Nadzieje i wątpliwości

Ustawa nakłada na samorządy województw obowiązek opracowania i uchwalenia w terminie do sześciu miesięcy od wejścia w życie wojewódzkich planów gospodarki odpadami, które będą jedynymi na obszarze województwa dokumentami planistycznymi w tej dziedzinie. W odróżnieniu od wszystkich poprzednich planów wojewódzkich podstawowe zapisy zawarte w tych dokumentach, poparte uchwałami sejmików, staną się prawem miejscowym i będą sztywno wymuszać określone działania, a więc także – koszty zarówno gospodarcze, jak i społeczne czy środowiskowe. Wszelkie ewentualne błędy spowodują nieuzasadniony wzrost tych kosztów, będą więc szybko odkrywane i publicznie osądzane.

 

Aktualnie przygotowywane są rozporządzenia do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, prowadzone są także prace nad projektem ustawy o odpadach, które mają uzupełnić i doprecyzować szereg ważnych kwestii w gospodarce odpadami komunalnymi. Jednak ciągle są to tylko projekty, które – jak uczy doświadczenie – w procedurach uzgodnień mogą ulec istotnym zmianom lub w ogóle nie zostać wprowadzone. Istnieje zatem poważne i realne niebezpieczeństwo, iż przygotowywane i uchwalane w ustawowym terminie plany wojewódzkie nie będą w pełni zgodne ze wszystkimi uregulowaniami prawnymi w tej dziedzinie.

 

Samorządy, szczególnie szczebla gminnego, generalnie są słabo przygotowane do wypełniania nowych, niełatwych obowiązków. Uczestniczą więc w licznie organizowanych konferencjach i szkoleniach, w czasie których zapisy wspomnianej ustawy interpretowane są bardzo różnie, niekiedy okraszone zwrotem „moim zdaniem”, co już powinno budzić poważny niepokój. A przecież jedyną instytucją upoważnioną do posiadania i wyrażania ostatecznego zdania w tej kwestii jest Ministerstwo Środowiska, które jak najpilniej winno rozstrzygnąć wszelkie wątpliwości na drodze prawnej.

 

Celem wprowadzanych zmian jest maksymalne ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko odpadów powstałych w sektorze komunalnym oraz wprowadzenie właściwych mechanizmów ekonomicznych w gospodarce odpadami. Można wymienić trzy zasadnicze cele szczegółowe wynikające z wprowadzonych zmian, a mianowicie ograniczenie strumienia odpadów lokowanych poza systemem gospodarki odpadami (w lesie, w rowach przydrożnych, w piecach i kotłach domowych), stworzenie właściwych reguł i mechanizmów dla podmiotów inwestujących w infrastrukturę gospodarki odpadami oraz ograniczenie strumienia odpadów deponowanych na składowiskach, a tym samym zredukowanie emisji zanieczyszczeń do powietrza, wód i gleby.

 

O ile osiągnięcie celu pierwszego, głównie w wyniku wprowadzenia możliwości ryczałtowej stawki opłat dla wytwórców odpadów, raczej nie budzi wątpliwości i nie wymaga głębszego uzasadnienia, o tyle pozostałe cele muszą być przedmiotem wnikliwej analizy i dyskusji, a w konsekwencji być może także doprecyzowania uregulowań prawnych.

 

Najważniejsze ustalenia wojewódzkich planów, mające rangę prawa miejscowego poprzez zapisy w uchwałach sejmików, dotyczą określenia granic regionów gospodarki odpadami oraz wskazania instalacji regionalnych i zastępczych. Z zapisów ustawy nie wynika wprost, że regionu nie mogą tworzyć gminy leżące w granicach sąsiadujących województw, jednak ograniczenie może wynikać z faktu władztwa sejmiku wyłącznie w granicach własnego województwa. Rozsądnym rozwiązaniem wydaje się w takiej sytuacji określenie granic takiego regionu w wojewódzkim planie (może planach?) oraz wpisanie tworzących go gmin do uchwał odpowiednich sejmików. Pytanie, czy takie rozwiązanie nie będzie obarczone wadą prawną, wymaga pilnej i jednoznacznej odpowiedzi.

