wodociągu zależy od interpretacji stosowanego w ustawie nazewnictwa.
Zgodnie z ustawą, „przyłącze kanalizacyjne” to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej. Natomiast „przyłącze wodociągowe” to – wg ustawy – odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym. Ustawa definiuje sieć jako przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.
Z definicji tej nie wynika, że – aby uznać, iż wybudowana została sieć (fragment sieci) – ustawodawca wymaga wystąpienia urządzeń zdefiniowanych w ustawie, a jedynie, że jeżeli urządzenia takie występują, to pojęcie sieci wodociągowej należy również na nie rozszerzyć. W podanej w ustawie definicji sieci wodociągowej określony został właściciel jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Tak więc uzależniono uznanie tego samego obiektu za sieć (albo nie), zależnie od właściciela. Zmieniając właściciela obiekt może więc stać się – lub przestać być – siecią wodociągową czy kanalizacyjną. W interpretacji niektórych przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, o ile umowa odpłatnego przekazania została zawarta przed rozpoczęciem inwestycji, urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne budowane były dla przedsiębiorstwa i można z nich wydzielić sieć wodociągową i kanalizacyjną, podlegające odpłatnemu przekazaniu. Natomiast jeżeli umowa taka nie została zawarta w myśl tej, nieobowiązującej, interpretacji, to wybudowane urządzenia nie powinny być nazywane siecią, gdyż stanowią własność prywatną. Autor artykułu nie zna przypadku potwierdzenia tej interpretacji w wydanym wyroku sądowym.
W stosowanym wśród techników nazewnictwie ujęcia, zakłady uzdatniania wody i zakłady oczyszczania ścieków są elementem tzw. systemu zaopatrzenia w wodę i usuwania ścieków, ale – przeciwnie niż w ustawie – nie stanowią one części sieci wodociągowej albo kanalizacyjnej. W tym względzie nazewnictwo przyjęte w ustawie jest sprzeczne z aktualną terminologią techniczną.
Powstaje pytanie, jak zaliczyć (do sieci czy do przyłącza) pierwszą studzienkę kanalizacyjną za budynkiem. Ponieważ przyłączem ustawa nazywa „odcinek przewodu”, a sieć rozpoczyna się „za pierwszą studzienką”, więc ta pierwsza studzienka nie przynależy ani do sieci, ani do przyłączenia. Niemniej art. 31 ustawy generalnie określa, że odpłatnie można przekazać urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne, a więc, aby stwierdzić, czy studzienka ta podlega odpłatnemu przekazaniu, należy zajrzeć do definicji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Ustawa definiuje „urządzenia wodociągowe” jako ujęcia wód powierzchniowych i podziemnych, studnie publiczne, urządzenia służące do magazynowania i uzdatniania wód, sieci wodociągowe, urządzenia regulujące ciśnienie wody, a „urządzenia kanalizacyjne” – jako sieci kanalizacyjne, wyloty urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz urządzenia podczyszczające i oczyszczające ścieki oraz przepompownie ścieków.
W wymienionych urządzeniach brak jest pierwszej studzienki za budynkiem, jeżeli założyć, że zgodnie z ustawą sieć rozpoczyna się za nią. Można więc uznać, że studzienka ta nie podlega odpłatnemu przekazaniu, w przeciwieństwie do studzienek występujących dalej w sieci kanalizacyjnej.
Tak więc, zgodnie z ustawą, koszty wodomierza głównego pokrywa przedsiębiorstwo wodociągowe, a urządzenia pomiarowego – odbiorca usług. Pozostaje jeszcze wyjaśnić, kto powinien pokryć koszty wodomierza i przepływomierza ściekowego, zainstalowanych na podłączeniach (nie będących przyłączeniami w rozumieniu ustawy), wybudowanych przez inwestora ze środków własnych sieci, do miejskich sieci wodociągowych i kanalizacyjnych. Wodomierz ten nie jest – w rozumieniu definicji podanych w ustawie – wodomierzem głównym, podobnie jak przepływomierz ścieków nie jest urządzeniem pomiarowym, gdyż nie znajdują się one na przyłączach, a w sieci. Czy zatem do sieci należą i podlegają odpłatnemu przekazaniu? Ustawa nie daje na to pytanie jednoznacznej i klarownej odpowiedzi. By jej udzielić, należy przyjąć definicje podane w normie za wiążące, jako oddające wolę ustawodawcy, choćby były sprzeczne z nazewnictwem technicznym (tam, gdzie ich brakuje, obowiązuje nazewnictwo techniczne). Należy jednak pamiętać, że przy tak przeprowadzonym rozumowaniu nielogicznie przyjmujemy raz określenia niezgodne, a raz zgodne z nomenklaturą techniczną, co podważa wiarygodność uzyskanego wyniku wnioskowania. Trudno jednak zaproponować lepszą drogę udzielenia odpowiedzi na pytanie o partycypowanie w koszcie zakupu i instalacji tych obiektów do monitoringu ilości pobieranej z sieci miejskiej wody i odprowadzanych do miejskiej sieci kanalizacyjnej ścieków. Zgodnie z art. 31 ustawy, odpłatnemu przekazaniu mogą podlegać urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne, a te rodzaje wodomierza i obiektu (specjalnie unikamy słowa „urządzenia”, najwłaściwszego w słownictwie technicznym, ale odmiennie zdefiniowanego w ustawie) do pomiaru ścieków nie są wyszczególnione w definicjach urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych w niej podanych, chyba że byłyby one zaliczone do sieci. Ponieważ sieć, wg zawartej w ustawie definicji, jest zbiorem przewodów z urządzeniami i uzbrojeniem, jedyną możliwością zaliczenia wymienionych obiektów pomiarowych do sieci byłoby wliczenie ich do uzbrojenia. I tutaj kończy się możliwość posługiwania nazewnictwem zdefiniowanym w