Jednym z istotnych instrumentów prawnych służących realizacji założeń modelu gospodarki o obiegu zamkniętym jest instytucja utraty statusu odpadu. Jej celem jest umożliwienie ponownego wykorzystania – już jako produktów – przedmiotów lub substancji wytworzonych w wyniku przetwarzania odpadów. Znaczenie tej instytucji jest szczególnie istotne dla instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów (dalej określanych mianem „instalacji MBP”), gdzie powstają różnego rodzaju frakcje zawierające w sobie cenny materiał nadający się do dalszego wykorzystania. Kluczowe znaczenie w tym kontekście ma jednak ustalenie, czy przedmiot lub substancja powstałe w instalacji MBP faktycznie utraciły status odpadu i mogą być wówczas traktowane jako produkt, czy też nadal – pomimo poddania ich procesom odzysku – stanowią odpad w rozumieniu przepisów prawa.

Ustawodawca implementował tę instytucję do przepisu art. 14 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.1, gdzie rozstrzyga, pod jakimi warunkami dany odpad przestaje być odpadem. Warto wspomnieć, że nie doprecyzował, jaki rodzaj odpadu może utracić status odpadu. Literalne brzmienie przepisu wskazuje, że nie ma w tym zakresie żadnych ograniczeń, przy czym utrata statusu odpadu zawsze musi się odnosić do jego określonego rodzaju (zdefiniowanego przez unikalny kod odpadu).

Przesłanki z ustawy

Odpady, w odniesieniu do których ma nastąpić utrata statusu odpadów, muszą zostać uprzednio poddane recyklingowi lub innemu odzyskowi, w wyniku którego:

  • przedmiot lub substancja mają zostać wykorzystane do konkretnych celów,
  • zostaną wykorzystane na istniejącym rynku takich przedmiotów lub substancji albo będzie popyt na nie,
  • przedmiot lub substancja spełniają wymagania techniczne dla zastosowania do konkretnych celów oraz wymagania określone w przepisach, w szczególności dotyczących chemikaliów i produktów mających zastosowanie do danego przedmiotu lub danej substancji, i w normach mających zastosowanie do danego produktu, oraz
  • zastosowanie przedmiotu lub substancji nie doprowadzi do negatywnych skutków dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska (art. 14 ust. 1 pkt 1 u.o.).

Jak czytamy w motywie 22 dyrektywy odpadowej, „(…) w celu ustalenia końca statusu odpadu wystarczy przeprowadzenie nawet tak prostej czynności odzysku jak skontrolowanie odpadów w zakresie potwierdzenia, że spełniają kryteria zniesienia statusu odpadu”2.

Wszystkie wyżej wymienione przesłanki dla skutecznej utraty statusu odpadów muszą zostać spełnione łącznie. Ponadto, zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 2 u.o., ustawodawca wymaga również spełnienia warunków utraty statusu odpadów dla poszczególnych rodzajów odpadów określonych w przepisach unijnych lub w rozporządzeniach Ministra Klimatu i Środowiska (o ile takie przepisy istnieją). W przeciwnym razie muszą zostać spełnione warunki określone w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów.

Właśnie to jest największe wyzwanie dla zarządzających instalacjami MBP. Przywołanych przepisów nie ma bowiem wiele: obecnie rozporządzenia Komisji Europejskiej dotyczą określonych rodzajów złomu i stłuczki szklanej, przy czym w tym ostatnim przypadku produkt może być wykorzystany jedynie w procesie przetapiania.

Co musi zawierać wniosek?

We wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów obejmującego utratę statusu odpadów należy, zgodnie z art. 42 ust. 2 pkt 6a u.o., podać:

  • rodzaje odpadów, które mogą utracić status odpadów, oraz informacje o spełnieniu wszystkich przesłanek pozwalających na utratę statusu odpadów, określonych w art. 14 ust. 1 pkt 1 u.o.,
  • informacje o spełnieniu szczegółowych warunków utraty statusu odpadów przez poszczególne rodzaje odpadów, jeżeli zostały określone w przepisach unijnych lub krajowych, albo proponowane szczegółowe warunki utraty statusu odpadów w przypadku braku takich przepisów, co jest największym wyzwaniem dla przedsiębiorców z perspektywy organu.

