Administracyjne kary pieniężne w ustawie o odpadach

A zatem zmiany wprowadzone tą nowelizacją obowiązują nadal i prawdopodobnie będzie tak co najmniej do końca 2011 r. (brakuje nadal chociażby oficjalnego projektu nowej ustawy o odpadach). Część z wprowadzonych zmian miała dość fundamentalny charakter, dotyczyła bowiem istotnego przebudowania przepisów związanych z egzekwowaniem odpowiedzialności prawnej z tytułu niewykonywania różnych obowiązków, polegającego na zmianie charakteru prawnego tej odpowiedzialności poprzez przejście od odpowiedzialności typu karnego na rzecz odpowiedzialności o charakterze administracyjnoprawnym. Pozostawanie tych przepisów w obrocie prawnym skłania do bliższego przyjrzenia się wprowadzonym rozwiązaniom, także w kontekście ich ewentualnego zachowania w projekcie nowej ustawy o odpadach, która naturalnie kwestiami odpowiedzialności z tytułu naruszania jej postanowień będzie musiała się zająć.

 

Wspomniana ustawa nowelizowała Ustawę z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jednolity: DzU z 2010 r. nr 185, poz. 1243, z późn. zm.) i dalsza analiza będzie dotyczyła niektórych przepisów tejże ustawy. Podnoszonym przy nowelizacji argumentem uzasadniającym konieczność wprowadzenia takich zmian był problem znikomej skuteczności egzekucji wymagań dotyczących prawidłowego postępowania z odpadami, czego jedną z przyczyn miał być system sankcji opartych przede wszystkim na instytucjach prawa wykroczeń. Naruszanie większości związanych z postępowaniem z odpadami obowiązków przepisy ustawy o odpadach uznawały przed nowelizacją za wykroczenia, a więc ich ściganie i sankcjonowanie odbywać się powinno na drodze przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia (Ustawa z 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia – tekst jednolity: DzU z 2008 r. nr 133, poz. 848, z późn. zm.). Nieskuteczność tego typu sankcji polegała, jak oceniano, na ograniczeniu ich wysokości (co w szczególności dotyczyło kary grzywny), pewnej przewlekłości postępowań oraz nadmiernym korzystaniu przez sądy z instytucji prawnych umożliwiających złagodzenie kary bądź nawet odstąpienie od jej wymierzenia.

Zapobiec tym niedogodnościom miało przekwalifikowanie części czynów naruszających obowiązki związane z postępowaniem z odpadami z kategorii wykroczeń do tzw. deliktów administracyjnych, czyli naruszeń prawa ściganych w drodze administracyjnoprawnej, przede wszystkim poprzez sankcjonowanie ich popełnienia wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej. Celem wprowadzanych regulacji było więc w takim kontekście uzupełnienie przepisów o instytucje prawne, dające szansę na szybką reakcję w przypadku stwierdzenia naruszenia obowiązujących norm (droga administracyjna jest niewątpliwie szybsza niż sądowa – pod warunkiem jednak, że decyzje sankcyjne nie będą skarżone do sądów administracyjnych, a przecież można mieć właściwie pewność, że ukarani będą szukali wszelkich metod obrony). Z drugiej jednak strony, wzmacnianie odpowiedzialności typu administracyjnego, egzekwowanej nie przez niezawisły sąd, a przez pozostający w zależnościach służbowych organ administracji, niewątpliwie budzi w doktrynie prawa opory i wątpliwości¹. Równocześnie jednak wymaga to wyraźnego wzmocnienia organów nadzorczych, które przy obecnym stanie kadrowym i wyposażeniu materialnym oraz finansowym nie są w stanie wykonywać wielu zadań kontrolno-nadzorczych.

 

Wprowadzone zmiany polegają w szczególności na skreśleniu w ustawie o odpadach dotychczasowych art. 70 i 76, uznających szereg czynów naruszających wymagania ustawy za wykroczenia (np. brak koniecznej zgody na wytwarzanie bądź gospodarowanie odpadami, naruszanie zasad eksploatacji składowiska, niewykonywanie obowiązków w zakresie ewidencji odpadów). W zamian naruszenia tego rodzaju mają być ścigane w drodze administracyjnej poprzez wymierzanie przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska bądź marszałka, decyzją administracyjną, kar pieniężnych. Założono więc tu podział kompetencji pomiędzy dwa organy, co od razu prowokuje postawienie pytania o powód takiego rozdzielenia, a tym samym odejście od dotychczas typowych zasad regulujących kwestie nakładania administracyjnych kar pieniężnych, co do zasady będących w kompetencji organów nadzorczo-kontrolnych (Inspekcji Ochrony Środowiska). Stwierdzenie naruszeń prawa z reguły ma miejsce poprzez działania kontrolne, wprowadzana konstrukcja dubluje zatem zadania kontrolne (poza Inspekcją wykonywać powinien je także marszałek), ewentualnie odsuwa w czasie zastosowanie sankcji (stwierdzenie przez inspektora popełnienia czynu, którego sankcjonowanie leży w gestii marszałka, wymaga zawiadomienia tegoż organu o dokonanych ustaleniach i przekazania odpowiedniej dokumentacji). Nie wydaje się to racjonalne, chyba lepsze byłoby wzmocnienie wyspecjalizowanego organu kontrolno-nadzorczego.