ustawie, bowiem ustawodawca nie zdefiniował pojęcia uzbrojenia sieci wodociągowych i kanalizacyjnych. Zgodnie z nazewnictwem technicznym, do uzbrojenia sieci wodociągowych należą zasuwy odcinające i zwrotne, odpowietrzniki i napowietrzniki, spusty oraz hydranty. Natomiast obiekty do ciągłego pomiaru natężenia przepływu są zaliczane przez techników (ale nie przez ustawę) do urządzeń pomiarowych i nie stanowią elementów uzbrojenia. Dla sieci kanalizacyjnych w zasadzie nie funkcjonuje pojęcie „uzbrojenia” tylko obiektów, takich jak studzienki połączeniowe i rewizyjne, studzienki kaskadowe oraz stałe urządzenia pomiarowe. Przewietrzniki lub zawory napowietrzające, które można byłoby nazwać uzbrojeniem, występują w instalacjach wewnętrznych, a nie w sieciach kanalizacyjnych. To rozumowanie oparte jest na nieprzekonującym założeniu, że w tych przypadkach, w których ustawodawca zdefiniował pojęcia występujące w ustawie, należy je przyjąć za obowiązujące, a tam, gdzie takich definicji brakuje, nazwy należy interpretować zgodnie ze słownictwem technicznym (często sprzecznym z ustawą). Prowadzi to więc do wniosku, że grupowe wodomierze i urządzenia do rejestrowania przepływu ścieków nie podlegają odpłatnemu przekazaniu.
Praktyka przekazania
Każde przedsiębiorstwo wod-kan zobowiązane zostało (przez art. 19 ustawy) do opracowania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który zatwierdza rada gminy. Punkt drugi tego artykułu określa minimalne wymagania stawiane temu regulaminowi, w którym powinno zostać określonych co najmniej kilka elementów. Są to: minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wod-kan w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach oraz warunki przyłączania do sieci. Ponadto należy określić techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wod-kan, sposób odbioru przez przedsiębiorstwo wod-kan wykonanego przyłącza oraz sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Uwzględnić trzeba również standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, a także warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.
Tak więc zgodnie z drugim z wymienionych punktów regulamin powinien zawierać unormowania dotyczące również odpłatnego przekazania przedsiębiorstwu sieci wodociągowych i kanalizacyjnych3. W niektórych przypadkach obowiązują regulaminy, na podstawie których przed rozpoczęciem inwestycji (a w zasadzie przed wydaniem warunków technicznych) podpisuje się umowę na „budowę sieci wodociągowej i przekazanie do eksploatacji i na własność MPWiK”. Przykładowo MPWiK w Krakowie w umowach tych zastrzega sobie prawo do kontrolowania przebiegu inwestycji i dokonywania wpisów do dziennika budowy oraz przeprowadza odbiór końcowy. Przy odpłatnym przejmowaniu stosuje własny cennik określający odpłatność za jeden metr bieżący przewodu wodociągowego i przewodu kanalizacyjnego, wybudowanych z typowych materiałów, niezależnie od rzeczywistych nakładów poczynionych przez inwestora. Odpłatność ta w rzeczywistości stanowi jedynie część poniesionych kosztów i w formularzu umowy widnieje zapis, że wyczerpuje ona wszystkie roszczenia inwestora w odniesieniu do przekazywanej sieci. Tak ustalona wysokość należności za odpłatne przekazanie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych (sieci wodociągowych i kanalizacyjnych) nie stoi w sprzeczności z prawem o zamówieniach publicznych. Punkt 1 art. 31 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków dotyczy osoby, która wybudowała własnym kosztem urządzenia wodociągowe lub (i) kanalizacyjne, bez rozróżnienia, czy chodzi o osobę prawną, czy fizyczną. Nie ma więc przeszkód, aby była to osoba prawna prowadząca inwestycję w ramach działalności gospodarczej, jeżeli do budowy użyła środki własne. Powstaje pytanie, jak w takim przypadku powinna być ustalona wysokość odpłatności za przekazane urządzenia, zapisana w umowie, a w szczególności w umowie spisanej pod rygorem wyroku sądowego, aby nie powstała sprzeczność z ustawą Prawo zamówień publicznych, zapisy której gmina zobowiązana jest stosować. Tymczasem gdyby przyjąć, że odpłatność za wykonanie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, o której mowa w art. 31, może być na podstawie umowy pełna i zawierać również zysk wykonawcy, to możliwe stałoby się zawieranie takich umów z pominięciem przetargów, jeżeli tylko wykonawca zrezygnowałby z faktur częściowych w trakcie prowadzonych prac. Hipotetycznie mogłoby to doprowadzić wręcz do takiej sytuacji, że wykonawca sam decydowałby o zakresie budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, decydując jednostronnie o kierunku rozwoju tych urządzeń w gminie, sam opracowywał kosztorysy powykonawcze i bez przetargu wykonywał prace finansowane z funduszy społecznych. Wydaje się więc wskazane przyjęcie ograniczeń co do części zwrotu wartości poczynionej inwestycji. Znane są również przypadki zawierania umów z przedsiębiorstwami wod-kan na odpłatne przekazanie im sieci, które określają formę płatności jako odliczenie należności z przyszłych rachunków za doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków oraz upoważniają inwestora do (odpłatnego) przekazania tych uprawnień użytkownikom. Punkt 3 art. 31 ustawy stanowi bowiem, iż należność za przekazane urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne może być rozłożona na raty lub uwzględniona w rozliczeniach za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.
