Zasady postępowania z odpadami

Zgodnie z jej art. 40 ust. 1, państwa członkowskie powinny wprowadzić w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do jej wykonania nie później niż do 12 grudnia 2010 r. (jest to więc termin transpozycji wymagań dyrektywy do prawa wewnętrznego).

Szczególną ideą dyrektywy jest tworzenie środków prawnych promujących ideę „społeczeństwa recyklingu”, dążącego do eliminacji wytwarzania odpadów i do wykorzystywania odpadów jako zasobów. Realizacja tego założenia wymaga przede wszystkim zapewnienia segregacji „u źródła” oraz zbierania i recyklingu priorytetowych strumieni odpadów. Uwzględniając te założenia, dyrektywa w art. 4 wyraźnie ustala nieco przemodelowaną hierarchię postępowania z odpadami. Taki schemat ma służyć wskazaniu kolejności priorytetów w przepisach i polityce dotyczących zapobiegania powstawaniu odpadów oraz gospodarowania nimi. Obejmuje on w pierwszej kolejności zapobieganie, a dalej przygotowywanie do ponownego użycia, recykling i inne metody odzysku (np. odzysk energii) oraz unieszkodliwianie.

Schemat jest podstawową wytyczną dla państw członkowskich przy konstruowaniu systemów gospodarowania odpadami. Hierarchia nie musi być jednak traktowana jako absolutnie wiążąca, dyrektywa dopuszcza dla niektórych szczególnych strumieni odpadów odstąpienie od niej. Musi to jednak być uzasadnione zastosowaniem metodologii myślenia o cyklu życia produktu, obejmującej całkowity wpływ związany z wytwarzaniem i gospodarowaniem takimi odpadami.

Dla realizowania idei „społeczeństwa recyklingu” dyrektywa zobowiązuje państwa członkowskie do podejmowania wszelkich działań umożliwiających wspieranie ponownego wykorzystania produktów i przygotowanie do działań z tym związanych, zwłaszcza poprzez zachęcanie do tworzenia i wspieranie sieci ponownego wykorzystania i napraw, wykorzystanie instrumentów ekonomicznych, kryteriów udzielania zamówień, celów ilościowych itp. Szczególne znaczenie ma propagowanie i realizowanie selektywnej zbiórki odpadów, co ma pozwolić na osiąganie ustalonych w dyrektywie celów. Po pierwsze, do 2020 r. przygotowanie do ponownego wykorzystania i recyklingu materiałów odpadowych, przynajmniej takich jak papier, metal, plastik i szkło z gospodarstw domowych i w miarę możliwości innego pochodzenia (pod warunkiem, że te strumienie odpadów są podobne do odpadów z gospodarstw domowych) zostanie zwiększone do minimum 50% wagi. Po drugie, do 2020 r. przygotowanie do ponownego wykorzystania, recyklingu i innych sposobów odzyskiwania materiałów, w tym wypełniania wyrobisk, gdzie odpady zastępują inne materiały, w odniesieniu do innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych (z wyjątkiem materiału występującego w stanie naturalnym, zgodnie z definicją zawartą w kategorii 17 05 04 Europejskiego katalogu odpadów) zostanie zwiększone do minimum 70% wagi.

Wskazane określenie celów dla ustalonych kategorii odpadów jest przez dyrektywę traktowane jako pewien punkt wyjścia – inne kategorie odpadów tego rodzaju regulacjami powinny być obejmowane stopniowo. Założono bowiem, że najpóźniej do 31 grudnia 2014 r. Komisja Europejska dokona analizy ustalonych środków i celów dla określenia w razie konieczności sposobów ich wzmocnienia lub rozważenia ustanowienia konkretnych celów dla innych strumieni odpadów. Państwa członkowskie natomiast zostały zobowiązane do przedstawiania Komisji co trzy lata sprawozdań dotyczących ich działań i osiągniętych wyników w zakresie realizacji założonych celów. Jeśli cele nie zostaną osiągnięte, sprawozdanie powinno wskazywać przyczyny niepowodzenia oraz działania, które państwo członkowskie zamierza podjąć w celu poprawy tego stanu.

