Instytucje prawne wprowadzone w Ustawie z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stają się przedmiotem coraz większej ilości orzeczeń sądowych.

Jest to następstwem wejścia w życie nowego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi i praktycznego ich stosowania.

Regulamin

Do bogatego orzecznictwa dotyczącego regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie dochodzą kolejne nowe wyroki. Szczególną uwagę należy zwrócić na stosowanie siatki pojęciowej. Podkreślił to gliwicki Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w wyroku z 15 maja br. (sygn. akt II SA/Gl 1777/13). Zaskarżony przez wojewodę regulamin posługuje się pojęciem ?odpadów kuchennych ulegających biodegradacji, ogrodowych?. Tymczasem ustawodawca wymaga, aby przepisy regulaminów dotyczyły frakcji ?odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji?. Regulamin zawęża więc frakcję odpadów komunalnych ulegających biodegradacji do odpadów kuchennych, czyli powstających w gospodarstwach domowych, pozostawiając poza regulacją odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów komunalnych. Zdaniem sądu, nie może budzić wątpliwości fakt, że nie jest dopuszczalne zawężenie obowiązku selektywnego zbierania i odbierania odpadów ulegających biodegradacji jedynie do gospodarstw domowych, które wytwarzają odpady ?kuchenne?.

Kolejne z orzeczeń dotyczyło zdefiniowania pojęć ?sezon letni? i ?sezon zimowy?. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 czerwca br. (sygn. akt II OSK 22/14) przyjął, iż wadliwe są postanowienia regulaminu, w których uzależniając odbiór odpadów od zadeklarowania przez właścicieli nieruchomości wnoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi posłużono się sformułowaniami: ?za cały sezon letni, a w sezonie zimowym wg ich potrzeb?, przy jednoczesnym zdefiniowaniu użytych pojęć: ?sezon letni?, ?sezon zimowy?. W orzecznictwie sądów administracyjnych już wielokrotnie rozważano problem zamieszczenia w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego definicji pojęć użytych w treści uchwały. Sądy zgodnie przyjmowały, że w ramach delegacji ustawowej [art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.)] brakuje upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji użytych pojęć. Na gruncie tej sprawy sąd podkreślił, że istotne elementy konstrukcji poboru opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (podmiot, przedmiot oraz okres, za jaki pobierana jest opłata) określa u.c.p.g. (art. 6c, art. 6h, art. 6i), zatem brakuje możliwości modyfikowania ustawowych elementów konstrukcji systemu odbioru odpadów komunalnych.

Wzór deklaracji

Ustalenie wzoru deklaracji za gospodarowanie odpadami komunalnymi stało się przedmiotem orzeczenia krakowskiego WSA z 26 czerwca br. (sygn. akt I SA/Kr 670/14). Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji okazuje się wyczerpujące (art. 6n u.c.p.g.), zatem nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Oznacza to, że w prawie miejscowym nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna więc zawierać jedynie takie dane, które są konieczne do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Wymóg oświadczenia dotyczącego zgody na przetwarzanie danych osobowych nie znajduje oparcia w podstawie prawnej badanej uchwały. Tym samym ustalenie we wzorze deklaracji de facto obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby wykonywania zadań wynikających z realizacji u.c.p.g. jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji.

Decyzja o wysokości opłaty

Przedmiotem zainteresowania sądów stała się również decyzja dotycząca wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Rzeszowski WSA w wyroku z 29 maja br. (sygn. akt II SA/Rz 313/14) przyjął, iż to spółdzielnia mieszkaniowa składa deklarację oraz wnosi opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Sąd uzasadniał to tym, iż zarząd nieruchomością wspólną uregulowany został w rozdziale czwartym ustawy o własności lokali (art. 18-33). W myśl art. 18 tej ustawy, zarząd nieruchomością wspólną może być uregulowany umownie. Dopiero w razie braku umowy stosuje się reżim ustawowy. W przypadkach w umowie nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące sposobu zarządu. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć go osobie fizycznej lub prawnej (tzw. zarząd powierzony). W art. 2 ust. 3 u.c.p.g. mowa jest o osobach sprawujących zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali, zatem mowa jest nie tylko o osobach pełniących funkcję zarządu wspólnoty mieszkaniowej (wybranych zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali), ale również o każdej osobie fizycznej lub prawnej, której zarząd został powierzony. Spółdzielnia mieszkaniowa jest osobą prawną sprawującą zarząd nieruchomością wspólną. W związku z tym sąd przyjął, iż podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji będzie zawsze jednostka organizacyjna lub osoba posiadająca nieruchomość w zarządzie, czyli m.in. spółdzielnia mieszkaniowa.

Decyzja określająca wysokość opłaty w kontekście czasu, jakiego dotyczy, stała się też przedmiotem zainteresowania łódzkiego WSA w wyroku z 28 maja br. (sygn. akt I SA/Łd 304/14). Sąd przyjął, że decyzja powinna odnosić się do tych miesięcy, za które powstał obowiązek jej uiszczenia i za które został on skonkretyzowany. Ponieważ obowiązek uiszczenia opłaty powstaje na mocy art. 6i u.c.p.g. za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec, a dodatkowo w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalania wysokości opłaty, uiszcza się ją w zmienionej wysokości już za cały miesiąc, w którym nastąpiła zmiana (art. 6m ust. 2), przyjąć należy, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna być określona już po zakończeniu danego miesiąca. Nie musi przy tym upłynąć termin płatności opłaty, gdyż ten wynika ze stosownej uchwały rady gminy i nie zawsze jest powiązany z danym miesiącem. W ocenie sądu nie ma przy tym konieczności wydawania takich decyzji każdego miesiąca, można zatem wydać je za kwartał, pół roku czy też rok. Ważne jednak jest to, by z sentencji decyzji wynikało wprost, jaką opłatę określono za każdy miesiąc.