Komentarz do wyroku Sądu Najwyższego z 26 lutego 2003 r. (IICK 40/02)1 dopuszcza jeszcze jedną możliwość ustalenia tytułu prawnego, na podstawie którego gmina lub przedsiębiorstwo wod-kan mogą eksploatować sieć wodociągową i kanalizacyjną. Jest to możliwe także na zasadzie najmu, leasingu. Forma taka może się okazać najkorzystniejsza dla gminy ościennej, która spodziewa się w najbliższym czasie przejścia mieszkańców zaopatrywanych przez wybudowaną sieć do gminy miejskiej, z której wodociągu pobierana jest woda.
Skutki społeczne odpłatnego przekazania
Z art. 31 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika możliwość formułowania roszczeń o kompensację (częściową czy całkowitą?) wydatków poniesionych na budowę sieci wodociągowych i kanalizacyjnych ze środków własnych osoby fizycznej lub prawnej, bez względu na użyteczność, jaką inwestycja stanowi dla potrzeb strony, od której oczekuje się rekompensaty. Tak więc, przykładowo, jeżeli prywatny właściciel domu położonego na szczycie niezamieszkanego wzgórza wybuduje fragment sieci, układając po 600 m sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, i uzyska 50% rekompensaty poniesionych nakładów, to może pozbawić środków na wybudowanie przez przedsiębiorstwo wodociągowe albo gminę w przybliżeniu 600 • 0,5 = 300 m sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. 300 m wystarczyłoby do podłączenia 15 budynków jednorodzinnych w gęsto zabudowanym terenie, w którym na budynek przypadałoby po 20 m sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Tak więc interes społeczny przemawia za tym, aby uzależnić wielkość zapłaty za przekazywane urządzenia od ich przydatności dla celów zaopatrzenia ludności w wodę.
Wymagania co do stanu technicznego
Umowa przekazania powinna precyzować wymagania techniczne, które przekazywane sieci powinny spełniać w czasie odbioru końcowego. Zazwyczaj są one formułowane na etapie przetargu albo zawierania umowy, przed rozpoczęciem prac przez inwestora budującego z własnych środków sieć. W związku z brakiem obowiązujących unormowań, nieadekwatnością unormowań branżowych do aktualnego stanu technologii budowy i różnorodnością wymagań w przepisach stosowanych w różnych krajach poważnym problemem jest określenie takich wymagań, które z jednej strony zabezpieczą odbierającą stronę przed przejęciem sieci wadliwie zbudowanej, a więc stwarzającej problemy w eksploatacji, a z drugiej uchronią inwestora przed postawieniem mu nieistotnych dla pracy sieci wymagań, których ona nie spełnia.
Odpowiednia umowa
Ustawa z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wraz z późniejszymi zmianami (DzU z 2001 r. nr 72, poz. 747, z 2002 r. nr 113, poz. 984, z 2004 r. nr 96, poz. 959 i nr 173, poz. 1808 oraz z 2005 r. nr 85, poz. 729 i nr 130, poz. 1087) stawia inwestora w uprzywilejowanej sytuacji w sądowym sporze o przymusowe podpisanie umowy o odpłatne przekazanie wybudowanych przez niego i z jego środków urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Niemniej jednak, gdy dojdzie do uzgodnienia warunków przekazania w tejże umowie może okazać się, że w lepszej sytuacji jest strona pozwana o odpłatne przejęcie, szczególnie jeżeli nie ona dokonywała i nie była obecna przy odbiorach częściowych robót. Szybki postęp technologii budowy i odbiorów sieci kanalizacyjnych i wodociągowych, nienadążanie unormowań za tymi zmianami, a także duże zróżnicowanie zaleceń podawanych w normach i literaturze zagranicznej utrudnia ograniczenie wymagań technicznych, które strona przejmująca może w takiej umowie starać się postawić w odniesieniu do wybudowanych już i przekazywanych urządzeń. Tak więc najlepszym rozwiązaniem dla obu stron jest podpisanie odpowiedniej umowy co do przejęcia przed rozpoczęciem inwestycji, z zapewnieniem przyszłemu przejmującemu możliwości kontroli sposobu realizacji inwestycji.