Nie zmieniają się istotnie założenia dotyczące unieszkodliwiania odpadów, generalnie jest ono bowiem nadal dopuszczalne dopiero w sytuacji, gdy nie jest możliwe przeprowadzenie odzysku, sam zaś proces unieszkodliwiania musi być zrealizowany z uwzględnieniem wskazanych w dyrektywie (art. 13) wymagań dotyczących ochrony ludzi i środowiska. Wymagania te to w szczególności niepowodowanie możliwości powstania zagrożeń dla zdrowia ludzi lub szkód w środowisku, takich jak zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt, uciążliwości związane z hałasem lub zapachami oraz niekorzystne skutki dla terenów wiejskich lub miejsc o szczególnym znaczeniu.

Dla ustalenia podmiotów zobowiązanych do ponoszenia kosztów gospodarowania odpadami podstawowe znaczenie powinna mieć zasada „zanieczyszczający płaci”, a więc koszty te powinny być ponoszone przede wszystkim przez pierwotnego wytwórcę odpadów albo przez obecnego lub poprzednich posiadaczy odpadów. Państwa członkowskie mogą jednak postanowić, że koszty gospodarowania odpadami będą ponoszone częściowo lub w całości przez producenta wyrobu, z którego odpady powstaną, a także przez dystrybutorów tych produktów.

Odpowiedzialność za zgodne z prawem „przetworzenie” odpadów (a więc przeprowadzenie działań skutkujących ostatecznym zagospodarowaniem) obciąża ich wytwórcę bądź aktualnego posiadacza. Podmiot ten samodzielnie powinien wykonać niezbędne działania, może jednak również zlecić przetwarzanie dealerowi, zakładowi lub przedsiębiorstwu wykonującemu odpowiednie czynności służące przetwarzaniu odpadów. Dyrektywa wskazuje także wyraźnie, że dopuszczalne jest tu również zlecenie zorganizowania przetwarzania prywatnemu lub publicznemu podmiotowi zajmującemu się zbieraniem odpadów, musi on jednak wykonywać takie działania organizatorskie, aby przy przetwarzaniu odpadów były przestrzegane wymagania związane z hierarchią postępowania z odpadami (art. 4) oraz wymagania ochrony środowiska (art. 13).

W zagospodarowaniu odpadów istotne znaczenie mają często procesy ich wstępnego przygotowywania do ostatecznego przetworzenia. Dyrektywa w odniesieniu do odpowiedzialności za przeprowadzenie takich działań przyjmuje konstrukcję znaną już z rozporządzenia 1013/2006 (w sprawie przemieszczania odpadów) i zakłada, że w sytuacji, w której przekazano odpady celem ich wstępnego przetworzenia do innego podmiotu, odpowiedzialność za ostateczne zagospodarowanie pozostaje przy podmiocie (wytwórcy lub posiadaczu) zasadniczo zobowiązanym do przetworzenia (ostatecznego zagospodarowania) odpadów. Państwa członkowskie mogą jednak określić warunki odpowiedzialności i ustalić, w jakich przypadkach pierwotny wytwórca odpowiedzialny jest za wszystkie działania podejmowane wobec odpadów w łańcuchu ich przetwarzania lub w jakich odpowiedzialność ta może być dzielona lub przekazywana między uczestnikami tego łańcucha przetwarzania. Państwa członkowskie mogą również postanowić, że odpowiedzialność za organizację gospodarowania odpadami jest ponoszona częściowo lub całkowicie przez producenta wyrobu, z którego pochodzą odpady, ewentualnie wraz z dystrybutorami tegoż produktu.

Nowa dyrektywa sporo uwagi poświęca (art. 16) znanym już zasadom samowystarczalności i bliskości w postępowaniu z określoną kategorią odpadów, jaką są zmieszane odpady komunalne. Państwa członkowskie mają bowiem obowiązek, samodzielnie lub we współpracy, ustanowić zintegrowaną i wystarczającą sieć instalacji do odzysku bądź unieszkodliwiania zmieszanych odpadów komunalnych zebranych z gospodarstw domowych, uwzględniającą przypadki, w których zbieranie takie obejmuje również takie odpady od innych wytwórców. Instalacje powinny działać w oparciu o zasadę stosowania najlepszych dostępnych technik. Sieć powinna być zaprojektowana w sposób umożliwiający Wspólnocie jako całości stanie się samowystarczalną w tym w zakresie oraz umożliwiać odzysk bądź unieszkodliwianie odpadów w jednej z najbliżej położonych odpowiednich instalacji, spełniających wskazane wymagania odnośnie stosowanych metod i technologii.

