Gospodarka odpadami komunalnymi: nowe zasady

 

Od nowego roku wchodzą w życie nowe (a w zasadzie znowelizowane w lipcu 2011 r.) przepisy dotyczące gospodarki odpadami komunalnymi. Przynoszą one tak daleko idące zmiany, iż uprawnione jest mówienie o sui generis rewolucji.

Oczekuje się, że nowa regulacja przyniesie poprawę dotychczasowego stanu, który był przedmiotem rozlicznej krytyki ? m.in. ze strony Komisji Europejskiej. Prace nad nią trwały wyjątkowo długo. Zmieniały się koncepcje ? niekiedy wręcz diametralnie. Zmieniały się projekty ? nawet w ramach jednej koncepcji. Zmieniały się wreszcie resorty biorące odpowiedzialność za ich przygotowanie. Ostatecznie projekt, który trafił do sejmu, był przygotowany w Ministerstwie Środowiska.

W końcowym rozrachunku mamy do czynienia z nową regulacją, która jednak nawiązuje do dotychczasowych rozwiązań ? a w części przypadków je utrzymuje. Na wstępie niniejszej prezentacji celowym wydaje się więc krótkie przypomnienie najważniejszych aspektów historycznych.

 

I.1. Historia

Zakres obowiązków i kompetencji gmin w obszarze gospodarowania odpadami nie był nigdy przedmiotem przemyślanej do końca koncepcji. W minionych latach był on często zmieniany. Zasadniczym problemem było jednak zawsze (tj. od 1996 r.) to, na ile gmina może samodzielnie budować system zagospodarowania odpadów komunalnych. Problem ten dotyczył w pierwszym rzędzie możliwości budowy systemu sprawnego ? niezależnie od tego, kto faktycznie wykonywał zadania z zakresu odbioru i zagospodarowania odpadów. Drugim jego aspektem było natomiast zagadnienie konkurencji dla gmin ze strony innych podmiotów gospodarczych. Jest przy tym oczywiste, że budowa takiego systemu była i jest zadaniem własnym gminy. Expressis verbis stwierdza to art. 3 ust. 1 Ustawy z 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.) ? również w najnowszej jej wersji.

Istotą sprawy było zawsze niedostosowanie instrumentów prawnych przewidzianych w u.c.p.g. do realiów życia. Jeżeli gmina jest zainteresowana aktywnym uczestnictwem w systemie odbioru odpadów, to w dużej mierze musi liczyć się z tym, że jest wówczas jednym z wielu podmiotów działających w warunkach konkurencji gospodarczej. Ograniczanie tej konkurencji nie powinno teoretycznie następować poprzez zastosowanie dostępnych instrumentów władztwa administracyjnego ? ale są tu liczne zagrożenia. Jedynym dostępnym remedium było przeprowadzenie referendum i ustanowienie tzw. podatku śmieciowego. Kłopot jednak w tym, że w większości przypadków mieszkańcy wyrażali brak zainteresowania rozwiązaniem tego problemu. Stąd pokusa, aby ograniczać konkurencję poprzez zastosowanie instrumentów władczych. Ponieważ często było to nieuzasadnione, powodowało uchylanie zarówno decyzji administracyjnych, jak i uchwał rad gmin. Generalnie system przewidziany w u.c.p.g. był niekonsekwentny. W dodatku przepisy redagowano bardzo niestarannie.

Gospodarka odpadami komunalnymi od 1980 r. była przedmiotem regulacji przepisów o odpadach ? czyli rozdziału 8 w dziale II nieobowiązującej już ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 1980 r. w sprawie ochrony środowiska przed odpadami i innymi zanieczyszczeniami oraz utrzymania czystości i porządku w miastach i wsiach. Nie przewidywały one wydawania odrębnych decyzji administracyjnych w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi. Formułowały jednak szereg obowiązków zarządców nieruchomości. Ponadto przewidywały możliwość sprecyzowania zadań i obowiązków przedsiębiorstw zajmujących się oczyszczaniem gmin. Leżało to w kompetencji administracji stopnia wojewódzkiego.

Model ten musiał ulec zmianie co najmniej z dwu względów. Po pierwsze, ustawa o samorządzie terytorialnym z 1991 r. uznała utrzymanie czystości i porządku (co w dużej mierze sprowadza się do gospodarki odpadami komunalnymi) za zadanie własne gminy, a po drugie ? dokonano gruntownej reformy przepisów dotyczących gospodarki odpadami, wprowadzając nowy model kontroli administracyjnej.

Pierwsza ustawa o odpadach została uchwalona w 1997. Obowiązywała ona do 2001 r. i została zastąpiona aktualną ustawą o odpadach. Oba te akty prawne zakładają pewną autonomię regulacji dotyczącej gospodarki odpadami komunalnymi. Od 1996 r. jest to przedmiotem ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa ta (mimo że była nieco wcześniejsza) wyraźnie nawiązywała do rozwiązań ogólnych ? choćby w warstwie definicyjnej.

Do 2003 r. mieliśmy do czynienia z dwoma równoległymi systemami kontroli administracyjnej. Gmina poprzez swoje jednostki organizacyjne mogła wykonywać wszystkie czynności z zakresu gospodarowania odpadami. Nie było tu wymagane uzyskiwanie jakichkolwiek decyzji administracyjnych. De facto oznaczało to możliwość wykonywania następujących czynności ? zbierania, transportu oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Odpady komunalne nie podlegały przy tym (do 2001 r.) obowiązkowi opłatowemu w przypadku ich składowania. Całkowicie odrębne reguły dotyczyły natomiast odpadów innych niż komunalne.

Przedsiębiorcy niezależni od gminy musieli uzyskać zezwolenie wójta, które uprawniało je do wykonywania tych samych zadań co gminne jednostki organizacyjne. W 2003 r. weszła w życie nowelizacja wprowadzająca inne zasady świadczenia usług i gospodarki odpadami komunalnymi. Nastąpiło znaczne ograniczenie możliwości władczego oddziaływania organów gminy w odniesieniu do kontroli procesu odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Podlegała ona odtąd zasadom ogólnym ustalonym w ustawie o odpadach. Pojawiła się natomiast nowa decyzja administracyjna ? zezwolenie na odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Nie była ona jednak nadal wymagana w przypadku gminnych jednostek organizacyjnych.

W obu przypadkach (przed i po 2003 r.) u.c.p.g. przewidywała mechanizm mający na celu zrównanie szans gminnych jednostek organizacyjnych oraz niezależnych przedsiębiorców. Artykuł 7 ustawy zobowiązywał wójta do określenia i podania do publicznej wiadomości warunków świadczenia usług. Warunki te musiały spełniać również gminne jednostki organizacyjne. Na tym tle powstawały liczne konflikty. Niejasne przepisy pozostawiały wątpliwości m.in. w kwestii, czy wójt może wskazać konkretną instalację do odbioru odpadów (np. gminne składowisko).

Dodatkowym problemem stała się ? od początku obowiązywania u.c.p.g. ? kwestia możliwości samodzielnej i wyłącznej organizacji przez gminę systemu odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Początkowo ustawa nie zawierała w tym względzie żadnych wyraźnych uregulowań. Część gmin próbowała rozwiązać ten problem poprzez wprowadzenie tzw. podatku śmieciowego. Istotą tego rozwiązania było powołanie się na przepisy dotyczące referendum w sprawie samoopodatkowania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał to jednak za niedopuszczalne.

Reakcja ustawodawcy nastąpiła w 2001 r. Do u.c.p.g. dodano art. 6a, który wyraźnie upoważniał radę gminy do przyjęcia uchwały, na mocy której gmina przejmuje od właścicieli nieruchomości ich obowiązki oraz ustanawia stosowną opłatę po przeprowadzonym referendum. Stan ten trwał do tegorocznej nowelizacji.

Analiza dokonana przez resort środowiska w 2004 r. potwierdziła, że regulacja problematyki gospodarki odpadami komunalnymi (a to zawsze było zasadniczym przedmiotem u.c.p.g.) powodowała liczne problemy praktyczne i części gmin uniemożliwiała sprawną organizację systemu odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych. Jesienią 2004 r. zaproponowano pierwsze rozwiązanie tych problemów. Zmiana polegać miała na możliwości utrzymania dotychczasowego systemu (czyli na administracyjnej kontroli przedsiębiorców i gminnych jednostek działających w warunkach swobody gospodarczej) lub całkowitego przejęcia przez gminę obowiązków w zakresie gospodarki odpadami i organizacji systemu odbioru na zasadzie umownej. Zasadniczo koncepcja zmian zakładała możliwość przyjęcia przez radę gminy uchwały (aktu prawa miejscowego), powodującej wygaszenie bez odszkodowania wszystkich wydanych wcześniej zezwoleń i budowę systemu odbioru odpadów poprzez zawieranie umów z wybranymi w drodze przetargu przedsiębiorcami lub samodzielną realizację tych zadań, ale już bez konkurencji. Doprecyzowanie obowiązków przedsiębiorcy następować powinno w drodze umownej, zrezygnowano bowiem z wymogu uzyskiwania zezwolenia. Zrezygnowano przy tym również z wymogu przeprowadzenia referendum. W praktyce byłyby więc możliwe dwa warianty budowy systemu odbioru odpadów: pierwszy byłby oparty na dotychczasowych zasadach w miarę swobodnej konkurencji, a drugi polegałby na przejęciu obowiązków mieszkańców przez gminę.

Kolejne wersje zmian były już daleko mniej konsekwentne. Między innymi powrócono do koncepcji referendum oraz zachowano (i rozbudowano) przepisy dotyczące kontroli administracyjnej ? także w wypadku przejęcia obowiązków właścicieli nieruchomości przez gminę. W konsekwencji wersja przyjęta przez sejm w 2005 r. była w istocie konserwacją stanu pierwotnego. Upraszczając, sprowadzało się to do następującego schematu:

• utrzymanie czystości i porządku, a w istocie zapewnienie prawidłowej gospodarki odpadami komunalnymi, było zadaniem gmin,
• właściciele nieruchomości zobowiązani byli do korzystania z usług uprawnionych podmiotów,
• podmioty świadczące usługi w tym zakresie działały w warunkach konkurencji ? chyba że mieszkańcy w drodze referendum postanowili inaczej,
• gmina dysponowała środkami władztwa administracyjnego w zakresie określania bazowych warunków świadczenia usług oraz kontroli prawidłowości postępowania mieszkańców i przedsiębiorców.

Schemat ten pasuje również do opisu pierwotnej wersji ustawy. Tym samym nastąpił sygnalizowany powrót do stanu pierwotnego. Powstało więc pytanie, dlaczego wycofano się z ustaleń będących przyczyną wdrożenia prac legislacyjnych. Nikt w sposób przekonujący nie udowodnił, że ustalenia dokonane w 2004 r. były mylne. W szczególności nie uczynił tego resort środowiska, który był wówczas inicjatorem zmian.

Przyjęcie w 2005 r. zmian w u.c.p.g. oraz w ustawie o odpadach (w zakresie, w jakim dotyczyło to zadań gmin) było w konsekwencji działaniem pozornym i konserwującym nieefektywną regulację. Można było się zatem spodziewać, że doprowadzi to w niedługim czasie do nowych inicjatyw ustawodawczych. Zmiany z lipca br. w istocie nawiązują do pierwszej koncepcji resortu z 2004 r. ? choć nie są z nimi w pełni tożsame.

 

I.2. Zakres zmian

Najogólniej rzecz ujmując, można stwierdzić, że regulacja dotycząca gospodarki odpadami komunalnymi zawsze obejmowała cztery podstawowe zagadnienia:

?         zadania i uprawnienia gmin (oraz samorządu wojewódzkiego),

?         obowiązki wytwórców odpadów komunalnych (ściślej ? tzw. właścicieli nieruchomości),

?         zasady świadczenia usług w zakresie odbioru odpadów komunalnych oraz ich późniejszego zagospodarowania,

?         sankcje karne i administracyjne.

Powyższy schemat pozostaje nadal aktualny i posłużyć może dla prezentacji nowych przepisów. Są one zawarte przede wszystkim w znowelizowanej ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto część przepisów dotyczących zadań samorządu wojewódzkiego (regionalizacja) oraz obowiązków podmiotów gospodarujących (głównie posiadaczy odpadów komunalnych zobowiązanych do ich odzysku lub unieszkodliwiania) zawiera znowelizowana ustawa o odpadach. Ważnym uzupełnieniem jest tu również wprowadzenie nowych podziałów odpadów, modyfikacja tzw. zasady bliskości oraz zmiany w zakresie planowania (rezygnacja z powiatowych i gminnych planów gospodarki odpadami). Można więc uznać, że te dwie grupy przepisów stanowią trzon regulacji.