Nazewnictwo przyjęte w Ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jest niezgodne ze stosowanym w technice i nie wszystkie występujące w niej pojęcia zostały zdefiniowane przez ustawodawcę. Może to powodować konflikty co do tego, które z wybudowanych obiektów mogą być przekazywane odpłatnie. W artykule przedstawiono interpretację tych zapisów, wychodząc z założenia, że wszędzie tam, gdzie stosowane w ustawie pojęcie zostało w niej zdefiniowane, należy tę definicję zastosować, a nazewnictwo techniczne stosować do pojęć występujących, ale nie zdefiniowanych w ustawie.
Źródła
prof. dr hab. inż. Wojciech Dąbrowski
Instytut Zaopatrzenia w Wodę i Ochrony Środowiska
Politechnika Krakowska
Chociaż intencja ustawodawcy była właściwa, to jednak zapis ten był wielokrotnie krytykowany1, 2. Za brak sprecyzowania rozwiązań szczegółowych, gdy inwestor i gmina lub zakład wodociągowo-kanalizacyjny nie mogą dojść do porozumienia co do warunków przekazania, za nieprecyzyjne określenie obowiązków stron umowy i za przyjęcie rozwiązań niekiedy niezgodnych z możliwościami technicznymi, ekonomicznymi i uwarunkowaniami administracyjnymi podmiotów prawnych.
Uważna lektura tekstu ustawy prowadzi do wniosku, że w wyniku rozbieżności nazewnictwa technicznego i przyjętego przez ustawodawcę powstają poważne problemy w określeniu, które z urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych mogą podlegać odpłatnemu przekazaniu. Ustawodawca zdefiniował większość pojęć technicznych stosowanych w ustawie, w tym część niezgodnie z przyjętym powszechnie nazewnictwem technicznym. Ponieważ nie wszystkie definicje podał, więc naturalną koleją rzeczy pozostałe powinny być rozumiane na bazie słownictwa przyjętego w inżynierii komunalnej. To łączenie nazw niezgodnych i zgodnych ze słownictwem technicznym prowadzi do niejasnych wniosków, a ponieważ coraz więcej spraw o przymusowe podpisanie umowy przekazania trafia do sądów, temat wymaga omówienia.
Ograniczenia w odpłatnym przekazaniu
Ustawa z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ogranicza możliwość odpłatnego przekazywania gminie (względnie przedsiębiorstwu wod-kan) wybudowanych urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych ze względu na wymagania dotyczące stanu technicznego przekazywanych urządzeń.
Zgodnie z art. 15 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Natomiast koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego – odbiorca usług”. Zauważmy, że o ile art. 31 ustanawia zarówno gminę, jak i przedsiębiorstwo wod-kan możliwymi odbiorcami za odpłatnością wybudowanych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, o tyle art. 15 nie przewiduje alternatywy w zakresie kosztów obciążających takie przedsiębiorstwo. Dla wyjaśnienia należy dodać, że w rozumieniu ustawy przez urządzenie pomiarowe rozumie się przyrząd pomiarowy mierzący ilość odprowadzanych ścieków, znajdujący się na przyłączu kanalizacyjnym. Pojęcie wodomierza głównego ustawa sprowadza zaś do przyrządu pomiarowego mierzącego ilość pobranej wody, znajdującego się na każdym przyłączu wodociągowym. Ustawodawca wyraźnie rozdzielił ciężar ponoszenia kosztów urządzeń służących do pomiaru ilości pobranej wody (przedsiębiorstwo MPWiK) oraz odprowadzonych ścieków (odbiorca usług).
Drugie ograniczenie ewentualnej odpowiedzialności finansowej gminy albo przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego dotyczy stanu technicznego przekazywanych odpłatnie urządzeń. Zgodnie z pkt 2 art. 31 ustawy przekazywane urządzenia, o których mowa w ust. 1, powinny odpowiadać warunkom technicznym określonym w odrębnych przepisach. Zagadnienie to budzi wątpliwości, gdyż normy branżowe określające wymagania techniczne budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych nie są aktualne, normy polskie nie na wszystkie urządzenia zostały ustalone, a ponadto przeważa tendencja do ograniczania liczby norm obowiązujących w stosunku do norm zalecanych, lecz nieobowiązujących. Jest to ogólna tendencja przejmowania przez wykonawców i projektantów odpowiedzialności za zastosowane technologie i jakość prowadzonych robót. Pozwala to na przyspieszenie zmian technologicznych i prowadzi do formułowania na etapie przetargu indywidualnych wymagań co do parametrów technicznych, które urządzenia powinny spełniać po wybudowaniu. Jednakże nie ułatwia ustalenia wymagań technicznych, które należy zawrzeć w umowie przekazania (omawianej w art. 31 pkt 1 ustawy), jeżeli do jej podpisania miałoby dojść przymusowo po wykonaniu inwestycji w wyniku orzeczenia sądu. Jeżeli żądanie odpłatnego przejęcia urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych dotyczy gminy albo przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, z którym dokonano uzgodnień projektu budowlanego oferowanych do przekazania urządzeń, to rozstrzygnięcie tego problemu wydaje się stosunkowo proste, gdyż w projekcie wymagania techniczne co do ich stanu i sposobu ich odbioru powinny być określone i podlegać uzgodnieniu. Jednakże w projektach budowlanych często występują odwołania do przestarzałych norm branżowych (PN-B-10725:1997 Wodociągi. Przewody zewnętrzne. Wymagania i badania, PN-92/B-10735 Kanalizacja. Przewody kanalizacyjne. Wymagania i badania przy odbiorze oraz PN-92/B-10729 Kanalizacja. Studzienki kanalizacyjne), które nie uwzględniają rewolucji technicznej dokonanej w ostatnich latach w zakresie budowy i monitoringu stanu technicznego sieci kanalizacyjnych. Ustalenie umownych wymagań technicznych staje się szczególnie trudne, gdy umowa odpłatnego przekazania ma zostać przymusowo podpisana w wyniku orzeczenia sądu, a uzgodnienia projektu budowlanego i odbiory częściowe nie były przeprowadzane przez przejmującego odpłatnie urządzenia na własność. Takie przypadki mogą wystąpić na obrzeżach dużych miast tuż za granicami gmin ościennych, gdy uzgodnienia prowadzone były przez miejskie przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a o przymusowe podpisanie umowy odpłatnego przekazania skarżona jest gmina ościenna, w której granicach znajduje się inwestycja i która w wyniku niedopatrzenia (a może i celowo) nie była proszona o uczestniczenie w szczegółowych uzgodnieniach i częściowych odbiorach.
