Czas wakacji wiąże się z pobytem na rodzinnych ogrodach działkowych i w domkach letniskowych. Powstają wówczas odpady komunalne, a co za tym idzie ? również problem natury prawnej, czyli jak rozliczać opłatę za gospodarowanie odpadami, powstającymi w trakcie czasowego zamieszkiwania?

Problem ten został dostrzeżony przez ustawodawcę. W doniesieniach prasowych pojawiły się informacje o planowanej nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.)1, która ma również obejmować jednoznaczne rozstrzygnięcie kwestii nieruchomości zamieszkanych sezonowo. W propozycji poselskiego projektu nowelizacji znalazł się zapis o następującej treści: W przypadku, gdy z powodu zmiany miejsca zamieszkania, w danym miesiącu na danej nieruchomości, mieszkaniec zamieszkuje przez część miesiąca, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz każdej z gmin ponosi się proporcjonalnie do czasu zamieszkania na terenie danej gminy. Do czasu ewentualnych zmian należy zdecydować się na konkretne rozwiązanie w oparciu o obowiązujący stan prawny.

Dwa rodzaje nieruchomości

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na to, że prawodawca w u.c.p.g. przyjął dychotomiczny podział na nieruchomości, na których zamieszkują i nie zamieszkują mieszkańcy. Tertium non datur. Bowiem w myśl. art. 6c ust. 1 u.c.p.g.: gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (ust. 2). W ustawie nie ma innej kategorii nieruchomości, a w szczególności takiej, którą można by nazwać zamieszkiwaną czasowo. Co więcej, w ustawie brakuje bezpośredniego rozstrzygnięcia tego, w jaki sposób należy rozumieć ?zamieszkiwanie na danej nieruchomości?. Ma to duże znaczenie, ponieważ od rozwiązania tej kwestii zależy zakwalifikowanie danej nieruchomości rekreacyjnej jako takiej, na której zamieszkują mieszkańcy lub nie.

Zamieszkiwanie

Ministerstwo Środowiska w interpretacji pod tytułem ?Nowe zasady gospodarowania odpadami komunalnymi w stosunku do terenów rodzinnych ogródków działkowych i domów letniskowych?2 dokonało następującej wykładni: Obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w przypadku nieruchomości zamieszkanych, powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. Zobowiązanie z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest więc zobowiązaniem powstającym za okresy miesięczne. W tym okresie musi zajść zdarzenie warunkujące powstanie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ? zamieszkiwanie mieszkańca na nieruchomości. Wskazuje to wyraźnie, że obowiązek zapłaty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi może powstać nawet, jeżeli ktoś zamieszkuje na danej nieruchomości tylko w jednym miesiącu w roku kalendarzowym, a w innych miesiącach zamieszkuje na innej nieruchomości. Jeżeli dana osoba zamieszkuje na danej nieruchomości w określonym miesiącu, to oznacza to również, że przez ten okres osoba ta nie zamieszkuje na innej nieruchomości. Istotne jest więc zamieszkiwanie danej osoby na nieruchomości w danym miesiącu. W tym miesiącu, w którym powstaje obowiązek zapłaty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nieruchomość musi być zamieszkana. Zamieszkiwanie oznacza rodzaj pobytu osoby, cechujący się zaspokajaniem codziennych potrzeb życiowych tej osoby na terenie nieruchomości zajmowanej, stanowiącej jej centrum życia domowego w danym okresie, a w szczególności nocowania, stołowania się i wypoczynku po pracy czy nauce.

Sporadyczne czy okazjonalne (odwiedziny) przebywanie w danym budynku (nieruchomości) nie jest i nie może być uznane za zamieszkanie w powyżej wskazanym znaczeniu. Za zamieszkiwanie na danej nieruchomości nie może więc być uznane przebywanie danej osoby tylko sporadyczne na danej nieruchomości, np. w związku z wyjazdem weekendowym w celach rekreacyjnych, pobytem w hotelu itp. Takie sporadyczne przebywanie na nieruchomości nie powinno być uznawane za zamieszkiwanie na danej nieruchomości w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Dodatkowo Ministerstwo Środowiska wskazało, że zamieszkanie w rozumieniu u.c.p.g. ma wyłącznie faktyczny charakter i nie należy go utożsamiać z miejscem zamieszkania w rozumieniu Kodeksu cywilnego.

Status działek rekreacyjnych

Zdaniem Ministerstwa Środowiska, oznacza to, że w przypadku posiadanej działki rekreacyjnej w zależności od sposobu użytkowania należy ją traktować albo jako nieruchomość zamieszkaną sezonowo albo jako nieruchomość niezamieszkaną. W przypadku, gdy jest to działka, na której mieszkańcy mieszkają w określonych okresach roku (np. miesiące letnie), wówczas należy złożyć do gminy deklarację z określonymi terminami przebywania na danej nieruchomości. Tak aby przebywanie w różnych nieruchomościach zapewniało w sumie opłatę za 12 miesięcy. Natomiast w przypadku, gdy jest to działka znajdująca się na terenie wspólnie z innymi działkami (tzw. ogródki działkowe, które posiadają zarządcę), na której właściciel przebywa np. w weekendy, a odpady są zbierane z całego terenu, wówczas zarządca działek podpisuje umowę na odbieranie odpadów komunalnych, a właściciele poszczególnych działek uiszczają opłatę. W przypadku, gdy gmina na podstawie art. 6c ust. 2 u.c.p.g. podejmie uchwałę dotyczącą postanowienia o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, wówczas właściciel nieruchomości (zarządca działek) powinien złożyć deklarację do gminy w terminie określonym w uchwale, o której mowa w art. 6n ust. 1 ww. ustawy.

Praktyka w gminach

Taka interpretacja, jak wskazuje praktyka, nie do końca zyskała uznanie wśród gmin. Jak się wydaje, w dalszym ciągu nie wiedzą one, jak traktować nieruchomości wykorzystywane do celów rekreacyjnych ? czy jako zamieszkane, czy też nie. W samej interpretacji pozostawiono przecież kwestię w zasadzie otwartą ? ?w zależności od sposobu użytkowania?. Jest to oczywiste ? na tym przecież bazuje podział.

Tytułem przykładu należy wskazać, że jedna z gmin w swoim regulaminie utrzymania czystości i porządku z gminach zawarła postanowienia, że: usuwanie odpadów z budynków rekreacji indywidualnej (nieruchomości zamieszkałych sezonowo) odbywa się po zadeklarowaniu przez ich właścicieli wnoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za cały sezon letni, a w sezonie zimowym według ich potrzeb. Przy czym, w myśl kolejnych postanowień uchwały, przez sezon letni rozumie się okres od 1 kwietnia do 31 października, a przez sezon zimowy okres od 1 listopada do 31 marca. Jest to przykład postrzegania działek rekreacyjnych, jako nieruchomości zamieszkanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Olsztynie, badając prawidłowość m.in. i tych postanowień, uznał w wyroku z 10 października 2013 r. (II SA/Ol 765/13)3, że są one niezgodne z prawem. W uzasadnieniu podkreślono, że rozumiejąc problem gminy związany z brakiem skutecznej regulacji prawnej dotyczącej znalezienia skutecznej metody pozwalającej na nałożenie takiego obowiązku za cały okres letni ? sezon, w którym nieruchomości te są wykorzystywane, nie może zaakceptować sytuacji, w której uchwalone zapisy uchwały naruszają zapisy u.c.p.g. poprzez modyfikację art. 6i pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 ? za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. Zatem przekładając ten zapis na obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami przez mieszkańca nieruchomości zabudowanej budynkiem rekreacyjnym, należy uznać, że powstaje on w każdym miesiącu, w którym na danej nieruchomości osoba ta zamieszkuje. Niemniej prawidłowa jest wykładnia gminy przedstawiona w odpowiedzi na skargę co do rozumienia na gruncie ustawy o u.c.p.g. pojęcia nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, o której mowa w art. 6c ust. 1 tej ustawy. Pojęcie nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy należy wiązać z jej faktycznym zamieszkiwaniem, nie zaś z pojęciem zamieszkania w rozumieniu kodeksu cywilnego.

Inna z gmin podjęła uchwałę w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, dotyczącej nieruchomości niezamieszkanych, na których powstają odpady komunalne. Zgodnie z §1.1 tej uchwały, ustala się wzór deklaracji ? D2 o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, składanej przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne, stanowiący załącznik do uchwały. Co niezwykle istotne, załącznikiem do tej deklaracji jest druk ?D ? 2b? zatytułowany ?Informacja dotycząca opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości niezamieszkanej, na której czasowo powstają odpady (nieruchomości wykorzystywane w celach związanych z wypoczynkiem i urlopem, np. domki letniskowe i inne)?. W jednej z rubryk tego druku znajduje się pouczenie, że właściciele nieruchomości niezamieszkanych wykorzystywanych w celach związanych z wypoczynkiem i urlopem, na których czasowo powstają odpady, obowiązani są do pozbywania się odpadów przez co najmniej cztery wybrane miesiące w sezonie. Sezon świadczenia usługi odbioru odpadów z wymienionych nieruchomości trwa corocznie od 1 maja do 30 września.

Dokonując porównania wspomnianych dwóch uchwał, należy stwierdzić, że zasadnicza różnica sprowadza się do traktowania nieruchomości rekreacyjnych raz jako nieruchomości zamieszkanych, a innym razem jako niezamieszkanych.

Elementem wspólnym jest fakt, że gminy, dbając o zapewnienie funkcjonowania systemu (mowa o pokrywaniu kosztów), wyznaczają z góry pewien okres ?sezonowy?, z którym z założenia wiąże się powstawanie odpadów komunalnych, a tym samym obowiązek składania deklaracji oraz uiszczania opłaty. Jest to jednocześnie mankament tego samego rodzaju, który został wytknięty przez WSA w Olsztynie (choć nie dość precyzyjnie, co wymagałoby szerszych rozważań). Gmina nie jest obecnie upoważniona do tego, aby w akcie prawa miejscowego wykreować instytucję nieruchomości zamieszkanej czasowo, a tym bardziej narzucić z góry pewien minimalny okres zamieszkiwania bądź minimalną ilość wytwarzanych odpadów. Notabene takich uchwał jest więcej.

Propozycja interpretacji

Obserwacja praktyki wskazuje jednocześnie, że większość gmin, które borykają się z problemem nieruchomości wykorzystywanych sezonowo, traktuje je jako nieruchomości niezamieszkane (choć podawany powyżej przykład traktowania jako nieruchomości zamieszkanej nie jest jedynie ?wyjątkiem?). Ta obserwacja wywodzi się m.in. z nierzadko zamieszczanych przykładów w objaśnieniach do sposobu wypełnienia deklaracji. Wśród nieruchomości niezamieszkanych wymienia się np. apartamenty zamieszkane czasowo, tereny turystyczne i domki letniskowe. Ich cechą wspólną jest to, że są użytkowane jedynie sezonowo.

Może się wydawać, że w obecnym stanie prawnym istnieje więcej argumentów, aby traktować nieruchomości użytkowane sezonowo jako niezamieszkane niż zamieszkane. Należy podzielić pogląd prezentowany w piśmiennictwie, że ustawodawca nie zdefiniował na gruncie u.c.p.g., czym jest zamieszkiwanie na danej nieruchomości. W związku z tym, proponuje się pomocniczo sięgać do definicji zawartej w Rozporządzeniu (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 763/2008 r. z 9 lipca 2008 r. w sprawie spisów powszechnych ludności i mieszkań. Trzeba podkreślić, że skoro ustawodawca nie wskazał tego wprost ? chodzi tutaj właśnie o ?pomocnicze sięganie? i nie możemy tej definicji wprost przetransponować na grunt u.c.p.g.4-5. Za wadliwe należy uznawać te uchwały gmin, które zawierają takie lub inne definicje ?mieszkańca?, ?miejsca ?zamieszkiwania? lub ?nieruchomości zamieszkałych?. Definicja ?mieszkańca? zawarta w art. 2d rozporządzenia ma następujące brzmienie: ?miejsce zamieszkania? oznacza miejsce, w którym osoba zazwyczaj spędza czas przeznaczony na odpoczynek, niezależnie od czasowych nieobecności związanych z wypoczynkiem, urlopem, odwiedzinami u przyjaciół i krewnych, interesami, leczeniem medycznym lub pielgrzymkami religijnymi. W rozumieniu tej definicji nieruchomości sezonowe byłyby niezamieszkane, co do zasady.

Po wtóre, byłyby niezamieszkane, ?jedynie? co do zasady. Może się bowiem zdarzyć i tak, że nieruchomość niezamieszkana stanie się miejscem, w którym dana osoba zazwyczaj spędza czas przeznaczony na odpoczynek, niezależnie od czasowych nieobecności. Wówczas właściciel takiej nieruchomości (w rozumieniu u.c.p.g.) może złożyć deklarację właściwą dla nieruchomości zamieszkanych. Również gmina może uznać, że w rzeczywistości dana nieruchomość jest zamieszkana (nie jedynie czasowo) w rozumieniu prezentowanym wcześniej i doprowadzić do złożenia deklaracji lub wydać decyzję określającą opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W praktyce niektóre gminy przyjmują w uchwałach pewne cezury czasowe (np. sześciomiesięczne), świadczące o zamieszkiwaniu bądź nie, co może wydawać się niezgodne z obecnym brzmieniem u.c.p.g.

Co więcej, taka interpretacja jest ?bardziej poręczna? dla tych gmin, które nie przejęły obowiązków w zakresie zagospodarowania odpadów pochodzących z innych nieruchomości niż zamieszkane. Osoba korzystająca z nieruchomości sezonowo musi mieć zawartą umowę z przedsiębiorstwem odbierającym odpady. Na zarzut (który można antycypować), że część osób nie będzie miała podpisanej umowy, można odpowiedzieć (niestety), że taka osoba również nie będzie ?zainteresowana? złożeniem deklaracji. Pozostanie więc wydanie decyzji.

Ponadto w gminach, w których została podjęta uchwała o przejęciu obowiązków o zagospodarowaniu odpadów pochodzących z innych nieruchomości niż zamieszkane, będą składane deklaracje, w których wysokość opłat zostanie zrelatywizowana do ilości wytworzonych odpadów. A więc wielkość opłaty będzie (lub powinna być) ściślej powiązana z ilością wytwarzanych odpadów niż np. powierzchnia danej nieruchomości. Powstałby problem, jak liczyć tę powierzchnię, chociażby z tego powodu, że na działkach rekreacyjnych stoją ?budowle? wszelkiego rodzaju. Co więcej, takie sezonowe zamieszkiwanie, np. w maju, sprowadza się do weekendów, świąt czy też urlopu.

Odpada również problem podwójnych deklaracji w gminach, które przejęły obowiązki w zakresie nieruchomości niezamieszkanych. Skoro, jak twierdzi Ministerstwo Środowiska, wyjazd weekendowy to jeszcze nie jest zamieszkiwanie, a pobyt powyżej miesiąca już tak (jednak należy wyrazić wątpliwość ? ustawa mówi o ponoszeniu opłaty za każdy miesiąc zamieszkiwania, ale czy oznacza to, że do zamieszkiwania wystarczający jest miesiąc przebywania w danym miejscu? I jak liczony?). W gminach więc (przy stosowaniu interpretacji ministerialnej) powinna być złożona jedna deklaracja za pobyt krótszy niż miesięczny np. weekendowy (jak dla nieruchomości niezamieszkanej), a przy pobycie powyżej miesiąca inna (jak dla nieruchomości zamieszkanej).

Przy proponowanej tutaj  interpretacji dana osoba wciąż zamieszkiwałaby w dotychczasowym miejscu, a więc nie składałaby deklaracji o zaprzestaniu zamieszkiwania (np. lipiec) i ponownym zamieszkaniu np. (sierpień). Oczywiście powstanie zarzut podwójnego ?płacenia?, ale tego nie unikniemy w żadnym z modeli. Załóżmy, że dana osoba pojedzie na wakacje nie na działkę, lecz do hotelu. Przecież, jakkolwiek nie płaci wprost za wytworzone odpady, to taka opłata w Polsce (i nie tylko) jest przecież wliczona w koszt usługi. Ale z tego powodu, że ktoś wyjeżdża do hotelu nie będziemy uznawać, że zmieniła miejsce zamieszkania i składa deklaracje w dotychczasowym miejscu zamieszkania.

Dodatkowo brak podstaw do składania deklaracji aktualizacyjnych powoduje ograniczenie kosztów administracyjnych obsługi systemu, chyba że będzie to można zrobić elektronicznie (faktycznie a nie prawnie), wówczas koszty byłyby niższe. Wyobraźmy sobie bowiem kilkadziesiąt tysięcy lub nawet kilkaset tysięcy deklaracji w czasie sezonu wakacyjnego w dużych miastach.

Wreszcie znika problem interpretacji art. 6m ust. 2 in fine u.c.p.g., który mówi, że opłatę w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana. Posłużmy się przykładem ? dana rodzina przyjeżdża na działkę 3 lipca i przebywa tam do 30 sierpnia. Składa deklarację 4 lipca, że zamieszkuje, ale 2 września, że już nie przebywa na działce od 30 sierpnia ? czy powinna zapłacić za sierpień?

Mając to na uwadze, w obecnym stanie prawnym można skłaniać się ku uznawaniu nieruchomości użytkowanych sezonowo za nieruchomości inne niż zamieszkane, co spowoduje uniknięcie wielu problemów interpretacyjnych.

 

Źródła

1. Ustawa z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (DzU z 2012 r., poz. 391).

2. www.mos.gov.pl.

3. www.nsa.gov.pl.

4. Klatka J., Kuźniak M. (red.): Gospodarowanie odpadami komunalnymi. Poradnik dla gmin. Warszawa 2012.

5. Jerzmański J.: Problem z mieszkańcami. ?Przegląd Komunalny? 11/2011.

 

dr Bartosz Draniewicz, radca prawny, Kancelaria Prawa Gospodarczego i Ekologicznego w Warszawie