Model węgierski przypomina czasy „zjednoczeń” i „pięciolatek”, które, jak wiemy z przeszłości, nie sprawdziły się nie tylko w Polsce. Jego wprowadzanie trudno uznać za sukces w walce o środowisko i we wdrażaniu gospodarki, gdzie surowiec z odpadów będzie powtórnie wykorzystany – mówi Jakub Tyczkowski, prezes Zarządu Rekopol Organizacja Odzysku Opakowań.

Rozszerzona odpowiedzialność producenta (ROP) rozwiązuje – w dużym uproszczeniu – dwa problemy: środowiskowy, w którym ekoprojektowanie opakowań ma ułatwić recykling odpadów, oraz finansowania systemu gospodarki odpadami. I o tym, którędy, jak i do kogo popłyną pieniądze, wciąż trwa w Polsce dyskusja. Niełatwa, przyzna Pan?

Jakub Tyczkowski, REKOPOLFundamentalnym celem wprowadzenia tego mechanizmu w większości krajów UE jest pomoc w realizacji celów recyklingu, czyli celów środowiskowych obowiązujących w UE, a także w zbliżaniu się do realizacji idei gospodarki o obiegu zamkniętym, rozumiejąc to jako powtórne wykorzystanie surowców drzemiących w odpadach, czyli zasobooszczędność. Tu wszyscy się zgadzamy.

Równie istotna jest dyskusja na temat samego mechanizmu finansowego będącego elementem ROP-u. I rzeczywiście – ten mechanizm jest jednym z najważniejszych obszarów, w których interesariusze muszą się porozumieć. 

Wynika to z prostego faktu. W konsekwencji implementacji ROP-u pojawi się strumień pieniądza, który będzie pokrywał koszty zbiórki i przygotowania do recyklingu odpadów opakowaniowych ze strumienia komunalnego, prawdopodobnie również koszty recyklingu w przypadkach, w których ten będzie nieopłacalny. Aby mechanizm działał efektywnie, pieniądze powinny trafiać do podmiotów odpowiedzialnych za realizację tych celów w całym łańcuchu opakowaniowo-odpadowym. 

Należy jednak podkreślić, iż ten strumień pieniądza w części (a może dużej części) już jest, bo my jako mieszkańcy płacimy dziś do naszych gmin m.in. za to, aby odpady były od nas odebrane selektywnie. Zmieni się natomiast sposób obiegu tego pieniądza. Jako konsumenci zapłacimy proporcjonalnie do tego, co kupimy, w cenie produktu w opakowaniu, a przemysł te pieniądze odprowadzi tam, gdzie jest to potrzebne. 

Mówi Pan, w uproszczeniu, o znaczonych pieniądzach?

Tak, znaczonych i przeznaczonych na ściśle okreś-lone działania. Na działania, które są niezbędne do tego, aby cele recyklingu były realizowane. 

Dlaczego tak?

Bo wypływ pieniądza poza określoną grupę podmiotów nie wpłynie na realizację tych celów. Koszty odbioru i zagospodarowania odpadów będą rosły. Zaczną też rosnąć ceny produktów na półce, bo producenci będą musieli do tego, wciąż nieefektywnego, systemu się dokładać.

Regulacje dotyczące wprowadzenia ROP-u muszą określać, do kogo jest kierowany pieniądz. Muszą też zostać wypracowane zasady określania wielkości tego strumienia, sposobu poboru i jego dystrybucji. Bez tego system nie będzie efektywny kosztowo. Węgry są tego najlepszym przykładem. Przemysł płaci coraz więcej, czyli konsument jest obciążany coraz wyższymi kosztami, a efekt finalny tego jest mizerny – Węgry realizują coraz niższe poziomy recyklingu. Wszyscy na tym tracą. 

W Unii Europejskiej istnieją tak naprawdę – znów pozwolę sobie na uproszczenie – dwa modele ustalania ilości pieniądza w systemie, jego poboru i sposobu dystrybucji. Który sprawdza się dobrze, a który tylko tak sobie?