 

Aktualny stan infrastruktury w gospodarce odpadami komunalnymi jest bardzo zróżnicowany. Spośród obiektów zagospodarowania odpadów, zdolnych do pełnienia funkcji instalacji regionalnych, zdecydowanie najlepsza sytuacja występuje w grupie składowisk, a w niektórych województwach będzie nawet problem z ich nadmiarem. W nowym systemie instalacje te nie mogą być miejscem unieszkodliwiania zmieszanych odpadów komunalnych, a jedynie odpadów wytwarzanych w instalacjach mechaniczno-biologicznego ich przetwarzania (MBP) oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania. Zakłady MBP, spełniające określone w ustawie kryteria, będzie można zaliczyć do instalacji regionalnych w bardzo nielicznych przypadkach. Po wejściu w życie rozporządzenia określającego szczegółowe wymagania dla MBP oraz dla powstających w tych procesach odpadów należy liczyć się z tym, że ilość zakładów spełniających szczegółowe wymagania może ulec dalszemu ograniczeniu. Instalacje termicznego przetwarzania odpadów są w najlepszym przypadku na etapie wyłaniania wykonawców, a zakłady zapewniające przetwarzanie selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów będą potrzebne w miarę rozwoju systemów selektywnej zbiórki tych odpadów.

 

Organizując selektywną zbiórkę odpadów ulegających biodegradacji, musimy jednak pamiętać, że czas związany z wykonaniem kompostowni lub zakładu fermentacji to – optymistycznie licząc – 2-2,5 roku. Ze względu na rodzaj materiału wsadowego instalacje te muszą odpowiadać najwyższym standardom jakościowym, aby nie popaść w konflikt z lokalną społecznością. Biorąc pod uwagę obciążenia zapachowe oraz niemożność dłuższego magazynowania materiału wsadowego, szczególnie ważna jest hermetyczność procesu biologicznego rozkładu substancji organicznych. Bieżące doświadczenia pokazują, że spełnienie wymagań dla nawozów organicznych przez komposty wytwarzane z odpadów jest w praktyce niezwykle trudne, a w przypadku niektórych części kraju – wręcz niemożliwe, ze względu na znaczne zanieczyszczenie terenów zieleni metalami ciężkimi. Dlatego niezwłocznie należy podjąć prace zmierzające do określenia odrębnych kryteriów dla kompostów wytwarzanych z odpadów, tak jak ma to miejsce w innych krajach UE. Ustawowa definicja instalacji regionalnej dla zbieranych selektywnie odpadów biodegradowalnych warunkuje uzyskanie takiego statusu wyłącznie przez instalację, w której wytwarzany będzie produkt – nawóz organiczny lub środek wspomagający uprawę roślin.

Przedstawione powyżej informacje dowodzą, że w większości tworzonych regionów nie będzie możliwe wskazanie w wojewódzkim planie instalacji regionalnych (z wyjątkiem składowisk), a zatem konieczne stanie się wpisanie w ich miejsce, zgodnie z ustawą, instalacji zastępczych. W ustawie nie zostały jednak określone kryteria doboru takich obiektów, mających funkcjonować do czasu uruchomienia instalacji regionalnych. W związku z powyższym, każda z instalacji niespełniających wymagań dla regionalnej może pretendować do uzyskania statusu zastępczej. Mając na uwadze fakt, że strumień wytwarzanych odpadów jest wielkością skończoną, a eksploatacja instalacji powinna odbywać się z wykorzystaniem ich pełnych mocy przerobowych, zasadne byłoby – zamiast wskazywania w regionie, w którym brakuje instalacji regionalnej, wszystkich pozostałych instalacji jako zastępczych – wyznaczyć tylko te, które są najefektywniejsze. Dlatego też należy wprowadzić odpowiednie regulacje prawne, np. w ustawie o odpadach, które pozwolą wyznaczyć jako instalacje zastępcze tylko te z potencjałem techniczno-technologicznym najbardziej zbliżonym do instalacji regionalnej. Obecnie jedynym ograniczeniem kierowania strumienia odpadów do najmniej efektywnych instalacji zastępczych będzie świadomość (o ile taka będzie istniała) zagrożenia karami w przypadku nieosiągnięcia ustawowych celów w gospodarce odpadami.

 