Z naszych doświadczeń wynika bowiem, że zaproponowanie szczegółowych przesłanek utraty statusu odpadów powinno nastąpić, zdaniem organów, poprzez odwołanie się do przepisów technicznych czy norm branżowych mających zastosowanie do danego produktu niebędącego odpadem (np. Polskich Norm dotyczących materiałów budowlanych). Tymczasem nie zawsze takie przepisy czy normy istnieją. W każdym przypadku trzeba jednakże zweryfikować, czy dla danego produktu istnieją jakiekolwiek wymagania dotyczące parametrów jakościowych czy zasad wprowadzania na rynek. Niestety, mogą one być „rozrzucone” w wielu aktach prawnych.

Te kwestie trzeba ostatecznie opisać we wniosku o wydanie zezwolenia. Z praktyki wynika także konieczność wykazania na podstawie badań, że dane odpady mogą być stosowane do określonych celów, w szczególności przez pryzmat ich wpływu na środowisko. Kluczowe jest bowiem zapewnienie przez wnioskodawcę, aby odpady, które mają stać się produktami, spełniały określone standardy jakości i bezpieczeństwa.

Utrata statusu odpadów w MBP

Analiza przesłanek utraty statusu odpadu nabiera szczególnego znaczenia w odniesieniu do instalacji MBP stanowiących istotny element systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w Polsce; w szczególności wobec poszukiwania kolejnych punktów procentowych przy obliczaniu poziomów recyklingu. W takich instalacjach wytwarza się wiele odpadów potencjalnie nadających się do dalszego „rynkowego” wykorzystania. Część z nich produkuje nie tylko środki poprawiające właściwości gleby, ale także kruszywa budowlane czy stłuczkę szklaną na potrzeby przetapiania.

Skala takich rozwiązań jest jednak niewielka, chociaż korzyści ogromne. Wydaje się, że problem tkwi w podejściu organów wydających zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Na etapie postępowania to organ dokonuje oceny możliwości utraty statusu określonych rodzajów odpadów, co jest szczególnie utrudnione w przypadku braku właściwych przepisów, o których była mowa powyżej. Tymczasem organ ma jedynie obowiązek zweryfikować, czy wniosek zawiera wszelkie informacje wymagane w myśl art. 42 ust. 2 pkt 6a w związku z art. 14 u.o.

Wiele zależy od urzędów

Jeżeli wnioskodawca wykazał spełnienie szczegółowych warunków utraty statusu odpadów, w tym udowodnił skuteczność procesów w instalacji, w wyniku których powstaje produkt, a także może pochwalić się popytem na oferowany produkt, organ nie ma podstaw prawnych do odmowy wydania zezwolenia zgodnie z wnioskiem. W postępowaniu administracyjnym organ w tym zakresie opiera się, co prawda, na uznaniu administracyjnym, ale uznanie nie oznacza dowolności. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu i orzecznictwie, granice uznania administracyjnego wyznaczają przepisy materialne, rzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego i cel regulacji.

Pozostaje więc w tym miejscu jedynie apelować do organów, aby przy ocenie spełnienia przesłanek utraty statusu odpadów nie umknął cel omawianej regulacji, w tym podstawowa zasada w tej branży – hierarchia sposobów postępowania z odpadami, wyrażona w art. 17 u.o.

Anna Specht-Schampera

radca prawny, partnerka w Kancelarii SDZLEGAL Schindhelm

Mateusz Jakubiszyn

aplikant radcowski, Junior Lawyer w Kancelarii SDZLEGAL Schindhelm

 

Źródła

  1. Ustawa z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. DzU z 2023 r. poz. 1587, ze zm.).
  2. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE L 2008.312.3).