W większości krajów unijnych ROP opiera się na modelu zarządzanym przez biznes. Jedynie w trzech krajach – na Węgrzech, Danii i Chorwacji – wprowadzono różne warianty systemu podatkowego lub parapodatkowe, które są zarządzane przez instytucję państwową. Na Węgrzech ten system obejmuje wszystkie opakowania i efekty jego działania rozminęły się z oczekiwaniami, a raczej deklaracjami tych, którzy go wprowadzali.

Polski ustawodawca najśmielej spogląda w kierunku modelu węgierskiego, zgadza się?

Wydaje się, że tak. Mam tu na myśli propozycje z końca 2019 i 2020 roku. Ten przykład najczęściej powraca w dyskursie publicznym. Nie wróży to najlepiej. 

Przeanalizowaliście Państwo model węgierski. Jak na jego wprowadzeniu wyszły Węgry?

Musimy się cofnąć o kilkanaście lat. W latach 2003-2011 na Węgrzech funkcjonował system oparty na odpowiedzialności biznesu i rynkowej konkurencji. Zmiany zaczęły się w roku 2012. Wtedy wprowadzono podatek. Także wtedy powstała państwowa instytucja – OHU, czyli Narodowa Agencja Zarządzania Odpadami. I to ona miała zarządzać redystrybucją środków z podatków w systemie gospodarki odpadami.

Miała, ale już nie zarządza? 

W latach 2015-2016 kompetencje OHU z zakresu zarządzania recyklingiem przekazano do Zarządu Narodowej Gospodarki Odpadami (OKTF NHI). W 2016 roku powołano Narodowe Centrum Zarządzania Odpadami i Aktywami (NHKV Plc), którego celem było finansowanie zbiórki i przejęcie własności nad odpadami ze zbiórki. W roku 2017 kompetencje OKTF NHI przejęło Ministerstwo Rolnictwa, a w 2019 roku zarządzaniem recyklingiem zajęło się Ministerstwo Innowacji i Technologii. Tych zmian było tyle, bo żadna instytucja nie była w stanie efektywnie wypełniać swoich zadań.

W 2020 roku powstała propozycja prawa, według którego wszystkie działania związane z gospodarką odpadami opakowaniowymi są w kompetencji państwa. To oznacza realną nacjonalizację całego systemu.

Węgrzy upaństwawiają gospodarkę odpadami. Co w tym złego?

W teorii nic, bo od strony funkcjonalnej system węgierski jest bardzo prosty. Każdy podmiot wnosi opłaty w formie podatku do instytucji państwowej, która redystrybuuje pieniądz do podmiotów gospodarujących odpadami. Diabeł tkwi w szczegółach.

Przy znacjonalizowanym systemie nie istnieje związek pomiędzy zbiórką, recyklingiem a wprowadzającymi. System jest centralnie sterowany. Przykładowo obszar ecodesignu opakowań, o który wszyscy zabiegamy, nie działa, bo wprowadzający płacą podatek. Uczestnicy systemu widzą tylko instytucje państwowe, natomiast wzajemnie się nie widzą. To tak jak w „gospodarce planowej” lata temu. 

Zbiórka selektywna zarządzana jest przez gminy, ale to instytucja państwowa wpływa na wybór firm gospodarujących odpadami. Bez jasnej odpowiedzi pozostaje pytanie, kto tak naprawdę ponosi za nią odpowiedzialność.

Mało tego. To instytucja państwowa określa poziom selektywnej zbiórki, do którego będzie przekazywane dofinansowanie. W przypadku, gdy zbiórka jest wyższa niż zakładana, dofinansowania za tę część już nie ma. A wiemy przecież, że ilości odpadów z roku na rok rosną.

Zbiórka niektórych frakcji w ogóle nie jest finansowana. Takim przykładem są opakowania wielomateriałowe. Węgierskie Ministerstwo Innowacji i Technologii decyduje, którzy recyklerzy uczestniczą w systemie. Mimo że teoretycznie działają oni na wolnym rynku, w rzeczywistości ich działalność jest uzależniona od decyzji państwa. Działalność branży mocno ograniczają też wszechobecne przetargi, np. na sprzedaż odpadów opakowaniowych, w których liczy się najwyższa cena oferowana przez recyklera. Takie postępowania trwają miesiącami.