Gdyby sąd w takim szczególnym, ale jednak dosyć powszechnie występującym przypadku podjął decyzję o przymusowym podpisaniu umowy odpłatnego przekazania, to respektując prawo przejmującego (a więc płacącego) do wpływu na ustalenie wymagań dotyczących parametrów przekazywanych urządzeń, powinien również w porozumieniu z nim określić wymagania techniczne stawiane przed przekazywanym urządzeniem, jakie mają zostać określone w tej umowie. W takim przypadku projekt umowy powinien być przedstawiony sądowi przez inwestora, który podejmuje starania o przekazanie. Sąd może określić poszczególne wymagania albo prościej dokonać wyboru krajowych, europejskich czy zagranicznych norm opisujących wymagania stawiane przy odbiorach częściowych i końcowych sieciom wodociągowym i kanalizacyjnym, które powinny spełniać przekazywane urządzenia. Może też uznać, że uzgodnienia dokonane wcześniej z miejskim przedsiębiorstwem wod-kan i przeprowadzone przez nie odbiory częściowe są wiążące dla zaskarżonej gminy ościennej. Jednakże w przypadku wykazania, że jakiekolwiek z uzgodnionych rozwiązań jest przestarzałe albo nieprawidłowe, wydaje się mało prawdopodobne, aby do tego ostatniego orzeczenia doszło. Przed odbiorem końcowym trudno byłoby odmówić przejmującemu prawa do przeprowadzenia inspekcji kanałów specjalistyczną kamerą telewizji przemysłowej. Należy w tym miejscu podkreślić, że jeżeli umowa przekazania nie sprecyzuje szczegółowo chociażby przykładowo dopuszczalnych deformacji przekroju poprzecznego kanałów z tworzyw sztucznych, to przy interpretacji wyników monitoringu kolejny konflikt będzie praktycznie nieuchronny. Uprzywilejowany w sporze prawnym z gminą przez ustawę o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków inwestor może znaleźć się w trudnej sytuacji po – teoretycznie wygranym – procesie o przymusowe podpisanie umowy przekazania wybudowanych przez niego urządzeń, gdy okaże się, iż nie spełniają one określonych w tej umowie wymagań.
Co jest siecią, a co przyłączem?
Określenie, które z wybudowanych przez inwestora urządzeń należy do sieci, a które do przyłączy, jest kluczowe dla ustalenia wysokości opłaty za przekazanie, gdyż przyłącza nie mogą być przekazywane odpłatnie. Tymczasem podział pomiędzy siecią i przyłączem w przypadku wodociągu zależy od interpretacji stosowanego w ustawie nazewnictwa.
Zgodnie z ustawą, „przyłącze kanalizacyjne” to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej. Natomiast „przyłącze wodociągowe” to – wg ustawy – odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym. Ustawa definiuje sieć jako przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.
Z definicji tej nie wynika, że – aby uznać, iż wybudowana została sieć (fragment sieci) – ustawodawca wymaga wystąpienia urządzeń zdefiniowanych w ustawie, a jedynie, że jeżeli urządzenia takie występują, to pojęcie sieci wodociągowej należy również na nie rozszerzyć. W podanej w ustawie definicji sieci wodociągowej określony został właściciel jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Tak więc uzależniono uznanie tego samego obiektu za sieć (albo nie), zależnie od właściciela. Zmieniając właściciela obiekt może więc stać się – lub przestać być – siecią wodociągową czy kanalizacyjną. W interpretacji niektórych przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, o ile umowa odpłatnego przekazania została zawarta przed rozpoczęciem inwestycji, urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne budowane były dla przedsiębiorstwa i można z nich wydzielić sieć wodociągową i kanalizacyjną, podlegające odpłatnemu przekazaniu. Natomiast jeżeli umowa taka nie została zawarta w myśl tej, nieobowiązującej, interpretacji, to wybudowane urządzenia nie powinny być nazywane siecią, gdyż stanowią własność prywatną. Autor artykułu nie zna przypadku potwierdzenia tej interpretacji w wydanym wyroku sądowym.