Nowelizacja z 1 lipca 2011 r. została ogłoszona w DzU nr 152, poz. 897 i dotyczy:

?         ustawy z 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

?         ustawy z 2001 r. o odpadach,

oraz ponadto:

?         ustawy z 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (nowe zadanie IOŚ ? kontrola przestrzegania przepisów Ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach),

?         ustawy z 2001 r. ? Prawo ochrony środowiska (nowe dochody wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej),

?         ustawy z 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (skorygowanie definicji decyzji związanych z gospodarką odpadami oraz zbierającego zużyty sprzęt),

?         ustawy z 2006 r. o opłacie skarbowej (dokonanie wpisu do rejestru działalności regulowanej podmiotu wykonującego działalność na podstawie u.c.p.g. ? 50 zł),

?         ustawy z 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (skorygowanie listy tzw. działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku ? działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, wymagająca uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej),

?         ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (skorygowanie przepisów dotyczących publicznie dostępnych wykazów oraz zawartości BIP),

?         ustawy z 2009 r. o bateriach i akumulatorach (skorygowanie definicji decyzji związanych z gospodarką odpadami oraz zbierającego zużyte baterie i akumulatory, a także wprowadzenie nowych zasad znakowania przenośnych baterii i akumulatorów zgodnie z rozporządzeniem Komisji UE nr 1103/2010).

Zaznaczyć trzeba, że nowelizacja ustawy o odpadach jest w istocie częścią prac nad całkowicie nową jej wersją, zgodną z postanowieniami dyrektywy 2008/98/WE o odpadach. Nowa ustawa ma z założenia wchłonąć tę nowelizację ? nie wiadomo jednak, kiedy to nastąpi, mimo iż termin transpozycji dyrektywy upłynął w grudniu 2010 r. Dodać też trzeba, że ustawa nowelizacyjna (DzU z 2011 r. nr 152, poz. 897) była już raz zmieniana ? mimo iż praktycznie nie weszła jeszcze w życie. Zmiana nie ma jednak charakteru zasadniczego i dotyczy obowiązku podawania NIP przez przedsiębiorców ubiegających się o wpis do rejestru działalności regulowanej. Jest to wynikiem zmian w przepisach o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników.

 

I.3. Zasady dotychczasowe

Pamiętać należy, że u.c.p.g. nie ogranicza się jedynie do problematyki gospodarowania odpadami komunalnymi. Dodatkowo jej przedmiotem są zagadnienia:

• gospodarki wodno-ściekowej w aspekcie eksploatacji zbiorników bezodpływowych oraz przydomowych oczyszczalni ścieków. Ściśle z tym związane jest zobowiązanie gmin do budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami stacji zlewnych w przypadku, gdy podłączenie wszystkich nieruchomości do sieci kanalizacyjnej jest niemożliwe lub powoduje nadmierne koszty. Obejmuje to również obowiązek budowy i utrzymania szaletów publicznych. Gminy zostały zobowiązane także do zapobiegania zanieczyszczaniu ulic, placów i terenów otwartych poprzez zbieranie i pozbywanie się błota, śniegu i lodu ? choć w części jest to również obowiązek właścicieli nieruchomości,
• zagospodarowania zwłok zwierzęcych lub ich części. Nie są one z pewnością odpadami komunalnymi i podlegają odrębnej regulacji. Ustawa o czystości i porządku w gminach zobowiązuje gminy do budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych. Ponadto gminy mają zapewnić zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części poprzez współdziałanie z przedsiębiorcami podejmującymi działalność w tym zakresie,
• bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Dotyczy to głównie upoważnienia gmin do określenia szczegółowych wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe oraz organizacji ochrony przed bezdomnymi zwierzętami na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Ponadto obowiązkiem gminy jest znakowanie obszarów dotkniętych lub zagrożonych chorobą zakaźną zwierząt, a także wyznaczanie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

W powyższym zakresie nowelizacja z lipca 2011 r. przynosi w praktyce tylko jedną istotną zmianę. Przejęcie przez gminę obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie pozbywania się nieczystości ciekłych oraz uprzątanie chodników nie wymaga obecnie przeprowadzenia referendum i uzyskania akceptacji mieszkańców. Odnotować też można, że podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obecnie obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań (art. 9o u.c.p.g. ? zob. też pkt IV).

Stare zasady (ustalone w 2003 r.), choć z pewnymi modyfikacjami, stosuje się również w wypadku odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których ?nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne?. Jest to nowa kategoria prawna ? nieznana wcześniejszym przepisom ? choć nie zdefiniowana. De facto dotyczy to różnego rodzaju firm lub jednostek organizacyjnych o zróżnicowanym charakterze prawnym. Z natury rzeczy kategoria ta nie obejmuje jednak spółdzielni mieszkaniowych ani wspólnot mieszkaniowych.

Owe stare zasady to przede wszystkim:

?         obowiązek zawarcia umowy na odbiór odpadów komunalnych z uprawnionym podmiotem; może nim być obecnie nadal gminna jednostka organizacyjna lub przedsiębiorca, który uzyskał wpis do rejestru działalności regulowanej,

?         określanie przez radę gminy górnych stawek opłat za świadczenie usług (akt prawa miejscowego),

?         w razie braku umowy przejęcie przez gminę obowiązku właściciela nieruchomości i pobieranie od niego opłat ? na podstawie odrębnej uchwały rady gminy ich wysokość ustala decyzją wójt (na okres roku).

Stosowanie starych zasad jest wariantem opcjonalnym ? gmina może zadecydować (akt prawa miejscowego) o objęciu właścicieli nieruchomości, na których ?nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne?, nowymi zasadami.

 

II. Obowiązki i uprawnienia gmin

Na wstępie zaznaczyć trzeba, że obecnie u.c.p.g. zawiera wyraźny przepis, przenoszący na związki międzygminne realizujące obowiązki gmin ich uprawnienia ? m.in. do stanowienia aktów prawa miejscowego. Jest to ważne uzupełnienie postulowane w doktrynie.

Jak się wydaje, podstawowe zadanie (czy też obowiązek) pozostaje od początku (tj. od 1996 r.) niezmienne. Można je sprowadzić do następującej konstatacji: w każdej gminie musi być stworzony system organizacyjno-techniczny, dający możliwość prawidłowego zagospodarowania odpadów komunalnych i niegenerujący nadmiernych (nieuzasadnionych) kosztów.

Szczegółowe obowiązki gmin w omamianym zakresie zawsze jednak były zróżnicowane ? przede wszystkim z punktu widzenia jednoczesnego wyposażenia gmin w prawne narzędzia ich realizacji. Celowa wydaje się więc próba skatalogowania nowych (lub zmodyfikowanych) obowiązków w oparciu o to kryterium.

 

II.1. Akty prawa miejscowego

II.1.A. Regulamin czystości i porządku

Pierwszym i zasadniczym aktem prawa miejscowego pozostaje nadal tzw. regulamin czystości i porządku w gminie. Jego ranga jako aktu podstawowego wzrasta wobec likwidacji instytucji gminnych planów gospodarki odpadami. Czyni to jednocześnie zbędnym rozważania na temat ich wzajemnych relacji ? co mogło budzić wątpliwości na gruncie wcześniejszych przepisów. Bez wątpliwości natomiast jawią się relacje pomiędzy regulaminem a wojewódzkim planem gospodarki odpadami. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.c.p.g. rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie sześciu miesięcy od dnia uchwalenia tego planu (zob. też pkt III.1). Regulamin czystości i porządku pozostaje aktem ogólnym, który określa obowiązki erga omnes (dotyczące wszystkich ? red.) ? obejmuje samą gminę i jej jednostki organizacyjne, właścicieli nieruchomości, mieszkańców, podmioty świadczące usługi itp.

Treść merytoryczna regulaminu w ujęciu nowych przepisów ulega tylko niewielkim zmianom. Nadal podstawową kwestią jest określenie zakresu selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych. Ponadto należy zwrócić uwagę na rezygnację z obowiązku określania maksymalnego poziomu odpadów ulęgających biodegradacji przeznaczonych do składowania ? będzie to obecnie przedmiotem przepisów resortowych (zob. pkt IV).

 

II.1.B. Przejęcie obowiązku organizacji odbioru

Obecnie przejęcie obowiązku organizacji odbioru odpadów komunalnych przez gminę następuje automatycznie (z mocy prawa ? art. 6c ust. 1 u.c.p.g.) ? ale tylko w wypadku właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (zob. pkt 1.3). Ponadto jednak rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W razie podjęcia takiej uchwały mamy do czynienia z jednolitym systemem odbioru ? dla wszystkich właścicieli nieruchomości. Podkreślić wypada, że dotychczas było to możliwe jedynie po przeprowadzeniu referendum.

Dodatkowo jednak trzeba zwrócić uwagę na art. 6 ust. 1b. Jeżeli jest to podyktowane koniecznością ochrony informacji niejawnych, jednostki organizacyjne posiadające nieruchomości stanowiące teren zamknięty, ustalone przez Ministra Obrony Narodowej, mogą nie zawierać umowy na odbieranie odpadów komunalnych. W takim przypadku jednostka organizacyjna jest obowiązana do samodzielnego i zgodnego z regulaminem pozbywania się odpadów komunalnych zebranych na terenie zamkniętym. Przyjąć trzeba, że ewentualna uchwała rady gminy nie powinna dotyczyć takich jednostek. Tym samym nie stosuje się wobec nich ani starych (zob. pkt I.3), ani nowych zasad.

 

II.1.C. ?Podatek śmieciowy?

Prostą konsekwencją przejęcia obowiązku organizacji odbioru (zarówno z mocy prawa, jak i z mocy uchwały) jest powstanie po stronie właścicieli nieruchomości obowiązku zapłaty tzw. podatku śmieciowego (nazwa potoczna). Nie wdając się w rozważania na temat trafności tego określenia ani charakteru prawnego tej instytucji (jest to niewątpliwie rodzaj daniny publicznej), trzeba jednak wskazać najistotniejsze zagadnienia z tym związane.

Ogólne zasady wymiaru ?podatku śmieciowego? określa u.c.p.g. (art. 6i). Są one zróżnicowane z uwagi na rodzaj nieruchomości:

• w przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy ? za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec,
• w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy ? za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne.

Nawiązują do tego przepisy dotyczące obowiązku składania deklaracji przez właścicieli nieruchomości (zob. pkt V). W tym zakresie, zgodnie z art. 6n u.c.p.g. rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała ma zawierać także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Rada gminy może przy tym określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

 

II.1.D. Obliczanie ?podatku śmieciowego?

Dalsze przepisy u.c.p.g. są w części skonstruowane alternatywnie, co wiąże się z możliwością wyboru przez radę gminy jednej z metod obliczania (art. 6k ust. 1). Następuje to drogą uchwały będącej aktem prawa miejscowego. Ustawowe zróżnicowanie z uwagi na rodzaj nieruchomości zachowuje przy tym nadal aktualność.

W przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy:

• wariant 1 (art. 6j ust. 1) ? opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej przez radę gminy,
• wariant 2 (art. 6j ust. 1) ? opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty ustalonej przez radę gminy,
• wariant 3 (art. 6j ust. 1) ? opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty ustalonej przez radę gminy,
• wariant 4 (art. 6j ust. 2) ? rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego.

W przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy:

• wariant 5 (brak alternatywy ? art. 6j ust. 3) ? opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstałymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty ustalonej przez radę gminy.

W przypadku nieruchomości o charakterze mieszanym (np. warsztat + mieszkanie):

• wariant 6 (art. 6j ust. 4) ? opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi sumę opłat obliczonych zgodnie z wariantem 5 oraz z jednym z wariantów 1-4,
• wariant 7 (art. 6j ust. 5) ? rada gminy może ustalić sposób obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi poprzez wybór jednego z wariantów 1-5.

II.1.E. Wysokość ?podatku śmieciowego?

Zgodnie z art. 6k ust. 1 u.c.p.g., rada gminy w drodze uchwały dokona wyboru jednej z metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (co sprowadza się do wyboru jednego z wariantów 1-4) oraz ustali stawkę takiej opłaty. Ponadto określi stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności ? co ma znaczenie jedynie w przypadku objęcia systemem odbioru również właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy.

Rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ma brać pod uwagę:

• liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę,
• ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych,
• koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (zob. pkt II.4),
• przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo (jak się wydaje, powinno to być skoordynowane z uchwałą w sprawie deklaracji ? zob. pkt II.1.C).

Rada gminy określi niższe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Przypomnieć można, że zakres obowiązku selektywnej zbiorki ma wynikać z regulaminu. Korespondują z tym również przepisy dotyczące obowiązków właścicieli nieruchomości i podmiotów odbierających (zwłaszcza art. 9f ? zob. pkt. V oraz VI).

 

II.1.F. Sposób uiszczania ?podatku śmieciowego?

Artykuł 6l ustawy stanowi, że rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, termin, częstotliwość i tryb uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę warunki miejscowe. Można tu zauważyć, że w sumie oznacza to, iż rada gminy powinna uczynić to w miarę dokładnie, mimo iż zgodnie z art. 6q w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy Ustawy z 29 sierpnia 1997 r. ? Ordynacja podatkowa. Uchwała rady gminy powinna w szczególności określać dostępne sposoby zapłaty należności. Nie wolno w niej zamieszczać żadnych zwolnień przedmiotowych czy podmiotowych.

 

II.1.G. Zakres usług

Zgodnie z art. 6r ust. 3 ustawy, rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności ilość odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości, częstotliwość ich odbierania i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Przepis powyższy koresponduje z zadaniami organizacyjnymi (zob. pkt II. 4), a ściślej oznacza, iż uchwała rady gminy musi uwzględniać poziom osiąganych dochodów z ?podatku śmieciowego?. Nie wyklucza to jednak uwzględnienia innych dochodów ? co ma znaczenie zwłaszcza w przypadku gmin bogatych.