Aktualny stan infrastruktury jest zdecydowanie niewystarczający dla zapewnienia realizacji wszystkich celów, dotyczących frakcji zarówno materiałowych, jak i organicznych, kierowanych do składowania. Konieczna będzie budowa nowych oraz rozbudowa lub modernizacja dostosowawcza istniejących zakładów zagospodarowania odpadów tak, aby mogły przejąć funkcje instalacji regionalnych, oraz podjęcie działań zmierzających do rozwoju w poszczególnych gminach selektywnego zbierania odpadów. Bezwzględnie należy zintensyfikować segregację „u źródła” frakcji organicznej, jak to przed 22 laty zrobiono w krajach „starej” Unii. Jest to frakcja mająca zasadniczy wpływ na całą gospodarkę komunalną, gdyż kierowana do odpadów zmieszanych powoduje obniżenie ich wartości materiałowych i utrudnia wydzielenie poszczególnych frakcji. Wojewódzkie plany mają tworzyć odpowiednie warunki dla potencjalnych inwestorów, w przeciwnym bowiem razie żaden potencjalny inwestor nie podejmie decyzji o przystąpieniu do inwestowania w tak ryzykowne przedsięwzięcie, a żaden bank nie zdecyduje się na jej kredytowanie. Warto przypomnieć, że koszt budowy zakładu MBP to rząd kilkudziesięciu, a termicznego przekształcania – kilkuset milionów złotych! Do czasu powstania instalacji regionalnych odpady będą kierowane do zastępczych, z których wszystkie mogą się rozwijać w kierunku regionalnych, nie pozostawiając strumienia odpadów np. dla oczekiwanych nowoczesnych zakładów termicznych. Czy zatem w istniejącym stanie prawnym jesteśmy w stanie wprowadzić do planów wojewódzkich zapisy stwarzające szanse przyszłym inwestorom?

 

Kwestia, czy w przygotowywanych aktualnie wojewódzkich planach gospodarki odpadami potrafimy zabezpieczyć odpowiedni strumień odpadów dla instalacji regionalnych, które dopiero mają powstać, jest zatem pytaniem fundamentalnym dla tworzenia nowoczesnego systemu gospodarki odpadami w Polsce.

 

W opinii autorów, poza zakładami zagospodarowania odpadów, spełniającymi do 31 grudnia 2011 r. ustawowe kryteria, sejmik województwa mógł w przyszłości, mocą uchwały, wpisać na listę instalacji regionalnych wyłącznie te zakłady zagospodarowania odpadów, które zostaną zbudowane, rozbudowane bądź zmodernizowane z inicjatywy gmin reprezentujących łącznie nie mniej niż 120 tys. mieszkańców. Zainteresowane gminy, zorganizowane poprzez porozumienia lub odpowiednie umowy o współpracy, zgodnie z ustawą, winny wybrać partnera (w drodze przetargu, PPP lub udzielenia koncesji) do budowy instalacji regionalnej, a w przypadku braku odpowiednich ofert – same przystąpić do realizacji przedsięwzięcia.

 

Powyższa zasada musi dotyczyć także modernizacji i rozbudowy instalacji zastępczych, które będą funkcjonować do czasu powstania instalacji regionalnych, o łącznej mocy przerobowej zbilansowanej ze strumieniem odpadów będących do zagospodarowania w danym regionie. Czynnikiem dopingującym gminy do aktywności będą kary za nieosiąganie wyznaczonych celów i poziomów.

 

Dodatkowym problemem pozostaje zgodność decyzji gmin w sprawie kierunków rozbudowy infrastruktury odpadowej z zapisami zawartymi w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, dotyczącymi np. energetycznego wykorzystania odpadów.

Przyjęcie powyższej propozycji wyklucza dyskusję o możliwości kierowania przez gminę odpadów do instalacji regionalnej, wybranej w drodze przetargu.

 