Zasady bliskości i samowystarczalności nie oznaczają, że każde państwo członkowskie musi posiadać na swoim terytorium pełen zakres obiektów do ostatecznego odzysku. Wynikałoby z tego, iż dyrektywa zakłada możliwość przemieszczania odpadów pomiędzy państwami członkowskim w sytuacji, gdy takie przemieszczenie umożliwiałoby skuteczniejszą realizację jej celów. Równocześnie jednak w omawianym akcie znalazło się wyraźne i dość nietypowe (ze względu na generalne założenie funkcjonowania Wspólnot Europejskich) postanowienie, zgodnie z którym państwo członkowskie ma prawo ograniczać swobodę obrotu gospodarczego w odniesieniu do przemieszczania odpadów do obiektów przekształcania termicznego. Jest to możliwe w przypadku, gdy obiekty te są zaklasyfikowane do instalacji odzysku. Państwa członkowskie mogą podjąć tę decyzję, jeśli ustalą, że transporty takie doprowadziłyby w konsekwencji do tego, że krajowe odpady musiałyby być przetwarzane w sposób niezgodny z planami gospodarki odpadami tych państw.

Dyrektywa zawiera także szczegółowe regulacje dotyczące zasad postępowania z określonymi kategoriami odpadów, zwłaszcza niebezpiecznymi, bioodpadami, olejami odpadowymi oraz zmieszanymi odpadami komunalnymi. Tym samym jej postanowienia obejmują zagadnienia dotychczas regulowane aktami odrębnymi (dyrektywa nr 75/439/EWG o olejach odpadowych czy dyrektywa nr 91/689/EWG o odpadach niebezpiecznych), które z chwilą wejścia w życie dyrektywy ramowej zostały uchylone. Warto więc tu podkreślić dążenie do koncentracji ustawodawstwa, dokładnie odwrotne niż reprezentowane od pewnego czasu w ustawodawstwie polskim.

Nie zmieniają się istotnie zasady postępowania z odpadami niebezpiecznymi. Utrzymano co do zasady zakazy związane z ich mieszaniem i obowiązek poddania szczególnej kontroli postępowania z takimi odpadami. Odpady niebezpieczne w trakcie zbierania, transportu i czasowego magazynowania powinny być pakowane i oznakowywane zgodnie z obowiązującymi normami międzynarodo­wymi i wspólnotowymi. Dyrektywa nie wprowadza żadnych szczególnych wymagań odnoszących się do postępowania z odpadami niebezpiecznymi mającymi charakter odpadów komunalnych powstających w gospodarstwach domowych, a adresowa­nych do wytwórców tychże odpadów. Wymagania wynikające z dyrektywy mają natomiast już pełne zastosowanie od momentu odebrania tej grupy odpadów od ich wytwórców.

Zawarte w art. 17 postanowienia dotyczące postępowania z olejami odpadowymi także nie różnią się istotnie od dotychczasowych wymagań, obowiązujących na podstawie dyrektywy 75/439. Mają one dość ogólny charakter, odwołują się do generalnych założeń nowej regulacji. Obowiązek stosowania w pierwszym rzędzie regeneracji jako metody ostatecznego zagospodarowania może być wprowadzany postanowieniami prawa wewnętrznego. Państwa mogą ograniczać transgraniczne przemieszczanie odpadów w sytuacji, w której miałyby być one poddane termicznemu przekształceniu, natomiast preferowana przez państwo regeneracja możliwa byłaby do wykonania na jego terytorium.

Pewną nowością w dyrektywie ramowej są postanowienia dotyczące postępowania z bioodpadami (art. 22). Państwa powinny tu dążyć przede wszystkim do organizowania selektywnego zbierania takich odpadów w celu ich kompostowania i uzyskiwania z nich sfermentowanej biomasy. Przetwarzanie bioodpadów powinno zapewniać wysoki poziom ochrony środowiska, zaś materiały i produkty z nich wytwarzane muszą być bezpieczne dla środowiska. Perspektywicznie Komisja ma możliwość ustalenia wymogów minimalnych dla gospodarowania bioodpadami i kryteriów jakościowych dla kompostu i sfermentowanej biomasy, pochodzących z bioodpadów.

prof. dr hab. Marek Górski
Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Łódzki, Uniwersytet Szczeciński

Śródtytuły od redakcji