Rada gminy może też określić rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów oraz wysokość cen za te usługi. W tym wypadku trudno mówić jednak o rodzaju daniny publicznej. Jest to w istocie oferta handlowa, prezentowana w sposób dość nietypowy ? w drodze uchwały stanowiącej akt prawa powszechnie obowiązującego (miejscowego).

 

II.1.H. Podział gminy na sektory

Zgodnie z art. 6d, wójt jest obowiązany zorganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych (zob. pkt II.3). W celu zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz wyznaczenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych rada gminy liczącej ponad 10 tys. mieszkańców może podjąć uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego o podziale obszaru gminy na sektory, biorąc pod uwagę liczbę mieszkańców, gęstość zaludnienia na danym terenie oraz obszar możliwy do obsługi przez jednego przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. W przypadku gdy gmina jest podzielona na sektory, przetargi organizuje się dla każdego z nich odrębnie. Sektorów nie należy przy tym mylić z regionami (zob. pkt III.2).

 

II.2. Decyzje administracyjne

Z uwagi na rezygnację z zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (zob. pkt VI) znaczenie decyzji administracyjnej jako instrumentu realizacji zadań gmin znacznie zmalało.

W obecnej wersji u.c.p.g. ze starych rozwiązań utrzymano jedynie decyzję wójta z art. 6 ust. 7, dotyczącą wykonania zastępczego i ustalenia wysokości opłat w przypadku braku umowy o odbiór odpadów. Dotyczy to jednak tylko właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy ? i to jedynie w przypadku, gdy nie są oni objęci jednolitym systemem odbioru (zob. pkt II.1.B).

Pojawiły się natomiast cztery nowe decyzje administracyjne, które również wydaje wójt jako organ wykonawczy gminy. Mają one jednakże zastosowanie w sytuacjach nadzwyczajnych i z pewnością nie stanowią narzędzia o charakterze reglamentacyjnym. Są to:

• art. 6o ? określenie wysokości opłaty w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty (zob. pkt V),
• art. 6p ? określenie wysokości zaległości w opłatach (zob. pkt V),
• art. 9j ? wykreślenie z rejestru działalności regulowanej (zob. pkt VI),
• art. 9x ? wymierzenie kary pieniężnej przedsiębiorcy odbierającemu odpady (zob. pkt VII).

Trzeba wreszcie zaznaczyć, że na mocy art. 6q w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy Ustawy z 29 sierpnia 1997 r. ? Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi. Podobne postanowienia odnośnie kar pieniężnych odnajdujemy w art. 9zf. Tym samym wójtowi przysługuje prawo do wydawania decyzji administracyjnych przewidzianych w Ordynacji.

 

II.3. Przetargi i zawieranie umów

II.3.A. Instalacja regionalna

Zgodnie z art. 3 u.c.p.g., gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania m.in. poprzez zapewnienie budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (zob. pkt III.2 oraz pkt VIII). Podstawowym obowiązkiem gminy jest w tym kontekście wybór podmiotu, który będzie budował, utrzymywał lub eksploatował regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych.

Proces tego wyboru jest w rzeczywistości procesem wieloetapowym, determinowanym postanowieniami aktów prawa miejscowego, przyjmowanych przez samorząd wojewódzki. Jest to przedmiotem regulacji znowelizowanej ustawy o odpadach (zob. pkt III.2). W ostatecznym rozrachunku chodzi o powierzenie zadań związanych z eksploatacjąregionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnychjednemu podmiotowi (wyłonionemu w drodze przetargu zorganizowanego przez gminę). Założyć trzeba, że wybór taki powinien być dokonany w obrębie instalacji regionalnych wskazanych przez samorząd wojewódzki.

Jest w tym jednak pewien pozór i niekonsekwencja. Analizując obowiązki podmiotów odbierających odpady komunalne (zob. pkt VI), łatwo zauważyć, że nie są one bezpośrednio powiązane z powyższym mechanizmem. W szczególności podmiot taki nie musi współpracować z podmiotem wybranym przez gminę ? o ile oczywiście istnieją w regionie także inne instalacje regionalne. Można jednak przypuszczać, że ustawodawca zakładał, iż nakaz takiej współpracy może wynikać z umowy zawartej z gminą przez podmiot odbierający odpady (zob. pkt II.3.B). W razie jej braku (lub braku stosownych postanowień) wynik przetargu na wyłonienie podmiotu eksploatującego instalację regionalną nie będzie miał w praktyce żadnego znaczenia.

Wspomnianego wyboru można dokonać na trzy sposoby. Po pierwsze, można przeprowadzić przetarg z uwzględnieniem zasad określonych w ustawie z 2004 r. ? Prawo zamówień publicznych. Po drugie ? można tego dokonać na zasadach określonych w ustawie z 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym. Trzeci sposób wyboru opiera się na zasadach określonych w ustawie z 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi.

W przypadku gdy przetarg zakończy się wynikiem negatywnym albo gdy nie zostanie dokonany wybór partnera prywatnego albo koncesjonariusza, gmina może samodzielnie realizować zadanie polegające na budowie, utrzymaniu lub eksploatacji regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Wynika z tego, że gmina zawsze musi przeprowadzić stosowne postępowanie (przetarg lub wybór) ? przynajmniej raz z negatywnym wynikiem. Następstwem pozytywnego postępowania będzie oczywiście zawarcie stosownej umowy. Konsekwencja braku przeprowadzenia tego postępowania nie została określona w u.c.p.g.

 

II.3.B. Usługi odbioru i zagospodarowania odpadów

Prostą konsekwencją przejęcia obowiązku organizacji odbioru odpadów (zarówno z mocy prawa, jak i z mocy uchwały ? zob. pkt II.1.C) jest powstanie po stronie gminy obowiązku organizacji systemu odbioru (zob. pkt II.4.B). Zgodnie z art. 3 u.c.p.g., gminy tworzą warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na swoim terenie lub zapewniają wykonanie tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych. W razie braku takich jednostek wykonanie prac musi być powierzone w drodze umowy podmiotowi zewnętrznemu ? przedsiębiorcy odbierającemu odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wybranemu w drodze przetargu (art. 6d). Spółki z udziałem gminy są traktowane identycznie jak inni przedsiębiorcy (art. 6e).

Wójt jest obowiązany zorganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów. Jak się wydaje, wybór wariantu przetargu jest o tyle ważny, że umowa zawierana z przedsiębiorcą w drugim wypadku może szczegółowo określać również dalsze sposoby postępowania z odebranymi odpadami ? co ma znaczenie zwłaszcza w kontekście obowiązków gmin w zakresie osiągania poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia niektórych frakcji odpadów komunalnych oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, przekazywanych do składowania (zob. pkt II.5).

Można też przypomnieć, że przetarg przeprowadza się na terenie całej gminy lub w sektorach ? o ile zostały ustanowione (zob. pkt II.1.H). Do przetargów w zakresie nieuregulowanym w u.c.p.g. stosuje się ustawę z 2004 r. ? Prawo zamówień publicznych.

Wójt określa w specyfikacji istotnych warunków zamówienia (SIWZ) w szczególności:

• wymogi dotyczące przekazywania odebranych zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych,
• rodzaje odpadów komunalnych odbieranych selektywnie od właścicieli nieruchomości,
• standard sanitarny wykonywania usług oraz ochrony środowiska,
• obowiązek prowadzenia dokumentacji związanej z działalnością objętą zamówieniem,
• szczegółowe wymagania stawiane przedsiębiorcom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.

W przypadku rozwiązania umowy na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości wójt jest obowiązany niezwłocznie zorganizować nowy przetarg (art. 6f). W celu zapewnienia odbierania odpadów komunalnych z terenu gminy, do czasu rozstrzygnięcia przetargu, gmina zapewnia te usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki, zgodnie z ustawą z 2004 r. ? Prawo zamówień publicznych. Przyjąć też trzeba konsekwentnie, że gmina ma prawo sama zorganizować odbiór poprzez utworzenie stosownej jednostki organizacyjnej ? z zastrzeżeniem, że nie chodzi tu o utworzenie spółki z udziałem gminy. Może to jednak budzić pewne wątpliwości na tle przepisów sankcyjnych, które przewidują karę za brak ogłoszenia takiego przetargu (zob. pkt VII).

 

II.4. Czynności materialno-techniczne i organizacyjne

II.4.A. Rejestr działalności regulowanej

Z chwilą wejścia w życie nowelizacji (1 stycznia 2012 r.) działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości stanie się działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (zob. pkt VI). Pociąga to za sobą po stronie gminy obowiązek prowadzenia stosownego rejestru.

Rejestr działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, zwany dalej ?rejestrem?, prowadzi wójt właściwy ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Rejestr prowadzi się w postaci bazy danych, zapisanej na informatycznych nośnikach danych w rozumieniu ustawy z 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, która może stanowić część innych baz danych z zakresu ochrony środowiska, w tym gospodarki odpadami.

W rejestrze zamieszcza się:

• firmę, oznaczenie siedziby i adres albo imię, nazwisko i adres przedsiębiorcy,
• numer identyfikacji podatkowej (NIP) ? w pierwotnej wersji nowelizacji był tu dopisek ?o ile przedsiębiorca taki numer posiada? (zob. pkt I.2),
• numer identyfikacyjny REGON, o ile przedsiębiorca taki numer posiada,
• określenie rodzaju odbieranych odpadów komunalnych,
• numer rejestrowy.

Wpisu do rejestru oraz zmiany wpisu w rejestrze dokonuje się na pisemny wniosek przedsiębiorcy (zob. pkt VI). Wpis ma charakter konstytutywny ? rodzi prawo do wykonywania działalności. Jest to jednak tryb prostszy niż w wypadku decyzji administracyjnej. Zaznaczyć trzeba jednak, że odmowa wpisu musi nastąpić w drodze decyzji (choć u.c.p.g. nie zawiera w tej mierze żadnych postanowień).

Trzeba też podkreślić, że wykreślenie z rejestru nie jest czynnością materialno-techniczną ? następuje w drodze decyzji administracyjnej (zob. pkt II. 2). Wykreślenie z rejestru następuje w przypadkach, o których mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz gdy:

• wydano prawomocne orzeczenie zakazujące przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej objętej wpisem,
• stwierdzono trwałe zaprzestanie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej na terenie gminy objętej wpisem,
• stwierdzono, że przedsiębiorca nie spełnia wymagań określonych dla podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości,
• stwierdzono, że przedsiębiorca po raz drugi przekazuje zmieszane odpady komunalne, odpady zielone lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do instalacji innych niż regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych (zob. pkt. VI),
• przedsiębiorca, który nie działa na podstawie umowy lub nie świadczy usługi odbierania odpadów komunalnych w trybie zamówienia z wolnej ręki (zob. pkt II.3), w kolejnym roku kalendarzowym nie osiągnął poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (zob. pkt VI).

II.4.B. Organizacja funkcjonowania systemu

Zgodnie z art. 3 u.c.p.g., gminy tworzą warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy lub zapewniają wykonanie tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych. Zaznaczyć przy tym trzeba, że zadanie to realizowane jest za pomocą różnych narzędzi prawnych ? głównie aktów prawa miejscowego (zob. pkt II.1) oraz zawierania stosownych umów (zob. pkt II.3).

Ustawa o utrzymaniu czystości zawiera wszakże dodatkowe przepisy odnoszące się do zagadnień organizacyjnych. Przede wszystkim należy pamiętać, że gminy są obowiązane do prowadzenia odpowiedniej polityki w zakresie utrzymania czystości i porządku. Koresponduje z tym zobowiązanie do dokonywania corocznej analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi w celu weryfikacji możliwości technicznych i organizacyjnych gminy w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym:

• możliwości przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania,
• potrzeb inwestycyjnych związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi,
• kosztów poniesionych w związku z odbieraniem, odzyskiem, recyklingiem i unieszkodliwianiem odpadów komunalnych,
• liczby mieszkańców,
• liczby właścicieli nieruchomości, którzy nie zawarli umowy, w imieniu których gmina powinna podjąć działania charakterze wykonania zastępczego,
• ilości odpadów komunalnych wytwarzanych na terenie gminy,
• ilości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania odbieranych z terenu gminy (art. 3 ust. 2 pkt 10 u.u.c.p.g.).

Ponadto u.c.p.g. odnosi się do problematyki finansowania systemu ? co determinuje również zakres działań organizatorskich. Zgodnie z art. 6r, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ? czyli ?podatek śmieciowy? ? stanowi dochód gminy (zob. też pkt II.1.G). Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów ich selektywnego zbierania oraz obsługi administracyjnej tego systemu.

 

II.4.C. Sprawozdawczość i ewidencja

Zgodnie z art. 3 ust. 3 u.c.p.g., gminy prowadzą ewidencję:

• zbiorników bezodpływowych w celu kontroli częstotliwości ich opróżniania oraz opracowania planu rozwoju sieci kanalizacyjnej,
• przydomowych oczyszczalni ścieków w celu kontroli częstotliwości i sposobu pozbywania się komunalnych osadów ściekowych oraz opracowania planu rozwoju sieci kanalizacyjnej,
• umów zawartych na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w celu kontroli wykonywania przez właścicieli nieruchomości i przedsiębiorców obowiązków wynikających z ustawy.