Przedstawione powyżej problemy odnoszą się do zadań przewidzianych do realizacji przez samorządy województw. Jednak inne przepisy ustawy, dotyczące bezpośrednio samorządów gminnych, także wymagają pilnej wykładni prawnej. Przykładem mogą być pojawiające się interpretacje, mówiące o konieczności wyboru w drodze przetargu regionalnej instalacji, do której będą dostarczane odpady. Co zatem w przypadku instalacji zastępczej – czy wówczas również miałby obowiązywać tryb przetargu? Taki sposób postępowania przy wyborze instalacji całkowicie przeczy założeniom systemowym ustawy, mającym umożliwić gminom realne zarządzanie strumieniem wytwarzanych na ich terenie odpadów komunalnych, a także nie tworzy odpowiednich warunków dla rozwoju infrastruktury. Do czego zatem miałoby sprowadzać się tzw. władztwo gminy nad odpadami? Komplikacje budzi również przepis mówiący o konieczności zorganizowania przez gminę przetargu na odbieranie lub odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych. Po pierwsze, ze względu na istniejące przepisy prawne, z których wynika możliwość, a wręcz konieczność realizacji zadań użyteczności publicznej w pierwszej kolejności poprzez własną jednostkę organizacyjną, jeżeli taka istnieje, po drugie z powodu braku wskazań, kiedy winien to być wyłącznie przetarg na odbieranie, a kiedy na odbieranie i zagospodarowanie. Wielorakość interpretacji w przypadku tego ostatniego również jest nie do przyjęcia. Należy jednoznacznie odpowiedzieć na coraz częściej pojawiające się pytanie, czy w nowym systemie gmina powinna rozliczać się za usługę zagospodarowania odpadów bezpośrednio z prowadzącym regionalną instalację? Zgodnie z zapisami ustawy, wójt, burmistrz lub prezydent miasta zawiera umowę z przedsiębiorcą odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, a z kolei prowadzący regionalną instalację – z każdym podmiotem świadczącym tę usługę w danym regionie. Brakuje natomiast regulacji odnośnie zawierania umowy przez gminę z prowadzącym regionalną instalację. Możliwość uzyskania na wniosek gminy lub podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości kalkulacji kosztów zagospodarowania odpadów od prowadzącego instalację regionalną pozwala uwzględnić je w umowie zawieranej pomiędzy gminą i odbierającym odpady. W takiej sytuacji za usługę zagospodarowania odpadów w regionalnej instalacji płaciłby podmiot bezpośrednio przekazujący do niej odpady. Zważywszy jednak na istniejące w innych krajach rozwiązania, możliwe jest także przyjęcie wariantu, w którym to gmina sama rozlicza się z prowadzącym regionalną instalację. Udokumentowanie przekazania odpadów do instalacji regionalnej oraz rozliczenie kosztów zagospodarowania odpadów odbywałoby się za każdym razem na podstawie karty przekazania odpadu. W tej kwestii również wymagana jest jednoznaczna interpretacja, z której będzie wynikać, który sposób rozliczenia usługi zagospodarowania odpadów w regionalnej instalacji jest właściwy – być może oba?

 

Ze względu na ograniczoną objętość w artykule nie zostały podniesione wszystkie wątpliwości związane z nowymi przepisami. Pytań jest i będzie jeszcze więcej na etapie, kiedy będziemy starali się przełożyć teoretyczne założenia ustawy na praktyczną rzeczywistość. Dlatego jest niezwykle ważne, aby Ministerstwo Środowiska jak najpilniej zajęło stanowisko w sprawach problematycznych oraz przedstawiło wykładnie prawne, niepozostawiające miejsca na niedomówienia i interpretacje.

 

Jednym z głównych celów w gospodarce odpadami komunalnymi jest wynikający z dyrektywy Rady 1999/31/WE obowiązek ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

 

Od 2013 r. zacznie obowiązywać zakaz deponowania na składowiskach odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne z grupy 20, odpadów z mechanicznej obróbki (19 12 12), komunalnych osadów ściekowych (19 08 05) oraz szlamów (19 08 12, 19 08 14) o cieple spalania powyżej 6 MJ/kg s.m., zawartości ogólnego węgla organicznego (TOC) powyżej 5% s.m. i stratach prażenia (LOI) powyżej 8% s.m.

 

Osiągnięcie wymaganego limitu ograniczenia masy komunalnych odpadów ulegających biodegradacji kierowanych do składowania w 2013 r. już dziś uznać można za zadanie nierealne. W żadnym wypadku nie oznacza to, że nie powinniśmy podjąć natychmiastowych działań dążących do osiągnięcia tego celu w jak najkrótszym czasie. W ciągu kilkunastu miesięcy na pewno nie zdołamy rozbudować zakładów MBP ani wybudować odpowiedniej sieci instalacji zapewniających termiczne przetwarzanie odpadów. Nie będzie też możliwe selektywne pozyskanie wymaganej ilości komunalnych odpadów ulegających biodegradacji. Dodatkowo, w wyniku wprowadzenia zryczałtowanej opłaty za odpady odbierane od mieszkańców, znacznej weryfikacji ulegnie szacowana dotychczas ilość wytwarzanych odpadów komunalnych, w tym także biodegradowalnych.

 

Ograniczenia odnoszące się do frakcji kalorycznej spowodują, że pozostałości z sortowania frakcji nadsitowej, charakteryzujące się wysoką wartością opałową – zamiast składowane – będą musiały być wykorzystane energetycznie.