 

Czyny, których popełnienie sankcjonowane jest poprzez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej, wskazują art. 79b i 79c, zawarte w nowym rozdziale 9a. Są to czyny o dość różnym charakterze, w części określone stosunkowo wąsko i precyzyjnie, w części jednak dość ogólnie. Przykładem w tej ostatniej mierze może być chociażby art. 79b ust. 2 pkt 1, zakładający, że kara powinna być wymierzona posiadaczowi odpadów lub transportującemu odpady, jeżeli podmioty te pozbywają się odpadów „wbrew przepisom dotyczącym gospodarowania odpadami”. Dla oceny, czy popełniony został wskazany czyn i czy trzeba wymierzyć karę, WIOŚ musi, po pierwsze, zinterpretować pojęcie „pozbycia się odpadów”, a po drugie wykazać, że takie „pozbycie” nastąpiło wbrew przepisom o gospodarowaniu odpadami. Powinien więc wykazać naruszenie określonego przepisu, przy czym nie ma tu znaczenia ani zakres naruszenia, ani jego rzeczywiste bądź potencjalne skutki. Kara musi być wymierzona i to zawsze w takiej samej wysokości.

Wysokość kar została bowiem ustalona w odniesieniu do określonych naruszeń, ale zawsze w sposób sztywny, chociaż stawki dla różnych czynów są zróżnicowane (od 5 do 20 tys. zł). Sztywność sankcji zdejmuje z organów konieczność odnoszenia się do okoliczności warunkujących i uzasadniających wysokość faktycznie wymierzonej kary, z drugiej jednak strony wymaga zastosowania takiej samej kary w odniesieniu do czynów o bardzo różnym ciężarze gatunkowym. Dla przykładu – czynem sankcjonowanym na podstawie art. 79c ust. 2, czyli nierzetelnym prowadzeniem ewidencji odpadów, będzie zarówno nieprowadzenie takiej ewidencji w ogóle, jak i stosunkowo niewielki błąd w jednym tylko dokumencie ewidencyjnym. Stwierdzenie przez organ jednej czy drugiej sytuacji wymusza wydanie decyzji nakładającej karę w wysokości 10 tys. zł, w każdym przypadku w tej samej wysokości.

Skreślenie przepisów karnych i zastąpienie ich formułą odpowiedzialności administracyjnej powoduje w praktyce również bardzo istotną zmianę adresata instrumentów odpowiedzialności. Przy odpowiedzialności administracyjnej decyzja o ukaraniu kierowana jest do podmiotu prowadzącego określoną działalność (posiadacz odpadów, zarządzający składowiskiem odpadów). Z tego wynika, że w zdecydowanej większości przypadków jednostek organizacyjnych wniosek o ukaranie, w sytuacji popełnienia wykroczenia, musi być skierowany do osoby fizycznej, w danej jednostce organizacyjnej odpowiadającej za prowadzenie działalności naruszającej prawo. Po dokonanych zmianach taki typ odpowiedzialności nie będzie już wchodził w grę, co naturalnie dla osób winnych zaniedbań jest korzystniejsze, ich odpowiedzialność będzie ewentualnie egzekwowana tylko w ramach odpowiedzialności za wykonywanie obowiązków pracowniczych.

Wydaje się, że już tylko na podstawie tych krótkich uwag można stwierdzić, że system sankcji administracyjnych wprowadzonych na początku 2010 r. do ustawy o odpadach nie wydaje się być w pełni przemyślany i nie daje szansy na rzeczywiste podniesienie skuteczności egzekwowania prawnych obowiązków dotyczących postępowania z odpadami. W nowej ustawie do problemu odpowiedzialności trzeba byłoby się odnieść bardziej kompleksowo, uwzględniając różne jej formuły i pozwalający na dopasowywanie sankcji do zakresu i konsekwencji naruszeń prawa.

 

prof. dr hab. Marek Górski

Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Łódzki, Uniwersytet Szczeciński

 

Śródtytuły od redakcji