Przepis ten pozornie nie uległ zmianie ? zmienia się jednak liczba i rodzaj właścicieli nieruchomości, którzy są zobowiązani do zawierania umów (zob. pkt I.3).

Ponadto, zgodnie z art. 9q, wójt jest obowiązany do sporządzania rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi. Sprawozdanie jest przekazywane marszałkowi województwa i wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska w terminie do 31 marca roku następującego po roku, którego dotyczy. Ma ono zawierać:

• informacje o masie poszczególnych rodzajów odebranych z obszaru danej gminy odpadów komunalnych oraz sposobie ich zagospodarowania, wraz ze wskazaniem instalacji, do której zostały przekazane odebrane od właścicieli nieruchomości zmieszane odpady komunalne, odpady zielone oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania,
• informacje o masie odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazanych do składowania na składowisku odpadów oraz o nieprzekazanych,
• liczbę właścicieli nieruchomości, od których zostały odebrane odpady komunalne,
• liczbę właścicieli nieruchomości, którzy zbierają odpady komunalne w sposób niezgodny z regulaminem,
• informacje o osiągniętych poziomach recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania,
• informacje o ilości i rodzaju nieczystości ciekłych odebranych z obszaru danej gminy.

Niezłożenie sprawozdania jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązków osiągania wskazanego w ustawie u.c.p.g. poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia niektórych frakcji odpadów komunalnych oraz ograniczania masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (art. 3b oraz art. 3c ? zob. pkt II.5). Podlega to też teoretycznie odrębnej karze pieniężnej za niewypełnienie wskazanego obowiązku. W praktyce jednak można spodziewać się raczej zastosowania przepisu dotyczącego opóźnienia w przekazaniu sprawozdania ? kary za każdy dzień niedotrzymania terminu (zob. pkt VII).

 

II.4.D. Kontrola

Zgodnie z art. 9u wójt sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów u.c.p.g., która w zasadzie nie zawiera żadnych istotnych przepisów w tym zakresie. Odwołuje się ona do art. 379 i 380 ustawy z 2001 r. ? Prawo ochrony środowiska. Pamiętać też trzeba o wszystkich przepisach szczególnych ? zwłaszcza ustawie z 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz ustawie z 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. W praktyce zakres tej kontroli determinuje możliwość zastosowania instrumentów nadzoru lub odpowiedzialności. Dotyczy to więc przede wszystkim przedsiębiorców odbierających odpady komunalne (zob. pkt VI) ? choć nie tylko.

Niejako na wszelki wypadek ustawodawca zdecydował się zamieścić przepisy dodatkowe ? prawdopodobnie z uwagi na konsekwencje praktyczne (rozwianie ewentualnych wątpliwości). Dotyczą one relacji samorządu gminnego i policji. Zgodnie z art. 9v, wójt może wystąpić z wnioskiem do właściwego miejscowo komendanta policji o pomoc, jeżeli jest to niezbędne do przeprowadzenia czynności kontrolnych. Na wniosek wójta właściwy miejscowo komendant policji jest obowiązany do zapewnienia kontrolującym pomocy policji w toku wykonywania czynności kontrolnych. Ustawa nie zawiera natomiast przepisów odnoszących się do współpracy ze strażą gminną ? w tym wypadku byłoby to niewątpliwie przesadną ostrożnością.

Czynności kontrolnych dokonywanych przez wójta dotyczy również art. 9p. W celu weryfikacji danych zawartych w sprawozdaniu składanym przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych wójt może zobowiązać ów podmiot albo prowadzącego regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych lub każdego innego posiadacza odpadów do okazania dokumentów sporządzanych na potrzeby ewidencji odpadów oraz dokumentów potwierdzających osiągnięcie określonych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. W przypadku gdy sprawozdanie jest sporządzone nierzetelnie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta wzywa podmiot, który przekazał sprawozdanie, do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie 14 dni. Trzeba przy tym przyjąć, że ani wezwanie do okazania, ani wezwanie do uzupełnienia czy poprawienia nie wymaga zachowania formy decyzji administracyjnej.

 

II.4.E. Udostępnianie informacji

Zgodnie z art. 3 u.c.p.g., gminy prowadzą działania informacyjne i edukacyjne w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami komunalnymi, w szczególności selektywnego zbierania odpadów komunalnych, oraz udostępniają na stronie internetowej urzędu gminy i w sposób zwyczajowo przyjęty określone informacje. Są to obowiązki niezależne od obowiązków wynikających z innych przepisów ? w szczególności ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (zob. pkt I.2).

Gmina ma udostępniać informacje o:

• podmiotach odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu danej gminy, zawierające firmę, oznaczenie siedziby i adres albo imię, nazwisko i adres podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości,
• miejscach zagospodarowania przez podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu danej gminy zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania (instalacjach regionalnych ? zob. pkt VIII),
• osiągniętych przez gminę oraz inne zobowiązane podmioty w danym roku kalendarzowym wymaganych poziomach recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania,
• punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych, zawierające: firmę, oznaczenie siedziby i adres albo imię, nazwisko i adres prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz adresy punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie danej gminy (wraz ze wskazaniem godzin przyjmowania odpadów),
• zbierających zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny pochodzący z gospodarstw domowych, zawierające: firmę, oznaczenie siedziby i adres albo imię, nazwisko i adres zbierającego zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny oraz adresy punktów zbierania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego na terenie danej gminy (notabene ten ostatni przepis powtórzono w u.c.p.g. dwa razy).

II.5. Zadania ogólne ? realizowane za pomocą zróżnicowanych narzędzi

Wśród zadań ogólnych, których wypełnienie wymaga zastosowania wszystkich dostępnych narzędzi prawnych ? w szczególności odpowiedniego ukształtowania przepisów miejscowych, warunków przetargów, zawieranych umów czy też rozlicznych działań organizatorskich (niekoniecznie wskazanych w u.c.p.g.) ? należy wymienić w pierwszym rzędzie:

• selektywne zbieranie odpadów komunalnych, obejmujące co najmniej następujące frakcje odpadów: papier, metal, tworzywo sztuczne, szkło i opakowania wielomateriałowe oraz odpady komunalne ulegające biodegradacji, w tym odpady opakowaniowe ulegające biodegradacji ? w tym tworzenie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób zapewniający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, a także wskazanie miejsc, w których może być prowadzona zbiórka zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego pochodzącego z gospodarstw domowych (zob. też pkt II.1.A),
• zapewnienie osiągnięcia odpowiednich poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (zob. też pkt IV).

Odnośnie tego ostatniego punktu zauważyć trzeba, że niewykonanie wskazanych obowiązków podlega karze pieniężnej. Gminy są obowiązane osiągnąć do 31 grudnia 2020 r.:

• poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości co najmniej 50% wagowo,
• poziom recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych w wysokości co najmniej 70% wagowo.

Gminy są też obowiązane ograniczyć masę odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania:

• do 16 lipca 2013 r. ? do nie więcej niż 50% wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania,
• do 16 lipca 2020 r. ? do nie więcej niż 35% wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania

? w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r.

Szczegółowy zakres obowiązków gmin ma określić rozporządzenie wykonawcze (zob. pkt IV).

Ponadto można tu wspomnieć o szeregu innych zadań. Obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenach, za które nie są odpowiedzialne inne podmioty (właściciele nieruchomości, kierownicy budów, użytkujący torowiska, zarządcy dróg), należą do gminy. Do obowiązków gminy należy także uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, jeżeli gmina pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku, oraz zbieranie i pozbycie się odpadów zgromadzonych w pojemnikach do tego przeznaczonych, umieszczonych na tym chodniku, i utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Ponadto gminy zapobiegają zanieczyszczaniu ulic, placów i terenów otwartych, w szczególności przez zbieranie i pozbywanie się błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości oraz odpadów zgromadzonych w przeznaczonych do tego celu pojemnikach ustawionych na chodniku. Utrzymują też czystość i porządek na przystankach komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina oraz które są położone na jej obszarze przy drogach publicznych, bez względu na kategorię tych dróg.

 

III. Obowiązki i uprawnienia samorządu województwa

III.1. Plany gospodarki odpadami

Na wstępie zauważyć trzeba, że przepisy dotyczące planów gospodarki odpadami ? a w konsekwencji również regionalizacji (zob. pkt III.2) ? znajdują się w znowelizowanej ustawie o odpadach. Dokonano przy tym małej rewolucji ? znikają zarówno plany powiatowe, jak i gminne. Nowe przepisy dotyczą w większości wspólnie planów Krajowego i wojewódzkich. Możliwe jest więc ich wspólne omówienie w niniejszym punkcie.

Zgodnie z art. 14 ustawy o odpadach, plany mają być tworzone dla osiągnięcia celów założonych w polityce ekologicznej państwa i wdrażania hierarchii postępowania z odpadami oraz zasady bliskości, a także utworzenia w kraju zintegrowanej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska. Tym samym plany gospodarki odpadami określają: powinny być zgodne z polityką ekologiczną państwa. Wojewódzki plan gospodarki odpadami powinien być też zgodny z Krajowym Planem Gospodarki Odpadami. Zwrócić przy tym można uwagę na fakt, iż żaden z wymienionych aktów prawnych nie ma charakteru prawa powszechnie obowiązującego (nie dotyczy to uchwały w sprawie wykonania planu wojewódzkiego, co jest sprawą odrębną ? zob. pkt III.2). Na tym tle powstaje pewien teoretyczny dylemat ? zgodnie z art. 4 ust. 3 u.c.p.g. rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie sześciu miesięcy od dnia uchwalenia tego planu. Mamy do czynienia z podporządkowaniem aktu prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do aktu wewnętrznego administracji publicznej.

Plany gospodarki odpadami dotyczą odpadów wytworzonych na obszarze, dla którego jest sporządzany plan, oraz wszystkich przywożonych na ten obszar. Ustawodawca podkreśla przy tym ? na zasadzie przykładu ? że dotyczy to zwłaszcza odpadów komunalnych, ulegających biodegradacji, opakowaniowych i niebezpiecznych. Plany gospodarki odpadami obejmują również środki służące zapobieganiu powstawaniu odpadów.

Plany gospodarki odpadami mają zawierać obligatoryjnie:

• analizę aktualnego stanu gospodarki odpadami,
• prognozowane zmiany w zakresie gospodarki odpadami,
• określenie celów w zakresie gospodarki odpadami,
• określenie kierunków działań w zakresie zapobiegania powstawaniu odpadów oraz kształtowania systemu gospodarki odpadami,
• określenie kryteriów rozmieszczenia obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami oraz mocy przerobowych przyszłych instalacji do przetwarzania odpadów,
• harmonogram planowanych czynności oraz określenie wykonawców i sposobu finansowania zadań wynikających z przyjętych kierunków działań,
• informację o strategicznej ocenie oddziaływania planu gospodarki odpadami na środowisko ? w tym uzasadnienie w wypadku jej nieprzeprowadzenia,
• określenie metody monitorowania działań w sposób umożliwiający ocenę stanu realizacji zadań określonych w planie gospodarki odpadami,
• streszczenie w języku niespecjalistycznym.

Ponadto plany gospodarki odpadami mogą zawierać, z uwzględnieniem uwarunkowań geograficznych i obszaru, dla którego jest sporządzany plan, informacje:

• o organizacji działań związanych z gospodarowaniem odpadami, w tym opis podziału zadań pomiędzy podmioty publiczne i prywatne zajmujące się gospodarowaniem odpadami,
• o ocenach użyteczności i przydatności stosowania instrumentów ekonomicznych (i innych) do rozwiązania problemów związanych z gospodarką odpadami, z uwzględnieniem potrzeby utrzymywania niezakłóconego funkcjonowania rynku wewnętrznego,
• o kampaniach informacyjnych i innych sposobach informowania społeczeństwa lub określonej grupy osób w zakresie gospodarki odpadami.

Lista powyższa ma charakter otwarty.

Dodatkowo przepisy te zawierają postanowienia odnoszące się do treści wyłącznie planów wojewódzkich ? co wiąże się z odrębnym zagadnieniem regionalizacji (zob. pkt III.2).

Odnośnie trybu przyjmowania planów nie mamy praktycznie do czynienia ze zmianami ? nowością jest jednak wyraźne odwołanie do przepisów ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dotyczących udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Można od razu zaznaczyć, że w przypadku nieprzeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania planu gospodarki odpadami na środowisko organ opracowujący projekt planu jest obowiązany zapewnić udział społeczeństwa na zasadach określonych w tej ustawie. W razie jej przeprowadzenia udział ten następuje automatycznie.

Krajowy Plan Gospodarki Odpadami, którego projekt, opracowany w porozumieniu z ministrem właściwym ds. gospodarki wodnej, przedkłada minister właściwy ds. środowiska, uchwala Rada Ministrów. Sejmik województwa uchwala wojewódzki plan gospodarki odpadami, którego projekt przedkłada zarząd województwa. Zarząd województwa przekazuje ministrowi właściwemu ds. środowiska wojewódzki plan gospodarki odpadami w terminie miesiąca od dnia jego uchwalenia.