Sąd przyjął, że biorąc pod uwagę treść odesłania zawartego w art. 6q u.c.p.g., zastosowanie w zakresie elementów tej decyzji oraz procedury jej wydawania będą miały przepisy Ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (O.p.). W konsekwencji należy przyjąć, że decyzja, o której mowa w art. 6o (określająca opłatę), stanowi w istocie decyzję określającą wysokość zobowiązania podatkowego, o której mowa w art. 21 § 3 O.p. Norma wyrażona w tym przepisie stanowi, że jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji, albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Z zestawienia obu wskazanych przepisów wynika, że decyzja określająca wysokość opłaty z zasady nie będzie wydawana, gdy nie zapłacono opłaty w całości lub w części, przy prawidłowo złożonej deklaracji z pouczeniem, że stanowi ona podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W ocenie sądu decyzja określająca wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie stanowi jednak wiernego odpowiednika tak ukształtowanej przez ustawodawcę deklaracji. Decyzja określająca winna wskazywać wprost okres, którego dotyczy i w żaden sposób nie powinna odnosić się do przyszłych miesięcy, za które opłata dopiero ma być wniesiona. Określenie wysokości opłaty możliwe jest jedynie za okresy, w których powstał obowiązek jej uiszczenia (jako odpowiednik obowiązku podatkowego) oraz uległ on konkretyzacji (przekształcił się w zobowiązanie). Organ, wydając decyzję określającą, powinien więc ograniczyć się do tych miesięcy, za które zobowiązanie do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi już powstało.

Inkasent opłaty

Kolejną analizowaną kwestią jest ustanowienie inkasenta opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Rada gminy wskazała na zarządców nieruchomości lub spółdzielnie mieszkaniowe.

WSA we Wrocławiu wyrokiem z 8 maja br. (sygn. akt II SA/Wr 207/14) przyjął, iż skoro na zarządcach nieruchomości wielolokalowych spoczywa obowiązek uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości, którymi zarządzają (jako na właścicielach), to tym samym podmioty te nie mogą być wyznaczone inkasentem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości zarządzanych. Przyjęte w zakwestionowanej uchwale rozwiązanie doprowadziłoby do okoliczności, w której właściciel nieruchomości i inkasent byliby tym samym podmiotem, czego przepisy rangi ustawowej nie dopuszczają. Inne obowiązki wynikające z ustawy ciążą na właścicielu nieruchomości, a inne na inkasencie. Właściciel ma ponosić opłaty związane z gospodarką odpadami, a inkasent obowiązany jest do pobrania od podatnika podatku i wpłacenia go we właściwym terminie.

Sprawozdania kwartalne

Przedmiotem orzecznictwa stała się również kwestia sprawozdań kwartalnych. WSA w Gliwicach wyrokiem z 17 czerwca br. (II SA/Gl 55/14) przyjął, iż:

1. Obowiązek składania sprawozdań kwartalnych, o których mowa w art. 9n u.c.p.g. dotyczy tylko tych podmiotów, które faktycznie prowadziły działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.

2. Kara pieniężna, o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. może zostać nałożona tylko na przedsiębiorcę, który miał obowiązek złożenia sprawozdania, o którym mowa w art. 9n tej ustawy.

Sąd wyszedł od analizy pojęcia ?podmiotu odbierającego odpady komunalne?, dokonując jego wykładni językowej. Określenie ?odbierający? stanowi imiesłów przymiotnikowy czynny wyrazu ?odbierać?. Określa on podmiot zdania jako wykonawcę innej czynności, równoczesnej z czynnością orzeczenia zdania. Zatem będzie ono równoważne z określeniem ?ten, który odbiera?. Uzasadnione jest więc stwierdzenie, iż użyte w u.c.p.g. określenie ?podmiot odbierający? będzie równoważne z określeniem ?podmiot, który odbiera? odpady komunalne. Zatem przepis art. 9n ustawy odnosi się do podmiotów, które faktycznie odbierają (w danym okresie sprawozdawczym) odpady od właścicieli nieruchomości. Bez wątpienia, zdaniem sądu, wpis do rejestru, o którym mowa w art. 9c u.c.p.g., nie może skutkować uznaniem wpisanego tam podmiotu za ?odbierającego odpady?. Wspomniany rejestr stanowi jedynie formę ułatwienia prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Wpis do niego skutkuje tym, iż zbędne jest przeprowadzanie przez organy administracji postępowania wyjaśniającego, podczas którego ustalana jest zdolność przedsiębiorcy do prowadzenia zamierzonej działalności.

 

Źródła

1. Ustawa z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (DzU z 2013 r. poz. 1399, z późn. zm.).

2. Ustawa z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. DzU z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.).

 

prof. UKW dr hab. Zbigniew Bukowski, Uniwersytet Kazimierza Wielkiego w Bydgoszczy, Kancelaria Jendrośka, Jerzmański, Bar&Wspólnicy. Prawo gospodarcze i ochrony środowiska