Polska znalazła się przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości za opóźnienia we wdrażaniu przepisów dyrektywy ptasiej. Może to skutkować w przyszłości nałożeniem na nasz kraj znaczących kar finansowych. Czy jednak są one nieuniknione? Czy ubiegłoroczne „komisyjne” pogrożenie palcem zostało zignorowane? Poprosiliśmy o komentarz w tej sprawie.

 
dr Piotr Otawski,
zastępca Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska
 
Komisja Europejska wskazała w swojej opinii na nieprawidłowe wdrożenie w polskim prawodawstwie pięciu artykułów dyrektywy ptasiej. Naruszenie dotyczy zakresu zwolnień i wyjątków z systemu ochrony ptaków, m.in. braku ochrony kormorana czarnego i czapli siwej na terenie stawów rybnych uznanych za obręby hodowlane, zbyt szerokiego ujęcia przesłanki do wydawania zezwoleń na czynności zakazane w stosunku do gatunków chronionych dla „ograniczenia poważnych szkód w gospodarce, w szczególności rolnej, leśnej lub rybackiej” oraz nieobjęcia ochroną wszystkich gatunków ptaków występujących naturalnie w stanie dzikim na terytorium państw członkowskich UE, choćby gatunków ptaków, które nie są naturalne na terenie Polski, ale mogą zostać wwiezione z innego kraju. Nie są to naruszenia o fundamentalnym znaczeniu dla realizacji obowiązków wynikających z prawodawstwa wspólnotowego w zakresie ochrony przyrody, jednak KE wzywała nas do ich usunięcia.
Wszystko jest jednak przygotowane, aby jak najszybciej dostosować nasze prawodawstwo do zapisów dyrektywy. Omawiane zarzuty uwzględnione są w projekcie zmiany ustawy o ochronie przyrody i w projekcie rozporządzenia o ochronie gatunkowej zwierząt. Oba akty prawne są w tej chwili w trakcie uzgodnień międzyresortowych, a zakończenie prac nad rozporządzeniem planuje się już pod koniec marca. Nie mam najmniejszych obaw co do faktu, że zdążymy dostosować nasze prawo przed orzeczeniem ETS, a tym samym, że nie grozi nam ponoszenie kar finansowych.
 
 
prof. dr hab. Marek Górski,
Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Łódzki, Uniwersytet Szczeciński
 
Zarzuty KE sprowadzają się do niepełnej zgodności polskiej listy chronionych gatunków ptaków z odpowiednią listą z dyrektywy oraz do zbyt szerokiej w niektórych przypadkach (w porównaniu z dyrektywą) listy możliwych wyłączeń zakazów ochronnych stosowanych w oparciu o prawo wewnętrzne. Zarzuty te są dość oczywiste i stosunkowo łatwe do naprawienia. Problemem jest przede wszystkim niedotrzymanie przez rząd zobowiązania do ich usunięcia.
Odpowiednia nowelizacja przepisów wewnętrznych (głównie ustawy o ochronie przyrody i aktów do niej wykonawczych) pozwoli na szybkie rozwiązanie problemu i obecna decyzja Komisji ma na celu, jak się wydaje, osiągnięcie przede wszystkim takiego właśnie skutku. W takim przypadku sprawa nie musiałaby w ogóle do Trybunału trafić (Komisja jeszcze jej tam oficjalnie nie skierowała), ewentualnie pojawiłaby się podstawa do jej wycofania. Brak odpowiedniej reakcji i w efekcie doprowadzenie do podjęcia przez ETS rozstrzygnięcia, przy formułowanych zarzutach w zasadzie na pewno uznającego ich trafność, mogłoby skutkować także nałożeniem na Polskę sankcji finansowych, zwykle polegających na naliczaniu dobowej kary pieniężnej (w wysokości kilkunastu do kilkudziesięciu tysięcy euro za dobę) do czasu usunięcia naruszenia.
Przy okazji jednak warto zwrócić uwagę, że w podstawowym zakresie dyrektywa ptasia jest już transponowana i wykonywana poprawnie, co dotyczy przede wszystkim jej wdrażania poprzez tworzenie działających w ramach sieci Natura 2000 obszarów specjalnej ochrony ptaków. Najnowsza wersja odpowiedniego rozporządzenia Ministra Środowiska (z 12 stycznia 2011 r. w sprawie specjalnej ochrony ptaków – DzU nr 25, poz. 133) uzupełnia listę obszarów chronionych o kolejne cztery – w konsekwencji obecnie na terenie Polski ptasia część sieci Natura 2000 składa się ze 144 obszarów specjalnej ochrony ptaków o łącznej powierzchni 55 711,7 km2.
Sprawa zarzutów dotyczących transpozycji dyrektywy ptasiej została nagłośniona w mediach, równocześnie jednak Komisja rozpatrywała kilka innych zarzutów stawianych Polsce w kontekście niewypełniania obowiązku transpozycji przepisów z zakresu ochrony środowiska, które już takiego medialnego oddźwięku nie miały, a wydają się nawet poważniejsze. Jest to, po pierwsze, kwestia braku transpozycji do prawa wewnętrznego dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej (Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/56/WE z 17 czerwca 2008 r. ustanawiająca ramy działań Wspólnoty w dziedzinie polityki środowiska morskiego), a po drugie – niewypełnienia wymagań prawodawstwa UE w zakresie środowiskowych norm jakości dla wód powierzchniowych. Polska w tej drugiej kwestii nie powiadomiła Komisji o kompletnej transpozycji przedmiotowego prawodawstwa do prawa krajowego, co dotyczy przede wszystkim Ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Wspomniane normy ustanowione zostały tzw. dyrektywą o substancjach priorytetowych (Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/105/WE z 16 grudnia 2008 r. w sprawie środowiskowych norm jakości w dziedzinie polityki wodnej), której termin transpozycji do prawa wewnętrznego minął 13 lipca 2010 r. Po trzecie wreszcie Komisja wystosowała wobec Polski uzasadnioną opinię w sprawie przeniesienia do prawa krajowego zmienionych przepisów unijnych mających na celu redukcję zanieczyszczeń powietrza do poziomów, które ograniczą do minimum szkodliwe dla zdrowia ludzkiego i środowiska skutki. Zobowiązania te wynikają z tzw. dyrektywy CAFE (Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy). W tym przypadku termin transpozycji minął 11 czerwca 2010 r.
Można się pokusić o stwierdzenie, że niewykonywanie obowiązku terminowej i pełnej transpozycji zobowiązań w zakresie ochrony środowiska staje się w przypadku Polski już pewną tradycją, co skutkować może kierowaniem do ETS kolejnych spraw na takich zarzutach się opierających. W kolejce czeka bowiem chociażby sprawa braku transpozycji nowej dyrektywy ramowej o odpadach, gdzie termin na jej wdrożenie do prawa wewnętrznego minął 12 grudnia 2010 r. Takie zaniedbania nie stawiają państwa w dobrym świetle na forum Unii i nie rokują najlepiej co do późniejszego wykonania odpowiedniego ustawodawstwa. W odniesieniu do realizacji obowiązków związanych z ochroną środowiska zaniedbań pojawia się bowiem coraz więcej. Najprawdopodobniej w niedługim czasie kierowane będą do Trybunału również zarzuty dotyczącego ich implementacji i osiągania celów stawianych prawem unijnym. Może to mieć duże znaczenie np. także przy rozpatrywaniu kwestii przyznawania środków pomocowych na wdrażanie przez Polskę wymagań ochrony środowiska.
 