W stosowanym wśród techników nazewnictwie ujęcia, zakłady uzdatniania wody i zakłady oczyszczania ścieków są elementem tzw. systemu zaopatrzenia w wodę i usuwania ścieków, ale – przeciwnie niż w ustawie – nie stanowią one części sieci wodociągowej albo kanalizacyjnej. W tym względzie nazewnictwo przyjęte w ustawie jest sprzeczne z aktualną terminologią techniczną.
Powstaje pytanie, jak zaliczyć (do sieci czy do przyłącza) pierwszą studzienkę kanalizacyjną za budynkiem. Ponieważ przyłączem ustawa nazywa „odcinek przewodu”, a sieć rozpoczyna się „za pierwszą studzienką”, więc ta pierwsza studzienka nie przynależy ani do sieci, ani do przyłączenia. Niemniej art. 31 ustawy generalnie określa, że odpłatnie można przekazać urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne, a więc, aby stwierdzić, czy studzienka ta podlega odpłatnemu przekazaniu, należy zajrzeć do definicji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Ustawa definiuje „urządzenia wodociągowe” jako ujęcia wód powierzchniowych i podziemnych, studnie publiczne, urządzenia służące do magazynowania i uzdatniania wód, sieci wodociągowe, urządzenia regulujące ciśnienie wody, a „urządzenia kanalizacyjne” – jako sieci kanalizacyjne, wyloty urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz urządzenia podczyszczające i oczyszczające ścieki oraz przepompownie ścieków.
W wymienionych urządzeniach brak jest pierwszej studzienki za budynkiem, jeżeli założyć, że zgodnie z ustawą sieć rozpoczyna się za nią. Można więc uznać, że studzienka ta nie podlega odpłatnemu przekazaniu, w przeciwieństwie do studzienek występujących dalej w sieci kanalizacyjnej.
Tak więc, zgodnie z ustawą, koszty wodomierza głównego pokrywa przedsiębiorstwo wodociągowe, a urządzenia pomiarowego – odbiorca usług. Pozostaje jeszcze wyjaśnić, kto powinien pokryć koszty wodomierza i przepływomierza ściekowego, zainstalowanych na podłączeniach (nie będących przyłączeniami w rozumieniu ustawy), wybudowanych przez inwestora ze środków własnych sieci, do miejskich sieci wodociągowych i kanalizacyjnych. Wodomierz ten nie jest – w rozumieniu definicji podanych w ustawie – wodomierzem głównym, podobnie jak przepływomierz ścieków nie jest urządzeniem pomiarowym, gdyż nie znajdują się one na przyłączach, a w sieci. Czy zatem do sieci należą i podlegają odpłatnemu przekazaniu? Ustawa nie daje na to pytanie jednoznacznej i klarownej odpowiedzi. By jej udzielić, należy przyjąć definicje podane w normie za wiążące, jako oddające wolę ustawodawcy, choćby były sprzeczne z nazewnictwem technicznym (tam, gdzie ich brakuje, obowiązuje nazewnictwo techniczne). Należy jednak pamiętać, że przy tak przeprowadzonym rozumowaniu nielogicznie przyjmujemy raz określenia niezgodne, a raz zgodne z nomenklaturą techniczną, co podważa wiarygodność uzyskanego wyniku wnioskowania. Trudno jednak zaproponować lepszą drogę udzielenia odpowiedzi na pytanie o partycypowanie w koszcie zakupu i instalacji tych obiektów do monitoringu ilości pobieranej z sieci miejskiej wody i odprowadzanych do miejskiej sieci kanalizacyjnej ścieków. Zgodnie z art. 31 ustawy, odpłatnemu przekazaniu mogą podlegać urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne, a te rodzaje wodomierza i obiektu (specjalnie unikamy słowa „urządzenia”, najwłaściwszego w słownictwie technicznym, ale odmiennie zdefiniowanego w ustawie) do pomiaru ścieków nie są wyszczególnione w definicjach urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych w niej podanych, chyba że byłyby one zaliczone do sieci. Ponieważ sieć, wg zawartej w ustawie definicji, jest zbiorem przewodów z urządzeniami i uzbrojeniem, jedyną możliwością zaliczenia wymienionych obiektów pomiarowych do sieci byłoby wliczenie ich do uzbrojenia. I tutaj kończy się możliwość posługiwania nazewnictwem zdefiniowanym w ustawie, bowiem ustawodawca nie zdefiniował pojęcia uzbrojenia sieci wodociągowych i kanalizacyjnych. Zgodnie z nazewnictwem technicznym, do uzbrojenia sieci wodociągowych należą zasuwy odcinające i zwrotne, odpowietrzniki i napowietrzniki, spusty oraz hydranty. Natomiast obiekty do ciągłego pomiaru natężenia przepływu są zaliczane przez techników (ale nie przez ustawę) do urządzeń pomiarowych i nie stanowią elementów uzbrojenia. Dla sieci kanalizacyjnych w zasadzie nie funkcjonuje pojęcie „uzbrojenia” tylko obiektów, takich jak studzienki połączeniowe i rewizyjne, studzienki kaskadowe oraz stałe urządzenia pomiarowe. Przewietrzniki lub zawory napowietrzające, które można byłoby nazwać uzbrojeniem, występują w instalacjach wewnętrznych, a nie w sieciach kanalizacyjnych. To rozumowanie oparte jest na nieprzekonującym założeniu, że w tych przypadkach, w których ustawodawca zdefiniował pojęcia występujące w ustawie, należy je przyjąć za obowiązujące, a tam, gdzie takich definicji brakuje, nazwy należy interpretować zgodnie ze słownictwem technicznym (często sprzecznym z ustawą). Prowadzi to więc do wniosku, że grupowe wodomierze i urządzenia do rejestrowania przepływu ścieków nie podlegają odpłatnemu przekazaniu.
Praktyka przekazania
Każde przedsiębiorstwo wod-kan zobowiązane zostało (przez art. 19 ustawy) do opracowania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który zatwierdza rada gminy. Punkt drugi tego artykułu określa minimalne wymagania stawiane temu regulaminowi, w którym powinno zostać określonych co najmniej kilka elementów. Są to: minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wod-kan w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach oraz warunki przyłączania do sieci. Ponadto należy określić techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wod-kan, sposób odbioru przez przedsiębiorstwo wod-kan wykonanego przyłącza oraz sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Uwzględnić trzeba również standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, a także warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.
Tak więc zgodnie z drugim z wymienionych punktów regulamin powinien zawierać unormowania dotyczące również odpłatnego przekazania przedsiębiorstwu sieci wodociągowych i kanalizacyjnych3. W niektórych przypadkach obowiązują regulaminy, na podstawie których przed rozpoczęciem inwestycji (a w zasadzie przed wydaniem warunków technicznych) podpisuje się umowę na „budowę sieci wodociągowej i przekazanie do eksploatacji i na własność MPWiK”. Przykładowo MPWiK w Krakowie w umowach tych zastrzega sobie prawo do kontrolowania przebiegu inwestycji i dokonywania wpisów do dziennika budowy oraz przeprowadza odbiór końcowy. Przy odpłatnym przejmowaniu stosuje własny cennik określający odpłatność za jeden metr bieżący przewodu wodociągowego i przewodu kanalizacyjnego, wybudowanych z typowych materiałów, niezależnie od rzeczywistych nakładów poczynionych przez inwestora. Odpłatność ta w rzeczywistości stanowi jedynie część poniesionych kosztów i w formularzu umowy widnieje zapis, że wyczerpuje ona wszystkie roszczenia inwestora w odniesieniu do przekazywanej sieci. Tak ustalona wysokość należności za odpłatne przekazanie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych (sieci wodociągowych i kanalizacyjnych) nie stoi w sprzeczności z prawem o zamówieniach publicznych. Punkt 1 art. 31 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków dotyczy osoby, która wybudowała własnym kosztem urządzenia wodociągowe lub (i) kanalizacyjne, bez rozróżnienia, czy chodzi o osobę prawną, czy fizyczną. Nie ma więc przeszkód, aby była to osoba prawna prowadząca inwestycję w ramach działalności gospodarczej, jeżeli do budowy użyła środki własne. Powstaje pytanie, jak w takim przypadku powinna być ustalona wysokość odpłatności za przekazane urządzenia, zapisana w umowie, a w szczególności w umowie spisanej pod rygorem wyroku sądowego, aby nie powstała sprzeczność z ustawą Prawo zamówień publicznych, zapisy której gmina zobowiązana jest stosować. Tymczasem gdyby przyjąć, że odpłatność za wykonanie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, o której mowa w art. 31, może być na podstawie umowy pełna i zawierać również zysk wykonawcy, to możliwe stałoby się zawieranie takich umów z pominięciem przetargów, jeżeli tylko wykonawca zrezygnowałby z faktur częściowych w trakcie prowadzonych prac. Hipotetycznie mogłoby to doprowadzić wręcz do takiej sytuacji, że wykonawca sam decydowałby o zakresie budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, decydując jednostronnie o kierunku rozwoju tych urządzeń w gminie, sam opracowywał kosztorysy powykonawcze i bez przetargu wykonywał prace finansowane z funduszy społecznych. Wydaje się więc wskazane przyjęcie ograniczeń co do części zwrotu wartości poczynionej inwestycji. Znane są również przypadki zawierania umów z przedsiębiorstwami wod-kan na odpłatne przekazanie im sieci, które określają formę płatności jako odliczenie należności z przyszłych rachunków za doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków oraz upoważniają inwestora do (odpłatnego) przekazania tych uprawnień użytkownikom. Punkt 3 art. 31 ustawy stanowi bowiem, iż należność za przekazane urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne może być rozłożona na raty lub uwzględniona w rozliczeniach za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.