Projekt wojewódzkiego planu gospodarki odpadami podlega zaopiniowaniu przez organy wykonawcze gmin z obszaru województwa, niebędących członkami związków międzygminnych, oraz organy wykonawcze związków międzygminnych, a w zakresie związanym z ochroną wód ? przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Po tym zaopiniowaniu zarząd województwa przekazuje projekt planu do zaopiniowania ministrowi właściwemu ds. środowiska.

Zgodnie z art. 14c ustawy o odpadach, plany gospodarki odpadami podlegają aktualizacji nie rzadziej niż raz na sześć lat. Do ich aktualizacji stosuje się odpowiednio zaprezentowane przepisy. Mogą one ulec częściowemu uzupełnieniu, bowiem minister właściwy ds. środowiska może określić, w drodze rozporządzenia, szczegółowy zakres, sposób i formę sporządzania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami oraz jego aktualizacji, kierując się potrzebą ujednolicenia sposobu przygotowania takich planów.

Z realizacji planów gospodarki odpadami sporządza się sprawozdania, obejmujące okres trzech lat kalendarzowych, wg stanu na dzień 31 grudnia roku kończącego ten okres. Sprawozdania te zawierać mają informacje dotyczące realizacji postanowień tych planów, ocenę stanu gospodarki odpadami oraz ocenę stanu realizacji zadań i celów. Sprawozdanie z realizacji:

• Krajowego Planu Gospodarki Odpadami ? przygotowuje i przedkłada Radzie Ministrów minister właściwy ds. środowiska w terminie 18 miesięcy po upływie okresu sprawozdawczego,
• wojewódzkiego planu gospodarki odpadami ? przygotowuje i przedkłada sejmikowi województwa oraz ministrowi właściwemu ds. środowiska zarząd województwa w terminie 12 miesięcy po upływie okresu sprawozdawczego.

III.2. Regionalizacja

Trzeba wyraźnie podkreślić, że regionalizacja ma znaczenie jedynie w gospodarowaniu niektórymi rodzajami odpadów komunalnych po odebraniu od właścicieli nieruchomości. Organizacja systemu odbioru przebiega terytorialnie w gminach lub związkach gmin (z ewentualnym podziałem na sektory).

Zgodnie z art. 14 ust 8 ustawy o odpadach, wojewódzkie plany gospodarki odpadami obligatoryjnie zawierają:

• określenie regionów gospodarki odpadami komunalnymi, wraz ze wskazaniem gmin wchodzących w skład regionu,
• wykaz regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn,
• plan zamykania regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych niespełniających wymagań ochrony środowiska, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub nie jest uzasadniona z przyczyn ekonomicznych.

Z uwagi na charakter prawny planu nie rodzi to jeszcze żadnych praktycznych skutków ? przynajmniej dla gmin. Powinny one jednak aktywnie wpływać na ukształtowanie treści planu ? do czego ustawodawca dostarczył im również instrumentów formalnych. Wydaje się, że również przedsiębiorcy (pozbawieni prawa opinii) powinni w tym wypadku aktywnie korzystać z instytucji udziału społeczeństwa (zob. też pkt III.1).

Wraz z uchwaleniem wojewódzkiego planu gospodarki odpadami sejmik województwa podejmuje uchwałę w sprawie jego wykonania. Tym razem jest to jednak akt prawa miejscowego ? powszechnie obowiązujący. Uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa:

• regiony gospodarki odpadami komunalnymi,
• regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn,
• regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych niespełniające wymagań ochrony środowiska, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub nie jest uzasadniona z przyczyn ekonomicznych.

Można przy tym zauważyć, że zamykanie ?regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych niespełniających wymagań ochrony środowiska, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub nie jest uzasadniona z przyczyn ekonomicznych? może polegać jedynie na zaprzestaniu uznawania ich za regionalne. O rzeczywistym zamknięciu zadecyduje w ostatecznym rozrachunku właściciel.

Powstaje także pytanie, które instalacje znajdujące się w regionie należy uznać za regionalne. Z pewnością te, które spełniają wskazane w ustawie o odpadach (zob. pkt VIII) wymagania ? ale czy wszystkie? Na tle przepisów przejściowych (zob. pkt IX.7) trzeba uznać, że tak. Przepisy przejściowe przewidują również sytuację, gdy w okresie obowiązywania uchwal powstanie nowa instalacja. Analogicznie można przyjąć, że po okresie przejściowym również powinno się zapewnić mechanizm uzupełniania listy instalacji regionalnych. Brak jest na ten temat jakichkolwiek postanowień. Bez wątpliwości pozostaje jednak fakt, że lista taka będzie weryfikowana przynajmniej raz na sześć lat.

Na tle zaprezentowanych przepisów może rodzić się też szereg innych problemów. W szczególności dotyczy to wprowadzenia zasady regionalizacji przy jednoczesnej dość istotnej zmianie zakresu obowiązywania zasady bliskości (zob. pkt VIII.2.B). Opis tego jednego z sygnalizowanych problemów można sprowadzić do odpowiedzi na dwa pytania. Po pierwsze, czy możliwe będzie tworzenie instalacji (zakładów) ponadregionalnych, a po drugie ? czy regiony będą mogły grupować gminy z różnych województw?

W związku z tym dokonać można następujących konstatacji. Przede wszystkim, regiony i instalacje regionalne (w tym zastępcze) wyznacza de facto sejmik wojewódzki aktem prawa miejscowego ? co determinuje zasięg terytorialny uchwały. Milcząco zakłada się też, że gminy wchodzące w skład regionu mają leżeć w jednym województwie, a instalacja regionalna ma działać w obrębie jednego regionu (wynika to z zasady bliskości).

W zakresie możliwości tworzenia instalacji (zakładów) ponadregionalnych konsekwencją takiego stanu rzeczy jest konieczność wykluczenia takiej alternatywy.

Jeśli chodzi o możliwość tworzenia regionów ponadwojewódzkich, konsekwencje takiego stanu rzeczy są następujące:

• w tym wypadku zasięg aktu prawa miejscowego (obszar województwa) przesądza o ograniczeniu regionu; brak jest w szczególności możliwości tworzenia na tym poziomie tworów podobnych do związków gmin czy powiatów, które ustawodawca może upoważnić do wydawania aktów prawa miejscowego obejmujących teren dwu lub więcej województw,
• utworzenie przez gminy z różnych województw odrębnego związku, zawarcie różnego rodzaju porozumień np. w sprawie budowy instalacji regionalnej (także z udziałem samorządu wojewódzkiego czy powiatowego) nie zmienia ogólnej reguły ? podział na regiony obejmuje jedynie województwo.

Przyjęte rozwiązania trzeba uznać za niezgodne z postanowieniami art. 16 dyrektywy 2008/98/WE [podkreślenia autora]: ?1. Państwa członkowskie stosują właściwe środki, we współpracy z innymi państwami członkowskimi, jeżeli jest to konieczne lub pożądane, aby ustanowić zintegrowaną i wystarczającą sieć instalacji do unieszkodliwiania odpadów i instalacji do odzysku zmieszanych odpadów komunalnych zebranych z gospodarstw domowych, uwzględniającą przypadki, w których zbieranie takie obejmuje również takie odpady od innych wytwórców, z uwzględnieniem najlepszych dostępnych technik. (?)

2. Sieć powinna być zaprojektowana w sposób umożliwiający Wspólnocie jako całości stanie się samowystarczalną w zakresie unieszkodliwiania i odzysku odpadów, o których mowa w ust. 1, a państwom członkowskim ? stopniowe osiąganie tego celu indywidualnie, przy uwzględnieniu warunków geograficznych lub zapotrzebowania na specjalistyczne instalacje dla niektórych rodzajów odpadów.

3. Sieć powinna umożliwiać unieszkodliwianie odpadów lub odzysk odpadów, o których mowa w ust. 1, w jednej z najbliżej położonych odpowiednich instalacji, za pomocą najodpowiedniejszych metod i technologii, w celu zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska oraz zdrowia publicznego.

Powodem takiej oceny jest przede wszystkim uniemożliwienie zastosowania racjonalnej zasady prymatu przetwarzania odpadów w najbliżej położonej instalacji spełniającej określonej prawem wymogi nad automatyczną regionalizacją administracyjną. W gruncie rzeczy podstawowym zarzutem jest bezwzględność proponowanego rozwiązania.

Trzeba też przyjąć, że proponowane przepisy stoją w sprzeczności z konstytucyjną zasadą swobody zrzeszania jednostek samorządu (art. 172 Konstytucji RP) ? w tym wypadku skutecznie uniemożliwiając współpracę gmin z różnych województw.

 

III.3. Kontrola i sprawozdawczość

Zgodnie z u.c.p.g., rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin (zob. pkt I.1.A) do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie sześciu miesięcy od dnia uchwalenia tego planu. Konsekwentnie należy uznać, że samorząd wojewódzki powinien zainteresować się wykonaniem tego obowiązku ? choć nie ma żadnych uprawnień nadzorczych.

Ponadto art. 9w zobowiązuje marszałka województwa do sprawowania kontroli nad prowadzącym regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych w zakresie przyjmowania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania (zob. pkt VIII.1). Odwołuje się on do art. 379 i 380 ustawy z 2001 r. ? Prawo ochrony środowiska. Pamiętać też trzeba w tym kontekście o wszystkich przepisach szczególnych ? zwłaszcza ustawie z 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W rzeczywistości znacznie większe możliwości skutecznej kontroli ma WIOŚ, który dysponuje możliwością nałożenia kary pieniężnej (zob. pkt VII).

W zakresie sprawozdawczości (zob. też pkt II.4.C oraz pkt VI) zgodnie z art. 9r u.c.p.g. marszałek województwa (wraz z wojewódzkim inspektorem ochrony środowiska) weryfikuje dane zawarte w sprawozdaniu przedkładanym przez gminę. I w tym wypadku środkami sankcyjnymi (kara pieniężna) dysponuje jedynie WIOŚ.

Ponadto marszałek województwa ma swoje własne obowiązki. Powinien sporządzać roczne sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi. Sprawozdanie jest przekazywane ministrowi właściwemu ds. środowiska w terminie do 15 lipca roku następującego po roku, którego dotyczy. W przypadku gdy jest sporządzone nierzetelnie, minister właściwy ds. środowiska wzywa marszałka województwa, który przekazał sprawozdanie, do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie 30 dni. W tym wypadku u.c.p.g. nie przewiduje jednak żadnych dodatkowych sankcji

 

IV. Obowiązki resortu ? akty wykonawcze

Gminy są obowiązane osiągnąć wskazany w u.c.p.g. poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia niektórych frakcji odpadów komunalnych. Ponadto gminy są obowiązane ograniczyć masę odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

W związku z powyższym przedmiotem obligatoryjnych rozporządzeń (art. 3b oraz art. 3c) mają być:

• poziomy recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, które gmina jest obowiązana osiągnąć w poszczególnych latach ? cel to osiągnięcie poziomów określonych w ustawie,
• sposoby obliczania poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami ? cel to umożliwienie zweryfikowania ich osiągnięcia przez każdą gminę,
• poziomy ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, które gmina jest obowiązana osiągnąć w poszczególnych latach ? cel to osiągnięcie poziomów określonych w ustawie,
• sposób obliczania poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Wydając to ostatnie rozporządzenie, minister właściwy ds. środowiska ma uwzględnić uzasadnione szacunki masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji wytworzonych na mieszkańca w 1995 r., dane statystyczne dotyczące liczby mieszkańców zamieszkujących daną gminę oraz procentowy udział odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań (art. 9n), tak jak podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (art. 9o). Po stronie organów administracji także mamy do czynienia z tym obowiązkiem. Wójt i marszałek województwa są obowiązani do sporządzania rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 9q oraz art. 9s).

W związku z powyższym przedmiotem obligatoryjnego rozporządzenia mają byćwzory sprawozdań ? w celu ujednolicenia sprawozdań oraz konieczności zapewnienia skutecznej kontroli w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach.

Podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości są obowiązane do spełnienia szeregu wymagań o charakterze technicznym i organizacyjnym, określonych dość ogólnie w u.c.p.g. (art. 9d). Przedmiotem obligatoryjnego rozporządzenia mają być więc szczegółowe wymagania, by ujednolicić wymagania dotyczące odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i ich zagospodarowania.

Ponadto znowelizowana ustawa o odpadach przewiduje wydanie jednego obligatoryjnego aktu wykonawczego dotyczącego regionalnych instalacji przetwarzania odpadów (zob. pkt VIII.2.A) oraz dwu fakultatywnych dotyczących wojewódzkich planów gospodarki odpadami (zob. pkt III.1).

 

V. Obowiązki właścicieli nieruchomości

Artykuł 5 u.c.p.g., dotyczący podstawowych obowiązków wszystkich właścicieli nieruchomości, praktycznie nie uległ zmianie ? zamieniono słowo ?urządzenia? na ?pojemniki?. Natomiast art. 6h jest konsekwencją przejęcia obowiązku organizacji odbioru odpadów (zarówno z mocy prawa, jak i z mocy uchwały ? zob. pkt II.1.B) ? chodzi tu o powstanie po stronie właścicieli nieruchomości obowiązku zapłaty tzw. podatku śmieciowego. Przypomnieć wypada, że podatek ten nie musi dotyczyć wszystkich właścicieli nieruchomości ? do części z nich nadal mogą być stosowane stare zasady (zob. pkt I.3).

Właściciel nieruchomości, objęty obowiązkiem opłatowym, jest obowiązany złożyć do wójta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na niej odpadów komunalnych. W przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację ? w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana (art. 6m u.c.p.g.).

Wzór deklaracji ustala rada gminy aktem prawa miejscowego (zob. pkt II.1.C). W razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze (art. 6o ? zob. też pkt II.2).

Odnotować trzeba dodatkowo jeszcze jedną nowość. Zgodnie z art. 6s w przypadku, gdy gmina nie realizuje obowiązku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, właściciel nieruchomości jest obowiązany do przekazania odpadów komunalnych, na koszt gminy, podmiotowi odbierającemu odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanemu do rejestru działalności regulowanej. Wynika z tego, że musi zawrzeć odpowiednią umowę ? w stosunku do gminy przysługuje mu wówczas regres. Zauważyć też przyjdzie, że w u.c.p.g. brak jest sankcji za niewykonanie tego obowiązku.

 

VI. Warunki wykonywania działalności w zakresie odbioru

Kluczowym pojęciem ? niezdefiniowanym ? staje się w u.c.p.g. pojęcie ?podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości?. Może nim być:

• przedsiębiorca w rozumieniu ustawy z 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, wpisany do rejestru działalności regulowanej (zob. pkt II.4.A) ? z zastrzeżeniem, że spółki z udziałem gminy są traktowane identycznie jak inni przedsiębiorcy,

?         gminna jednostka organizacyjna, która nie jest wpisywana do rejestru.

Obowiązki i prawa oraz odpowiedzialność tych podmiotów są częściowo zróżnicowane. Jest to też sygnalizowane przy omawianiu zagadnienia przetargu (zob. pkt II.3) oraz przepisów sankcyjnych (zob. pkt VII). Odrębnym podmiotem jest prowadzący regionalną instalację (zob. pkt VIII) ? choć może on występować w podwójnej roli. Wszystkie te podmioty mogą być uznane za posiadaczy odpadów w rozumieniu ustawy z 2001 r. o odpadach.

Generalnie podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do spełnienia następujących wymagań (art. 9d):

?         posiadania wyposażenia umożliwiającego odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz zapewnienia jego odpowiedniego stanu technicznego,

?         utrzymania odpowiedniego stanu sanitarnego pojazdów i urządzeń do odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości,

?         spełnienia wymagań technicznych dotyczących wyposażenia pojazdów do odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości,

?         zapewnienia odpowiedniego usytuowania i wyposażenia bazy magazynowo-transportowej.

Szczegółowy zakres powyższych wymagań ma określić rozporządzenie wykonawcze (zob. pkt IV).

Dalsze wspólne obowiązki ustanawia art. 9e. Podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do:

• przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości selektywnie zebranych odpadów komunalnych do instalacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów, zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami (prymat odzysku) ? oznacza to swobodę wyboru instalacji,
• przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych ? instalację taką wskazuje uchwała samorządu wojewódzkiego (zob. też pkt II.3.B oraz pkt III.2).

W ślad za tym ustawa zakazuje mieszania selektywnie zebranych odpadów komunalnych ze zmieszanymi odpadami komunalnymi odbieranymi od właścicieli nieruchomości ? sankcją jest kara pieniężna (zob. pkt. VII).

Kolejny wspólny obowiązek ustanawia art. 9e. Dotyczy to sytuacji, gdy właściciel nieruchomości nie dopełnia obowiązku w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Wówczas podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako zmieszane odpady komunalne i powiadamia o tym gminę. Jest to jednocześnie zawiadomienie o popełnieniu wykroczenia z art. 10 u.c.p.g. Zakres selektywnej zbiorki określa regulamin (zob. pkt II.1.A).

Ponadto zgodnie z art. 9g podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie działa na podstawie umowy z gminą lub nie świadczy takiej usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki (zob. pkt II.3.B), jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, odpowiednio w tym samym wymiarze, w jakim obowiązek ten obciąża gminę (zob. pkt II.5) ? sankcją jest kara pieniężna (zob. pkt. VII). W praktyce dotyczyć to może przedsiębiorcy obsługującego właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy lub sytuacji, w której gmina nie wywiązuje się z obowiązku organizacji odbioru (zob. też pkt V). Dotyczy to również gminnej jednostki organizacyjnej ? przy czym nie zwalnia to jednocześnie gminy od własnych obowiązków, co wyraźnie potwierdzają przepisy sankcyjne (zob. pkt VII). Wymaga to podkreślenia, bowiem ze względu na dość niejasną redakcję ustawy obowiązek ten łatwo przeoczyć.

Podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie działa na podstawie umowy z gminą lub nie świadczy takiej usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki, jest przy tym obowiązany przekazać właścicielom nieruchomości, od których odbiera odpady komunalne, rachunek, gdzie wyszczególnione są koszty odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych.

Kolejne obowiązki określone w art. 9n dotyczą sprawozdawczości (zob. też pkt II.4.D). Każdy podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań. Są one przekazywane wójtowi w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczą, i zawierają:

• informacje o masie poszczególnych rodzajów odebranych odpadów komunalnych oraz sposobie ich zagospodarowania, wraz ze wskazaniem instalacji, do której zostały przekazane odebrane od właścicieli nieruchomości zmieszane odpady komunalne, odpady zielone oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania,
• informacje o masie odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazanych do składowania na składowisku odpadów oraz o nieprzekazanych,
• liczbę właścicieli nieruchomości, od których zostały odebrane odpady komunalne,
• wskazanie właścicieli nieruchomości, którzy zbierają odpady komunalne w sposób niezgodny z regulaminem.

Podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie działa na podstawie umowy z gminą lub nie świadczy takiej usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki (zob. pkt II.3.B), jest obowiązany zamieścić w sprawozdaniu także informacje o osiągniętych poziomach recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Dodatkowo dołącza on do sprawozdania wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi w okresie objętym sprawozdaniem zawarł umowy na odbieranie odpadów komunalnych, oraz wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi umowy te uległy rozwiązaniu lub wygasły. W wykazach zamieszcza się imię i nazwisko albo nazwę oraz adres właściciela nieruchomości, a także adres nieruchomości.

W wypadku większości podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości podstawową sankcją za niewypełnianie obowiązków jest skreślenie z rejestru działalności regulowanej (zob. pkt II.4.A). Nie dotyczy to, oczywiście, gminnych jednostek organizacyjnych, które takiemu wpisowi nie podlegają. Z tego też względu w u.c.p.g. znajduje się dodatkowy przepis art. 9k, który stanowi, iż wojewódzki inspektor ochrony środowiska zakazuje, w drodze decyzji, wykonywania przez tę jednostkę działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na okres trzech lat. Dotyczy to przypadku, gdy stwierdzono, że gminna jednostka organizacyjna, odbierająca odpady komunalne od właścicieli nieruchomości:

• nie spełnia wymagań określonych dla podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości,
• po raz drugi przekazuje zmieszane odpady komunalne, odpady zielone lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do instalacji innych niż regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych (zob. pkt VIII),
• nie osiągnęła w kolejnym roku kalendarzowym poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami ani ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Dodatkową sankcją jest w tym wypadku kara pieniężna (zob. pkt VII).

 

VII. Przepisy o karach

W znowelizowanej u.c.p.g. pojawił się pokaźny katalog nowych kar pieniężnych ? nakładanych przez organy administracji drogą decyzji administracyjnej. Mimo że ramy niniejszego opracowania wykluczają szerszą refleksję, nie sposób nie zauważyć, że jest to tendencja niebezpieczna. Potwierdzili to nawet posłowie, nowelizując w kwietniu 2011 r. ustawę o odpadach. Zastąpiono wówczas jedną z kar pieniężnych wykroczeniem. Jest to, niestety, przypadek odosobniony. W doktrynie podkreśla się liczne zagrożenia związane z rezygnacją z tradycyjnej odpowiedzialności karnej lub wykroczenia. Odpowiedzialność absolutna ? a taka jest w istocie odpowiedzialność administracyjna ? powinna być raczej wyjątkiem niż regułą. Zauważyć przy tym można, że ?klasyczny? przepis karny (art. 10 u.c.p.g.) nie uległ zmianie wskutek omawianej nowelizacji z lipca 2011 r.

Nowe przepisy można usystematyzować na kilka sposobów ? dotyczy to np. rodzaju podmiotu ukaranego lub organu uprawnionego do wymierzenia kary. Istotny jest również rodzaj deliktu (a ściślej jego znamiona). Ustawodawca przyjął pierwsze ze wskazanych kryteriów. Przed dalszą prezentacją ? aby nie powielać tekstu ustawy ? można jednak dokonać innych zestawień, które mogą ułatwić orientację w przepisach.

Podmioty, na które można nałożyć karę, to:

?         przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości,

?         przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie działa na podstawie umowy z gminą lub nie świadczy takiej usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki ? pojęcie to nie obejmuje jednostek gminnych (w innych przepisach u.c.p.g. jest to podmiot ? zob. pkt VI),

?         gminna jednostka organizacyjna,

?         gmina lub związek międzygminny,

?         prowadzący instalację wskazaną w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (regionalną).

Nałożyć karę mogą następujące organy:

• wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej,
• wojewódzki inspektor ochrony środowiska.

Rodzaje deliktów (działań z naruszeniem prawa):

• odbiór odpadów komunalnych bez wymaganych uprawnień (brak wpisu do rejestru lub zakaz działalności na podstawie decyzji WIOŚ ? zob. pkt VI),
• mieszanie selektywnie zebranych odpadów komunalnych ze zmieszanymi odpadami komunalnymi,
• nieprzekazywanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych,
• przekazywanie nierzetelnych sprawozdań,
• przekazywanie sprawozdań po terminie,
• nieosiągnięcie w kolejnym roku kalendarzowym poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami ani ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania,
• niedokonanie wyboru podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości,
• przejęcie od podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania spoza regionu gospodarki odpadami komunalnymi,
• niezawarcie umowy na zagospodarowywanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania z podmiotem odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który wykonuje swoją działalność w ramach regionu gospodarki odpadami komunalnymi,
• odmowa odbioru zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania od podmiotu przekazującego odpady komunalne do instalacji przewidzianej do zastępczej obsługi danego regionu.

Wysokość kar pieniężnych jest zróżnicowana ? choć tylko w niektórych przypadkach, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 4, właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. Dotyczy to, oczywiście, sytuacji, w których ustawodawca przewidział tzw. widełki. Wysokość kar przedstawia się następująco:

• 5 tys. zł za pierwszy miesiąc i 10 tys. zł za każdy kolejny miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru,
• od 10 tys. zł do 50 tys. zł za mieszanie odpadów,
• od 500 zł do 2 tys. zł za pierwszy ujawniony przypadek braku przekazania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych ? przy drugim przypadku następuje wykreślenie z rejestru lub wydanie decyzji o zakazie działalności (zob. pkt VI),
• od 500 zł do 5 tys. zł za przekazanie nierzetelnego sprawozdania,
• 100 zł za każdy dzień opóźnienia w przekazywaniu sprawozdania (zob. też pkt II.4.C).

Kary powyższe mogą dotyczyć zarówno przedsiębiorców odbierających odpady, jak i gminnych jednostek organizacyjnych. W ostatnim przypadku obejmuje to również gminę (związek międzygminny). Wynika z tego, że brak wówczas sankcji za nierzetelne sprawozdanie przekazane przez gminę.

Ponadto gmina (związek międzygminny) ponosi karę w wysokości od 10 tys. zł do 50 tys. zł za niedokonanie wyboru podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.

Ustawa u.c.p.g. przewiduje również ciekawy mechanizm obliczania wysokości kary za nieosiągnięcie w kolejnym roku kalendarzowym poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Kara ta może być nałożona na gminę, przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie działa na podstawie umowy z gminą lub nie świadczy takiej usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki, lub na gminną jednostkę organizacyjną.

Mechanizm ten zakłada odrębne obliczanie wysokości kary dla wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Karę pieniężną oblicza się jako iloczyn stawki opłaty za zmieszane odpady komunalne, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ustawy z 2001 r. ? Prawo ochrony środowiska (tzw. opłata marszałkowska za składowanie odpadów) i brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Odrębne kary mogą dotyczyć tylko prowadzącego instalację wskazaną w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (regionalną):

• 500 zł za każdą tonę nielegalnie odebranych odpadów (spoza regionu),
• 10 tys. zł za niezawarcie umowy z podmiotem odbierającym odpady,
• 10 tys. zł za odmowę odbioru do instalacji zastępczej.

Ustawa u.c.p.g. przewiduje również w części przypadków możliwość zawieszania lub umarzania kar ? choć pozornie bez określenia przesłanek takiej decyzji (art. 9zb ust. 3). Dotyczy to jednak tylko kar nakładanych przez WIOŚ na gminy (związki międzygminne). Pozór wynika z powtórzenia wzmiankowanego przepisu w art. 9ze. Uściśla on, że wójt może złożyć wniosek o zawieszenie zapłaty takiej kary pieniężnej. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska może zawiesić zapłatę kary pieniężnej na okres konieczny do podjęcia działań naprawczych, nie dłuższy jednak niż pięć lat, w przypadku przedstawienia przez gminę udokumentowanego wniosku dotyczącego podjętych działań naprawczych zmierzających do usunięcia przyczyny nałożenia tej kary. Po usunięciu przyczyn nałożenia kary pieniężnej kara ta podlega obligatoryjnie umorzeniu; w przypadku nieusunięcia przyczyn kara ta podlega ściągnięciu.

Podmiot, na który nałożono karę pieniężną, jest obowiązany ją uiścić w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Środki finansowe uzyskane z tytułu kar pieniężnych nałożonych przez wójta na przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne stanowią dochód gminy. Gminna jednostka organizacyjna, gmina oraz prowadzący instalację wskazaną w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami wnoszą natomiast kary pieniężne na rachunek bankowy właściwego wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej.

Do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z 1997 r. ? Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska (zob. też pkt II.2).

 

VIII. Instalacje regionalne i zasada bliskości

VIII.1. Ustawa u.c.p.g. ? obowiązki prowadzących

Większość przepisów dotyczącychregionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych znajduje się w znowelizowanej ustawie z 2001 r. o odpadach. W u.c.p.g. odnajdujemy jednak ważne postanowienia odnoszące się do obowiązków prowadzących. Wobec braku stosownej definicji pojęcie to trzeba wyprowadzić z definicji instalacji regionalnej, choć może to budzić szereg wątpliwości (zob. pkt VIII.2.A).

Zgodnie z art. 9l, prowadzący regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych jest obowiązany zawrzeć umowę na zagospodarowanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania ze wszystkimi podmiotami odbierającymi odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (obejmuje to także gminne jednostki organizacyjne), którzy wykonują swoją działalność w ramach regionu gospodarki odpadami komunalnymi ? sankcją jest kara pieniężna (zob. pkt VII). Oznacza to jednocześnie, że nie muszą się oni ograniczać do zawarcia umowy z podmiotem wyłonionym w drodze przetargu przez gminę (zob. pkt II.3.B).

W przypadku wystąpienia awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, uniemożliwiającej odbieranie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania od podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, odpady te przekazuje się do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu, wskazanych w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Prowadzący instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, która została wskazana jako instalacja zastępcza, jest obowiązany przyjąć przekazywane do niej odpady ? sankcją jest kara pieniężna (zob. pkt VII). Odbiór taki nie wymaga wcześniejszego zawarcia umowy ? choć nie oznacza to, że może być bezpłatny.

Ponadto, zgodnie z art. 9m, prowadzący regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych jest obowiązany, na wniosek gminy lub podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, przedstawić kalkulację kosztów zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania w terminie siedmiu dni od dnia jego złożenia.

 

VIII.2. Ustawa o odpadach

W znowelizowanej ustawie z 2001 r. o odpadach znalazły się przepisy dotyczące regionalizacji (zob. pkt. III.2). Siłą rzeczy ? skoro istotą regionu jest wyznaczenie instalacji do jego obsługi ? znalazły się w niej również przepisy o charakterze definicyjnym. Ponadto zmodyfikowana została tzw. zasada bliskości. I w tym wypadku wymagało to wprowadzenia nowych definicji.

Nowe pojęcia w słowniczku ustawowym (art. 3 ust. 3 ustawy o odpadach):

• bioodpady ? ulegające biodegradacji odpady z terenów zieleni, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, zakładów gastronomii, zakładów żywienia zbiorowego i jednostek handlu detalicznego, a także podobne ze względu na swój charakter lub skład odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność,
• odpady zielone ? stanowiące części roślin odpady komunalne pochodzące z pielęgnacji terenów zieleni oraz targowisk, z wyjątkiem odpadów pochodzących z czyszczenia ulic i placów,
• przetwarzanie ? procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie,
• przygotowanie do ponownego użycia ? odzysk polegający na sprawdzeniu, czyszczeniu lub naprawie, w ramach którego produkty lub ich części, które stały się odpadami, są przygotowywane do ponownego wykorzystywania bez innych czynności przetwarzania wstępnego,
• selektywne zbieranie ? zbieranie, w ramach którego dany strumień odpadów, w celu ułatwienia określonego sposobu przetwarzania, obejmuje jedynie rodzaje odpadów charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i takim samym charakterem,
• region gospodarki odpadami komunalnymi ? określony w wojewódzkim planie gospodarki odpadami obszar liczący co najmniej 150 tys. mieszkańców (może być nim gmina licząca powyżej 500 tys. mieszkańców),
• regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych ? zob. pkt. VIII.2.A.

Zauważyć na tym tle można, że ustawy o odpadach oraz u.c.p.g. posługują się jednocześnie trzema terminami, których zakres znaczeniowy nie zawsze jest jasny ? bioodpady, odpady zielone i odpady ulegające biodegradacji. Ponadto wątpliwości budzi, co należy rozumieć poprzez ?pozostałości po sortowaniu odpadów komunalnych? (jest to również problemem na gruncie przepisów obecnych).

 

VIII.2.A. Instalacja regionalna

Regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych to ?zakład zagospodarowania odpadów o mocy przerobowej wystarczającej do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkałego przez co najmniej 120 tys. mieszkańców, spełniający wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii, o której mowa w art. 143 Ustawy z 27 kwietnia 2001 r. ? Prawo ochrony środowiska oraz zapewniający termiczne przekształcanie odpadów lub:

a)      mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielanie ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku,

b)      przetwarzanie selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów oraz wytwarzanie z nich produktu o właściwościach nawozowych lub środków wspomagających uprawę roślin, spełniającego wymagania określone w przepisach odrębnych,

c)      składowanie odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych o pojemności pozwalającej na przyjmowanie przez okres nie krótszy niż 15 lat odpadów w ilości nie mniejszej niż powstająca w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych?.

Odnośnie pojęcia ?regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych?(art. 3 pkt 15c znowelizowanej ustawy o odpadach) zauważyć można, że definicja ustawowa pozwala na interpretację (wykładnia literalna), iż wymagania określone jako a), b) oraz c) to alternatywa rozłączna ? czyli spełnienie jednego z nich czyni zadość wymogom. W tym kontekście jednakże stan niepewności wynika przede wszystkim z braku informacji dotyczących obligatoryjnego aktu wykonawczego (art. 14 ust. 10): ?Minister właściwy do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, wymagania dla mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz wymagania dla odpadów powstających z tych procesów, kierując się koniecznością zapobiegania zagrożeniom dla zdrowia i życia ludzi oraz środowiska, a także potrzebą zapobiegania nieprawidłowościom przy przetwarzaniu odpadów?.

Nawiązując do przepisów u.c.p.g., dotyczących procesu wyłaniania podmiotu, który będzie w ostatecznym rozrachunku prowadził (eksploatował) regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych (zob. pkt II.3.A), zauważyć można, że znowelizowane przepisy są niekonsekwentne w warstwie terminologicznej. Przede wszystkim zamienne stosowanie terminów ?instalacja? oraz ?zakład? czyni bezprzedmiotowym próby nadania im takiego znaczenia, jakie zostało ustalone w ustawie z 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Wobec zróżnicowanego znaczenia owych pojęć (dotyczy to zwłaszcza pojęcia ?zakład?) w naszym ustawodawstwie (w różnym znaczeniu pojęcie to występuje w kilkuset aktach prawnych ? np. kodeksie cywilnym czy ustawie Prawo wodne) wykładnia celowościowa zdaje się sugerować możliwość rozumienia podmiotowego (zespół środków materialno-technicznych zarządzanych przez odpowiedzialny podmiot), a nie przestrzennego (zakład w rozumieniu ustawy z 2001 r. Prawo ochrony środowiska).

Stanowisko powyższe zdaje się wspierać układ przepisów obu znowelizowanych ustaw. W ostatecznym rozrachunku chodzi o powierzenie zadań związanych z eksploatacjąregionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnychjednemu podmiotowi (wyłonionemu w drodze przetargu zorganizowanego przez gminę). Podmiot taki może być również swego rodzaju podmiotem zbiorowym (np. konsorcjum lub przedsiębiorca posiadający podpisane umowy zapewniające możliwość korzystania z terenów lub urządzeń technicznych niewchodzących w skład zakładu w rozumieniu ustawy z 2001 r. Prawo ochrony środowiska ? a tym bardziej niewchodzących w skład instalacji w tym rozumieniu). Możliwość taka wynika również z powołanych w znowelizowanych ustawach przepisów dotyczących partnerstwa publiczno-prawnego oraz koncesji na roboty budowlane lub usługi.

Jednoznaczna interpretacja wskazanych przepisów jest o tyle ważna, że na etapie ustalania treści wojewódzkich planów gospodarki odpadami (zob. pkt III.1) nie powinny być tworzone bariery uniemożliwiające wygrywanie przetargów przez tzw. podmioty zbiorowe (zgodnie z przykładem opisanym w powyższym akapicie). Istnieje niebezpieczeństwo, iż plan gospodarki odpadami wskazywać będzie przestrzenne instalacje bez możliwości uznania istnienia powiązań organizacyjno-prawnych. Jak się przy tym wydaje nie było to intencją ustawodawcy.

 

VIII.2.B. Zasada bliskości

Zasada bliskości została sformułowana w art. 9 ustawy o odpadach. Po nowelizacji ma on brzmienie następujące:

Art. 9. 1. Odpady powinny być w pierwszej kolejności poddawane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu ich powstawania.

2. Odpady, które nie mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu ich powstawania, powinny być, uwzględniając najlepszą dostępną technikę lub technologię, o której mowa w art. 143 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. ? Prawo ochrony środowiska, przekazywane do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwione.

3. Zakazuje się stosowania komunalnych osadów ściekowych poza obszarem województwa, na którym zostały wytworzone, z zastrzeżeniem ust. 4.

3a. Zakazuje się przywozu na teren województwa, w celu poddawania odzyskowi lub unieszkodliwianiu, niesegregowanych odpadów komunalnych, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych oraz komunalnych osadów ściekowych, wytworzonych poza terenem tego województwa, z zastrzeżeniem ust. 4.

4. Niesegregowane odpady komunalne, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych oraz komunalne osady ściekowe mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwianiu na obszarze województwa innego niż te, na którym zostały wytworzone, jeżeli odległość od miejsca wytwarzania odpadów do instalacji lub miejsca przeznaczonego do odzysku lub unieszkodliwiania jest mniejsza niż odległość do instalacji lub miejsca położonego na obszarze tego samego województwa.

5. Przepisy ust. 3, 3a i 4 stosuje się odpowiednio do unieszkodliwiania odpadów medycznych o właściwościach zakaźnych (?) oraz do unieszkodliwiania odpadów weterynaryjnych o właściwościach zakaźnych (?).

6. Zakazuje się zbierania oraz przetwarzania:

1) zmieszanych odpadów komunalnych,

2) odpadów zielonych,

3) pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania

– poza regionem gospodarki odpadami komunalnymi, na którym zostały wytworzone.

7. Zakazuje się przywozu na obszar regionu gospodarki odpadami komunalnymi odpadów, o których mowa w ust. 6, wytworzonych poza obszarem tego regionu.

Można przypomnieć sygnalizowany już problem (zob. pkt VIII.2) ustalenia relacji pomiędzy przepisem ust. 4 a ust. 7. Dotyczy to nie tylko różnicy terminologicznej. Przy założeniu przynajmniej częściowej tożsamości niesegregowanych i zmieszanych odpadów komunalnych oba ustępy przeczą sobie. Pamiętać należy, że regiony będą tworzone w obrębie województwa (zob. pkt III.2). Trzeba chyba przyjąć, że ust. 7 ma pierwszeństwo ? po pierwsze, jako przepis szczególny, a po drugie ? jako przepis późniejszy). Problem ten dotyczy również pozostałości po sortowaniu odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania.

Zwrócić należy też uwagę, że bezwzględny (co jest nowością w porównaniu do dotychczasowych rozwiązań) zakaz wywozu poza region dotyczy trzech rodzajów odpadów mających bezpośredni związek z gospodarowaniem odpadami komunalnymi ? zmieszanych odpadów komunalnych, pozostałości po sortowaniu odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania oraz odpadów zielonych. Zgodnie z u.c.p.g., muszą być one przy tym przekazywane do instalacji regionalnych (w tym zastępczych ? zob. pkt VI). Jest to więc w istocie przepis wykluczający możliwość wskazania przez sejmik wojewódzki instalacji położonej w innym regionie (zob. pkt III.2).

Dalsze konsekwencje takiego stanu rzeczy są następujące: znika w pewnym zakresie dotychczasowy problem wskazywania w zezwoleniu instalacji gospodarowania odpadami komunalnymi, do których przedsiębiorca mógł przekazywać odpady ? będzie on miał swobodny wybór za wyjątkiem trzech rodzajów odpadów (zmieszanych odpadów komunalnych, pozostałości po sortowaniu odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, odpadów zielonych).