A samorządy czekają w tym czasie na pieniądze?

W sytuacji, gdy cały strumień odpadów jest w rękach instytucji państwowej, państwo zajmuje się przetargami i rozliczaniami, bywa, że płatności przekazywane są z rocznym, a czasami nawet półtorarocznym opóźnieniem.

Brzmi to fatalnie.

Najgorsze jest to, że do systemu trafia tylko 20% środków. 80% zasila budżet państwa. Oznacza to, że koszty w systemie nie są pokrywane, brakuje inwestycji prywatnych, brakuje planowania długoterminowego, bo ciągle się zmienia „odpowiedzialny” za system.

Skutki są dość proste do przewidzenia, ale proszę o nich opowiedzieć.

Koszty dla wprowadzających są wysokie, a system gospodarki odpadami jest niedofinansowany. A że jest niewydolny, ciągle trwa jego restrukturyzacja. W takich warunkach nie da się patrzeć i działać perspektywicznie. Przedsiębiorcy z branży odpadowej to dostrzegają. Z Węgier wycofało się wiele prywatnych firm działających w obszarze zbiórki i sortowania odpadów. Recyklerom też jest ciężko. Czym niższa zbiórka jest realizowana, tym mniej odpadów trafia do recyklerów.

Niezbędnymi elementami efektywnego systemu są – i zawsze za tym się opowiadamy – jego nadzór i kontrola, koordynacja w celu zwiększenia efektywności, stymulowanie zbiórki, zapobieganie nieprawidłowościom, ale też promowanie najlepszych rozwiązań. Właśnie taka powinna być rola regulatora i organów nadzoru. Nie oznacza to scentralizowania wszystkich środków finansowych i tych funkcji w jednym, administracyjnym ręku. Rolą regulatora jest, oczywiście, również tworzenie dobrych rozwiązań prawnych. 

To są zupełnie dwie różne rzeczy. Tymczasem model węgierski przypomina czasy „zjednoczeń” i „pięciolatek”, które, jak wiemy, nie sprawdziły się w przeszłości, nie tylko w Polsce. Jak widzimy na przykładzie Węgier, takie myślenie i działanie obecnie też się nie sprawdza. 
Mówił pan nie raz, że interesariusze zdają sobie sprawę, że ramach ROP muszą pokrywać część kosztów gospodarki odpadami opakowaniowymi, ale mówił pan także, że ROP nie powinien być podatkiem.

Budżet państwa wchłonie wszystko. Są mu potrzebne każde euro, forint czy złotówka. Jeśli jednak mówimy o wydatkach, to nie ma żadnej gwarancji, że zostaną one przekazane zgodnie ze swoim pierwotnym przeznaczeniem, czyli na realizację celów środowiskowych. 

Taki był plan na Węgrzech. Można mówić, że po drodze „coś poszło nie tak”, ale od samego początku nacjonalizacji tego systemu biznes to przewidywał. I stało się. Stracili i tracą nie tylko płatnicy, czyli wprowadzający na rynek produkty w opakowaniach, ale także wszyscy, którzy liczą na nowy strumień pieniądza, zwiększony dzięki ROP. 

Nietrudno zgadnąć, że recykling na Węgrzech nie idzie najlepiej…

Tu dane są różne, bo podawane przez różne instytucje. Ale prawidłowość jest jasna. Od momentu nacjonalizacji węgierskiego systemu poziomy recyklingu, poza drobnymi wahnięciami, spadają. Trudno uznać to za sukces w walce o środowisko i we wdrażaniu gospodarki obiegu zamkniętego. 

Nie idźmy tą drogą. Mając możliwość czerpania z rozwiązań działających i sprawdzonych, to nie jest dojrzałe spojrzenie. Ten pomysł się nie sprawdził.