 

Problem z frakcją podsitową (0-80/100 mm) jest bardziej złożony i wymaga głębszej analizy. Frakcja ta – ze względu na zawartość substancji organicznej – powinna być w całości poddana biologicznej stabilizacji w celu osiągnięcia parametrów, przy których uznaje się, że odpad jest ustabilizowany i nie będzie ulegał dalszemu rozkładowi, stanowiąc źródło emisji gazów cieplarnianych. Parametry te powinny zostać szczegółowo zdefiniowane w przytoczonym wcześniej obligatoryjnym rozporządzeniu Ministra Środowiska. Prawidłowo prowadzony proces MBP umożliwia uzyskanie wymaganej redukcji substancji organicznej w odpadach kierowanych do składowania. Zasadniczy problem w przypadku tej frakcji stanowią znajdujące się w niej drobne frakcje palne. Jak pokazują doświadczenia krajów z prawidłowo realizowaną gospodarką odpadami komunalnymi, pomimo prowadzonej w nich na szeroką skalę selektywnej zbiórki odpadów tylko w przypadku frakcji o najdrobniejszej granulacji (0-20 mm) osiąga się zamierzony cel, natomiast w przeważającej części, ze względu na zbyt duży potencjał energetyczny, frakcja podsitowa musi być także przekształcana termicznie. W Polsce stopień selekcji odpadów „u źródła” jest nieporównywalnie niższy, co przyczynia się do tego, że frakcja podsitowa zawiera szczególnie dużo odpadów palnych, podnoszących jej kaloryczność.

 

Można zarysować trzy scenariusze wyjścia z tej trudnej sytuacji: akceptowanie nieosiągania wymaganych efektów z perspektywą płacenia przewidzianych kar, obniżenie kryteriów dopuszczających odpady do składowania oraz ominięcie problemu poprzez rozwój metod termicznych.

 

Pierwszy, chociaż niewątpliwie kuszący, należy jednoznacznie odrzucić. Czy o drugim można dyskutować? Pewnie tak, ale nie można liczyć na wiele, zważywszy na wytyczone kierunki działań związane z zagospodarowaniem odpadów komunalnych. Obniżanie jakichkolwiek kryteriów narzucanych przez UE, a szczególnie składowania, powodować będzie spadek standardów środowiskowych i przedłużanie agonalnego stanu wszystkich prowizorycznych instalacji dla gospodarki komunalnej.

 

Przyjęcie ostatniego z wymienionych scenariuszy stawia pod znakiem zapytania obserwowany aktualnie powszechny trend w kierunku inwestowania w zakłady MBP. Wybór optymalnego rozwiązania jest kwestią strategiczną i niesie za sobą olbrzymie konsekwencje finansowe, a za ewentualne błędy zapłacą wszyscy wytwórcy odpadów.

 

Instalacje zapewniające termiczne przekształcanie odpadów nie są rozwiązaniem odpowiednim dla regionów rozległych, rozproszonych i pozbawionych sieci ciepłowniczych. Rozsądnym modelem rozwoju gospodarki odpadami w większości polskich województw może być zatem dążenie do maksymalizacji wykorzystania lokalnych warunków dla rozwoju instalacji termicznych, które należy traktować wprost jako elektrociepłownie na odpady, oraz rozwijanie metod MBP tam, gdzie jest to uzasadnione. Dokonując ostatecznego wyboru systemu, nie możemy zapominać o obowiązku pozyskiwania frakcji materiałów oraz pożądanej hierarchii postępowania z odpadami i dlatego poza wszelką dyskusją i w każdym modelu na pierwszym miejscu pozostaje potrzeba rozwoju selektywnej zbiórki odpadów „u źródła”.

 

Wówczas do instalacji termicznego przekształcania odpadów kierowane będą wyłącznie „odpady resztkowe”, jak ma to miejsce w krajach, które tego typu przemyślenia mają już za sobą. Tym samym ograniczona zostanie objętość frakcji powstających po spaleniu, wymagających deponowania na składowiskach odpadów niebezpiecznych, co niewątpliwie będzie miało wpływ na ogólne koszty zagospodarowania odpadów. Przy takim założeniu jeszcze większej wagi nabierają jednak wcześniej postawione pytania.

 

Celem powyższych wywodów jest wykazanie, że wprowadzone przywołaną ustawą uregulowania prawne mogą, przy spełnieniu określonych warunków, doprowadzić do stworzenia przyjaznych środowisku i nienadmiernie kosztownych rozwiązań w gospodarce odpadami komunalnymi. Ale na obecnym etapie realny jest także taki przebieg zdarzeń, w którym efekt będzie kompletnie odmienny od zakładanego.

 

Określanie wprowadzanych zmian mianem „rewolucyjnych” może także budzić wątpliwości, ale zmusza do refleksji. Z jednej strony jest w pewien sposób uprawnione, lecz z drugiej może działać odpychająco. Aktualnie nie mamy już czasu na zmiany o charakterze ewolucyjnym, pozostaje więc żywić nadzieję, że owa rewolucja, wbrew historycznym doświadczeniom, osiągnie jednak zamierzone cele.

 

Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego