Niedopuszczalne podejście do tworzenia prawa

Komisja Europejska, negatywnie oceniając funkcjonowanie Europejskiego Systemu Handlu Emisjami, w 2008 r. zaproponowała jego gruntowną modyfikację.

Zamiast przydziału darmowych uprawnień do emisji, uprawnienia mają być co do zasady nabywane na aukcji. Setki komisyjnych dokumentów, prezentacji i komentarzy przekonywało, że oparty na rynkowym podejściu system ETS będzie doskonałym narzędziem redukcji emisji CO2 w Unii Europejskiej. Zanim jednak nowe rozwiązania weszły w życie, Komisja ogłosiła, że rynek zachował się inaczej niż przewidywały analizy. Uznano, że rynek jest „zły”, bo nie zapewni realizacji szczytnych idei Unii Europejskiej, a zatem należy się z nim rozstać i wprowadzić ręczne, administracyjne sterowanie, oczywiście dając w tym zakresie nieograniczone uprawnienia Komisji Europejskiej (KE). Nie dość tego, KE niejako mimochodem zmieniła cel funkcjonowania ETS. Obecnie jego celem nie jest już redukcja emisji gazów cieplarnianych w sposób najbardziej efektywny kosztowo. Teraz ETS ma zapewnić środki finansowe na rozwój technologii i realizację inwestycji niskoemisyjnych w UE. Oczywiście tak samo było w przypadku zmiany w 2008 r. Komisja całym swym aparatem i autorytetem przekonuje, że obecna zmiana jest konieczna i w pełni uzasadniona. O tym, iż aktualne rozwiązanie jest całkowicie sprzeczne z argumentacją sprzed 4 lat, już nie wspomina.

Kolejna zmiana podejścia do ETS

Proponowana zmiana to tzw. backloading, czyli czasowe wycofanie z rynku dużej liczby uprawnień do emisji gazów cieplarnianych (rozpatrywany obecnie wariant to 900 mln) i ponowne ich wprowadzenie pod koniec okresu 2013-2020. Projekt aktu prawnego w tym zakresie przewiduje upoważnienie Komisji Europejskiej do wielokrotnego interweniowania na rynku uprawnień do emisji. Istotą backloadingu jest podwyższenie ceny uprawnień, która gwałtownie spada i ostatnio kształtuje się na poziomie poniżej 5 euro. Warto przypomnieć, że szacunki KE z 2008 r. określały średnią cenę uprawnień w latach 2013-2020 na poziomie 39 euro. Kuriozalne okazuje się to, że KE, proponując takie rozwiązanie, zastrzega, że nie jest w stanie przedstawić jego skutków w okresie dłuższym niż trzy lata, mimo iż na cały okres 2013-2020 zmianie ulegną reguły gry przyjęte w 2008 r.

W tej sytuacji skutki tych działań prezentują wykonane w Polsce wyliczenia KOBIZE, oparte na dostępnych danych KE. Polskie wyliczenia dowodzą, że bez backloadingu cena uprawnień będzie wolno, ale sukcesywnie rosnąć, a backloading wywoła szybki wzrost cen w pierwszych trzech, czterech latach, a potem silny spadek w momencie ponownego wprowadzenia na rynek wcześniej wycofanych uprawnień. Niezwykle ważne wyliczenia dotyczą wpływów budżetowych z tytułu sprzedaży uprawnień na aukcjach w rozbiciu na poszczególne kraje członkowskie. Z obliczeń KOBIZE wynika, że w najgorszej sytuacji będą kraje objęte derogacjami w elektroenergetyce, gdyż ich wpływy do budżetu w związku z backloadingiem ulegną zmniejszeniu. Dotyczy to w największym stopniu Polski, która straci na backloadingu ponad miliard euro, natomiast największym beneficjentem tego rozwiązania staną się Niemcy, których wpływy do budżetu zwiększą o blisko 500 mln euro. Jeśli te analizy się potwierdzą (póki co bazą są dane KE), wówczas Komisja Europejska poprzez proponowane regulacje zabierze środki finansowe na transformację niskoemisyjną krajom, które w tym zakresie mają najwięcej do zrobienia. Jednocześnie wsparte zostaną budżety państw będących w najlepszej sytuacji.

Niezbędne są zmiany

Komisja Europejska nie przejmuje się uwagami Polski odnośnie skutków backloadingu w perspektywie dłuższej niż 2015 r., ponieważ traktuje go jako pierwszy etap dalszych głębokich zmian w ETS. Trwają już konsultacje społeczne nowej propozycji KE, obejmującej sześć obszarów modyfikacji ETS, a na początku marca przewidziane są konsultacje tych zmian z krajami członkowskimi. Backloading to tylko wyłom, który ma ułatwić przeprowadzenie dalszych modyfikacji. Jedna z proponowanych zmian to trwałe wycofanie części uprawnień z rynku, czyli tzw. set aside. Komisja Europejska zakłada, że skoro każda jej propozycja i tak zyska akceptację, to po co przeprowadzać analizę wpływu backloadingu po 2015 r., skoro w tym czasie będzie już obowiązywał set aside. To jest niedopuszczalne podejście do tworzenia prawa, niezgodne z wymogiem transparentności działań. Powoduje ono, że system ETS staje się zupełnie niewiarygodnym i nieprzewidywalnym instrumentem, co już ma (a będzie gorzej) fatalne skutki dla europejskiego przemysłu.

Inne propozycje zmian to m.in. zwiększenie celu redukcyjnego na 2020 r. i podwyższenie rocznego współczynnika liniowej redukcji emisji CO2. Proponując takie zmiany, KE kwestionuje kompromis osiągnięty podczas spotkania Rady Europejskiej w grudniu 2008 r., dotyczący pakietu klimatyczno-energetycznego w jego fundamentalnym zakresie.

Na szczęście pojawiają się głosy zdrowego rozsądku. Po pierwsze, zaczyna się głośno mówić o konieczności utrzymania i rozwoju europejskiego przemysłu – karierę robi termin reindustrializacja. Efektem tego jest już, sprowokowany przez Polskę, zapis w konkluzjach ze spotkania Rady ds. Konkurencyjności 10 grudnia ub.r., dowodzący, że ceny energii w UE są wyższe niż w innych krajach rozwiniętych, co ma negatywny wpływ na konkurencyjność europejskiego przemysłu, w tym szczególnie energochłonnego.

Druga dobra wiadomość to odrzucenie 24 stycznia 2013 r. przez Komisję Przemysłu, Badań Naukowych i Energii (ITRE) propozycji czasowego wycofania z rynku dużej liczby uprawnień do emisji, czyli omówionego wcześniej backloadingu. Daje to nadzieję, że cały Parlament Europejski uczyni to samo wiosną tego roku.

Zbigniew Kamieński, zastępca dyrektora, Departament Innowacji i Przemysłu, Ministerstwo Gospodarki