 

IX. Przepisy temporalne

IX.1. Ustawa

Zasadniczo ustawa zmieniająca u.c.p.g. i ustawę o odpadach wchodzi w życie 1 stycznia 2012 r., z wyjątkiem:

?         zmian dokonanych w ustawie z 2009 r. o bateriach i akumulatorach (wprowadzenie nowych zasad znakowania przenośnych baterii i akumulatorów zgodnie z rozporządzeniem Komisji UE nr 1103/2010), które weszły w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia ? tj. 8 sierpnia 2011 r.,

• przepisów dodających do u.c.p.g. art. 9x ust. 1 pkt 4 i 5, ust. 2 i 3, art. 9y ust. 1 pkt 4 i 5, ust. 2 i 3, które wchodzą w życie 1 stycznia 2013 r. ? dotyczą one części kar pieniężnych wymierzanych przedsiębiorcom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości oraz gminnym jednostkom organizacyjnym; nie obejmuje to przypadków odbioru odpadów komunalnych bez wymaganych uprawnień, mieszania selektywnie zebranych odpadów oraz nieprzekazywania niektórych odpadów do regionalnej instalacji,
• przepisów dodających do u.c.p.g. art. 9z ust. 1-3, które wchodzą w życie 1 stycznia 2013 r. ? dotyczą one kar pieniężnych wymierzanych gminom przez WIOŚ, za wyjątkiem kar za nieprzeprowadzenie przetargu na wybór podmiotu odbierającego odpady komunalne w gminie,

• przepisu dodającego do u.c.p.g. art. 9z ust. 4, który wchodzi w życie 1 lipca 2013 r. ? dotyczy on kary pieniężnej wymierzanej gminom przez WIOŚ za nieprzeprowadzenie przetargu na wybór podmiotu odbierającego odpady komunalne w gminie.

IX.2. Gminne akty prawa miejscowego

IX.2.A. Regulaminy

Regulaminy utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uchwalone przed dniem 1 stycznia 2012 r., zachowują po tej dacie moc do dnia wejścia w życie nowych regulaminów, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy ? tj. do 31 grudnia 2012 r. Należy przyjąć, że zmiana regulaminu w zakresie będącym przedmiotem ustawy nowelizacyjnej jest równoznaczna z uchwaleniem nowego regulaminu.

 

IX.2.B. Usługi

Uchwały rad gmin w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług (po 1 stycznia 2012 r. dotyczy to jedynie zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych), wydane na podstawie art. 7 ust. 3a u.c.p.g., zachowują moc do dnia wejścia w życie nowych uchwał ? czyli bezterminowo. Nie muszą być uchylane w części, która straci aktualność. Dodać trzeba, że są one obecnie bez wątpliwości uznawane za akt prawa miejscowego.

 

IX.2.C. Podatek śmieciowy

Rady gmin są obowiązane podjąć do 31 grudnia 2012 r. uchwały, o których mowa w art. 6k ust. 1, art. 6l, art. 6n ust. 1 i art. 6r ust. 3 u.c.p.g., a więc kolejno w sprawie:

• dokonania wyboru jednej z metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi) oraz ustalenia stawki opłaty,
• terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi,
• wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, składanej przez właścicieli nieruchomości,
• szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi

W uchwale w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, składanej przez właścicieli nieruchomości (art. 6n ust. 1 u.c.p.g.), rada gminy ma także określić termin składania pierwszej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Jeżeli rada gminy nie podejmie wskazanych uchwał w terminie, wojewoda wzywa ją do podjęcia uchwał, wyznaczając termin na ich podjęcie. Po bezskutecznym upływie tego terminu wojewoda wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Przyjęte w tym trybie zarządzenie wywołuje skutki prawne, takie jak akt prawa miejscowe.

Uchwały i zarządzenia, o których mowa powyżej, nie mogą wejść w życie później niż w terminie 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Oznacza to, że rada gminy może wprowadzić vacatio legis tylko do 30 czerwca 2013 r. Wojewoda ma więc sześć miesięcy na wystosowanie wezwania i ewentualne przygotowanie zarządzenia zastępczego (licząc od 1 stycznia 2013 r.).

Do dnia wejścia w życie uchwał albo zarządzeń dotyczących ?podatku śmieciowego? (o których mowa powyżej), nie dłużej jednak niż do 30 czerwca 2013 r., gmina nie jest obowiązana do odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Koresponduje to z przepisem dotyczącym właścicieli nieruchomości (zob. pkt IX.3).

 

IX.2.D. Referendum

Dotychczasowe uchwały podjęte na podstawie akceptacji mieszkańców (referendum ? art. 6a u.c.p.g. w wersji sprzed nowelizacji), zachowują moc do dnia wejścia w życie uchwał albo zarządzeń dotyczących ?podatku śmieciowego? (o których mowa w pkt IX.2.C), nie dłużej jednak niż do 30 czerwca 2013 r. ? chyba że rada gminy wcześniej uchyli taką uchwałę. Koresponduje to z przepisem dotyczącym właścicieli nieruchomości (zob. pkt IX.3). Wspomniana uchwała traci moc we wskazanym terminie w całości ? tj. również w części dotyczącej przejęcia obowiązków innych niż odbieranie odpadów.

 

IX.3. Właściciele nieruchomości

Właściciel nieruchomości, który w dniu 1 stycznia 2012 r. ma zawartą z gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcą umowę na odbieranie odpadów komunalnych, jest zwolniony z uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (podatku śmieciowego) w okresie obowiązywania tej umowy, nie dłużej jednak niż do 30 czerwca 2013 r. Do tego czasu musi wejść w życie stosowna uchwała lub zarządzenie dotyczące ?podatku śmieciowego? (o których mowa w pkt IX.2.C). Pozostali właściciele nieruchomości będą wnosić podatek śmieciowy z chwilą wejścia ich w życie. Przyjąć też trzeba, że z tą chwilą wygasną decyzje w sprawie wykonania zastępczego, wydane na podstawie art. 6 ust. 7 u.c.p.g. Zasady powyższe dotyczą oczywiście jedynie tych właścicieli nieruchomości, od których gminy przejęły obowiązek organizacji odbioru ? bezpośrednio na podstawie u.c.p.g. (gdy na nieruchomości zamieszkują mieszkańcy) lub opcjonalnej uchwały (inni właściciele).

W uchwale w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości (art. 6n ust. 1 u.c.p.g. ? zob. pkt IX.2.C), rada gminy ma określić także termin składania pierwszej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Właściciel nieruchomości, który 1 stycznia 2012 r. ma zawartą z gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcą umowę na odbieranie odpadów komunalnych, nie jest przy tym zwolniony od obowiązku złożenia takiej deklaracji ? choć obowiązek opłatowy powstanie dopiero z chwilą wygaśnięcia umowy lub po 30 czerwca 2013 r. Do pierwszej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest on obowiązany dołączyć kopię umowy. W przypadku rozwiązania albo wygaśnięcia umowy przed 30 czerwca 2013 r. właściciel nieruchomości jest obowiązany poinformować o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.

W okresie, w którym właściciel nieruchomości jest zwolniony z uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gmina nie jest obowiązana do odbierania od niego odpadów komunalnych. Oznacza to również, że nie ma żadnych roszczeń. Wypowiedzenie umowy automatycznie rodzi jednak obowiązki po stronie gminy.

 

IX.4. Kampania informacyjna

Wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany przeprowadzić, w sposób zwyczajowo przyjęty, kampanię informacyjną na temat praw i obowiązków właścicieli nieruchomości, określonych w uchwałach dotyczących ?podatku śmieciowego? (o których mowa w pkt IX.2.C). Trzeba uznać, że dotyczy to również przypadku wydania zarządzenia zastępczego przez wojewodę. Ustawa u.c.p.g. nie precyzuje przy tym żadnych szczegółów ? w tym terminu.

 

IX.5. Rejestr działalności regulowanej

Przedsiębiorcy odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, którzy w dniu 1 stycznia 2012 r. posiadają zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. mogą wykonywać działalność w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych bez wpisu do rejestru działalności regulowanej do 31 grudnia 2012 r. (w okresie 12 miesięcy od momentu wejścia w życie u.c.p.g.). Trzeba przyjąć, że nie dotyczy to przedsiębiorców, którym w okresie 12 miesięcy wygasną zezwolenia ? choć nie jest to jasne. Bez wątpliwości jednak wszyscy tacy przedsiębiorcy są zwolnieni z wnoszenia opłaty skarbowej za wpis do rejestru działalności regulowanej.

 

IX.6. Gminne jednostki organizacyjne

Gminne jednostki organizacyjne, które 1 stycznia 2012 r. wykonują działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, są obowiązane dostosować się do nowych wymagań do 31 grudnia 2012 r. Dużo przy tym zależy od treści niewydanego jeszcze rozporządzenia wykonawczego z art. 9d u.c.p.g.

 

IX.7. Akty prawa miejscowego ? województwo

Sejmik województwa jest obowiązany uchwalić, w terminie do 30 czerwca 2012 r., zaktualizowany wojewódzki plan gospodarki odpadami. W uchwale w sprawie jego wykonania uwzględnia się funkcjonujące na terenie województwa instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, które w dniu 1 stycznia 2012 r. spełniają wymagania dotyczące regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Oznacza to, że sejmik musi wskazać je wszystkie (zob. też pkt III.2).

W przypadku zakończenia budowy instalacji spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed 1 stycznia 2012 r. wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uwzględnia się ją w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami lub dokonuje się zmiany w tej uchwale ? w przypadku jej pominięcia. Trzeba uznać, że rodzi to roszczenie o zmianę uchwały.

 

IX.8. Podmioty odbierające

Do dnia wejścia w życie uchwał sejmiku samorządowego w sprawie planu gospodarki odpadami i jego wykonania podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości przekazuje zmieszane odpady komunalne, odpady zielone oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, odebrane od właścicieli nieruchomości, do instalacji położonej najbliżej miejsca wytwarzania odpadów, przy zachowaniu hierarchii postępowania z odpadami, o której mowa w art. 7 ustawy o odpadach.

 

IX.9. Plany gospodarki odpadami

Krajowy Plan Gospodarki Odpadami oraz wojewódzkie plany gospodarki odpadami, które zostały przyjęte na podstawie przepisów ustawy o odpadach w brzmieniu dotychczasowym, stają się odpowiednio Krajowym Planem Gospodarki Odpadami i wojewódzkimi planami gospodarki odpadami w rozumieniu przepisów znowelizowanej ustawy o odpadach.

 

IX.10. Sprawozdawczość

Pierwszy okres sprawozdawczy z realizacji planów gospodarki odpadami (art. 6 ustawy o odpadach) obejmuje lata 2011-2013.

Pierwsze sprawozdania składane przez podmioty świadczące usługi odbioru odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych (art. 9n ust. 1 i art. 9o ust. 1 u.c.p.g.) składa się za pierwszy kwartał 2012 r. Natomiast pierwsze sprawozdania składane przez wójta oraz marszałka województwa (art. 9q ust. 1 i art. 9s ust. 1 u.c.p.g.) składa się za rok 2012.

 

IX.11. Wybór podmiotu, który będzie budował, utrzymywał lub eksploatował regionalną instalację

W przypadku instalacji wskazanej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako zakład zagospodarowania odpadów, dla której przed 1 stycznia 2012 r. wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź której budowa lub eksploatacja rozpoczęła się przed tą datą, przepisów art. 3a u.c.p.g. nie stosuje się. Przepis jest wyjątkowo niejasny (art. 19 ustawy nowelizacyjnej). Oznacza to prawdopodobnie, że wskazane w dotychczasowych planach instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (bo termin ?zakład zagospodarowania odpadów? nie jest terminem języka prawnego) nie mogą być uznawane automatycznie za instalacje regionalne. W związku z tym gmina, dokonując stosownych wyborów (m.in. poprzez przetarg), nie może ich brać pod uwagę.

 

IX.12. Rozporządzenia wykonawcze

Rozporządzenie Ministra Środowiska z 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, wydane na podstawie art. 7 ust. 7 u.c.p.g., zachowuje moc do dnia wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych ? czyli bezterminowo. Nie ma ono obecnie znaczenia dla problematyki odbioru odpadów komunalnych. W szczególności nie może być traktowane jako zastępujące niewydane jeszcze rozporządzenie wykonawcze z art. 9d u.c.p.g.

 

X. Uwagi końcowe

Nie wdając się w przedwczesną ocenę nowych rozwiązań, można wskazać jednak kilka ich istotnych zalet ? a dla zrównoważenia również i wad:

• położenie nacisku na obowiązki w zakresie efektywnego gospodarowania odpadami komunalnymi,
• uszczegółowienie obowiązków w zakresie selektywnej zbiorki, odzysku i recyklingu odpadów oraz ograniczania składowania,
• rezygnacja ze ?sztywnego? określania instalacji zagospodarowania odpadów ? zastąpienie niektórych mechanizmów administracyjnych cywilnoprawnymi,
• częściowe uproszczenie systemu ? zwłaszcza w relacjach pomiędzy mieszkańcami, gminą (administracją) oraz podmiotami świadczącymi usługi,
• nieprzejrzysta i niestaranna redakcja ustaw ? absurdalna numeracja, nawet jeżeli uznać ją za zgodną z zasadami techniki prawodawczej,
• nieprecyzyjność niektórych przepisów (np. pojęcie instalacji regionalnej),
• ?sztywność? nowych regionów ? ograniczenie ich do obszaru województwa,
• niekonsekwencja ? dualizm (stare zasady) w odniesieniu do nieczystości ciekłych oraz właścicieli nieruchomości innych niż mieszkańcy (opcja).