Komentarz do wyroku Sądu Najwyższego z 26 lutego 2003 r. (IICK 40/02)1 dopuszcza jeszcze jedną możliwość ustalenia tytułu prawnego, na podstawie którego gmina lub przedsiębiorstwo wod-kan mogą eksploatować sieć wodociągową i kanalizacyjną. Jest to możliwe także na zasadzie najmu, leasingu. Forma taka może się okazać najkorzystniejsza dla gminy ościennej, która spodziewa się w najbliższym czasie przejścia mieszkańców zaopatrywanych przez wybudowaną sieć do gminy miejskiej, z której wodociągu pobierana jest woda.
Skutki społeczne odpłatnego przekazania
Z art. 31 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika możliwość formułowania roszczeń o kompensację (częściową czy całkowitą?) wydatków poniesionych na budowę sieci wodociągowych i kanalizacyjnych ze środków własnych osoby fizycznej lub prawnej, bez względu na użyteczność, jaką inwestycja stanowi dla potrzeb strony, od której oczekuje się rekompensaty. Tak więc, przykładowo, jeżeli prywatny właściciel domu położonego na szczycie niezamieszkanego wzgórza wybuduje fragment sieci, układając po 600 m sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, i uzyska 50% rekompensaty poniesionych nakładów, to może pozbawić środków na wybudowanie przez przedsiębiorstwo wodociągowe albo gminę w przybliżeniu 600 • 0,5 = 300 m sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. 300 m wystarczyłoby do podłączenia 15 budynków jednorodzinnych w gęsto zabudowanym terenie, w którym na budynek przypadałoby po 20 m sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Tak więc interes społeczny przemawia za tym, aby uzależnić wielkość zapłaty za przekazywane urządzenia od ich przydatności dla celów zaopatrzenia ludności w wodę.
Wymagania co do stanu technicznego
Umowa przekazania powinna precyzować wymagania techniczne, które przekazywane sieci powinny spełniać w czasie odbioru końcowego. Zazwyczaj są one formułowane na etapie przetargu albo zawierania umowy, przed rozpoczęciem prac przez inwestora budującego z własnych środków sieć. W związku z brakiem obowiązujących unormowań, nieadekwatnością unormowań branżowych do aktualnego stanu technologii budowy i różnorodnością wymagań w przepisach stosowanych w różnych krajach poważnym problemem jest określenie takich wymagań, które z jednej strony zabezpieczą odbierającą stronę przed przejęciem sieci wadliwie zbudowanej, a więc stwarzającej problemy w eksploatacji, a z drugiej uchronią inwestora przed postawieniem mu nieistotnych dla pracy sieci wymagań, których ona nie spełnia.
Odpowiednia umowa
Ustawa z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wraz z późniejszymi zmianami (DzU z 2001 r. nr 72, poz. 747, z 2002 r. nr 113, poz. 984, z 2004 r. nr 96, poz. 959 i nr 173, poz. 1808 oraz z 2005 r. nr 85, poz. 729 i nr 130, poz. 1087) stawia inwestora w uprzywilejowanej sytuacji w sądowym sporze o przymusowe podpisanie umowy o odpłatne przekazanie wybudowanych przez niego i z jego środków urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Niemniej jednak, gdy dojdzie do uzgodnienia warunków przekazania w tejże umowie może okazać się, że w lepszej sytuacji jest strona pozwana o odpłatne przejęcie, szczególnie jeżeli nie ona dokonywała i nie była obecna przy odbiorach częściowych robót. Szybki postęp technologii budowy i odbiorów sieci kanalizacyjnych i wodociągowych, nienadążanie unormowań za tymi zmianami, a także duże zróżnicowanie zaleceń podawanych w normach i literaturze zagranicznej utrudnia ograniczenie wymagań technicznych, które strona przejmująca może w takiej umowie starać się postawić w odniesieniu do wybudowanych już i przekazywanych urządzeń. Tak więc najlepszym rozwiązaniem dla obu stron jest podpisanie odpowiedniej umowy co do przejęcia przed rozpoczęciem inwestycji, z zapewnieniem przyszłemu przejmującemu możliwości kontroli sposobu realizacji inwestycji.
Nazewnictwo przyjęte w Ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jest niezgodne ze stosowanym w technice i nie wszystkie występujące w niej pojęcia zostały zdefiniowane przez ustawodawcę. Może to powodować konflikty co do tego, które z wybudowanych obiektów mogą być przekazywane odpłatnie. W artykule przedstawiono interpretację tych zapisów, wychodząc z założenia, że wszędzie tam, gdzie stosowane w ustawie pojęcie zostało w niej zdefiniowane, należy tę definicję zastosować, a nazewnictwo techniczne stosować do pojęć występujących, ale nie zdefiniowanych w ustawie.
Źródła
- Bylka H.: O dwóch wadach kardynalnych i jednej zwyczajnej. „Przegląd Komunalny” 10/2005.
- Ciszewski Ł.: Kontrowersyjne „przejęcie”. „Wodociągi-Kanalizacja” 3(12)/2005.
- Bylka H., Ciszewski Ł., Krzyszczak M.: Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków – komentarze, wzory, przepisy (stan prawny na 15 września 2005 r.). Warszawa 2005.
prof. dr hab. inż. Wojciech Dąbrowski
Instytut Zaopatrzenia w Wodę i Ochrony Środowiska
Politechnika Krakowska