 
Małgorzata Górska,
rzecznik ds. polityki ochrony przyrody,
Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków
 
Komisja wskazała Polsce niedociągnięcia w oficjalnym piśmie już w styczniu 2010 r., a dwa miesiące później rząd zgodził się na zmianę prawa, ale – jak dotąd – nie została ona przeprowadzona.
OTOP popiera działania KE mające na celu pełne wdrożenie do polskiego prawa unijnego prawodawstwa dotyczącego ochrony przyrody. Decydując się na członkostwo w UE, zobowiązaliśmy się bowiem również do przestrzegania obowiązujących w niej przepisów. Prawo jest równe dla wszystkich – w związku z nieprawidłowościami w ochronie przyrody Komisja upomniała przecież nie tylko Polskę, ale także m.in. Czechy, Holandię i Belgię.
KE wytknęła Polsce m.in. to, że na liście ptaków objętych ochroną prawną nie umieściła 17 gatunków zagrożonych w skali europejskiej. Te konkretne gatunki pojawiają się w naszym kraju nielicznie w okresie przelotów, co w pewnym stopniu może tłumaczyć przeoczenie ustawodawcy. Jednak oznacza to, że gatunkom tym nie została zagwarantowana należyta ochrona. W praktyce mogą one np. zostać zastrzelone przez polskich myśliwych – i to w zgodzie z obowiązującym prawem. Dlatego Komisja domaga się, by prawo to zostało zmienione.
Kolejnym powodem niepokoju Komisji jest zbyt duża liczba wyjątków w ustawie o ochronie przyrody, umożliwiających uchylanie przepisów ochronnych w odniesieniu do niektórych gatunków ptaków. Jest ona niezgodna z wymogami dyrektywy ptasiej. Odnosi się to m.in. do kormoranów i czapli siwych – oba gatunki są w Polsce chronione, ale tylko poza obszarami stawów rybnych.
Dotychczas KE dwukrotnie pozywała Polskę do ETS (obwodnica Augustowa przez Dolinę Rospudy i zbyt mała liczba obszarów Natura 2000). W obu przypadkach skargi skutkowały podjęciem przez rząd odpowiednich działań, w wyniku których KE rezygnowała z dalszego postępowania sądowego. Mamy nadzieję, że teraz będzie podobnie i Polska uniknie wysokich kar finansowych, które groziłyby w razie przegranej przed Trybunałem.
 
Stanowisko Ministerstwa Środowiska
Naruszenia związane z prawem ochrony środowiska dotyczą niektórych przepisów dyrektyw, których implementacja jest kwestią przyjęcia przygotowanych już aktów prawnych będących na różnym poziomie zaawansowania w legislacji krajowej. Ich przyjęcie będzie definitywnie kończyło wszczęte postępowania naruszeniowe. Zależy nam na jak najszybszym i skutecznym implementowaniu przepisów prawa unijnego do polskiego porządku prawnego wszędzie tam, gdzie ze względu na toczący się krajowy proces legislacyjny nie stało się to dotąd w wymaganych prawem unijnym terminach.
W odniesieniu doskierowania przez KE przeciwko Polsce sprawy do ETS z powodu niewłaściwego wdrożenia prawodawstwa UE w zakresie ochrony przyrody informujemy, że obecnie zarzuty te uwzględnione są w projekcie zmiany ustawy o ochronie przyrody i w projekcie rozporządzenia o ochronie gatunkowej zwierząt, które są w trakcie uzgodnień międzyresortowych. Planowane zakończenie prac nad ww. rozporządzeniem to I kwartał 2011 r., natomiast ustawa o ochronie przyrody zostanie przedłożona pod obrady Rady Ministrów w I połowie 2011 r.
Na obecnym etapie orzeczenie ETS nie będzie wiązało się z konsekwencjami finansowymi dla RP.
 
Przygotowała Katarzyna Terek
Pełna wersja w Internecie