Dziesięciolecie powstania Krajowego Funduszu Mieszkaniowego (KFM) z siedzibą w Banku Gospodarstwa Krajowego zbiega się w czasie z ogłoszeniem przez rząd zapowiedzi wzmożenia działań na rzecz zwiększenia udziału finansów publicznych w budownictwie mieszkaniowym.

Powyższa zapowiedź łączy się z ożywieniem na rynku budowlanym, szczególnie w sektorze deweloperskim, czyli firm budujących lokale na sprzedaż i wynajem. Sektor ten, wg informacji GUS, od stycznia do sierpnia 2005 r. oddał blisko 17,3 tys. mieszkań, czyli o ponad 19% więcej niż w analogicznym okresie ubiegłego roku. Prognozuje się, że w całym 2005 r. deweloperzy oddadzą ok. 35 tys. mieszkań (w ubiegłym roku – 24,2 tys.).

Rola KFM
Jest oczywiste, że nawet długotrwałe ożywienie na rynku budownictwa mieszkaniowego nie zaspokoi potrzeb w sektorze budownictwa komunalnego. Potrzebne są nowe instrumenty finansowania tego sektora i kolejny program, tym bardziej że ambicje polityczne budowy 200 tys. mieszkań rocznie praktycznie wymagałyby podwojenia ilości budowanych w kraju mieszkań. Poszukując czynników stymulujących rynek, nie sposób nie zauważyć, że dostępność kredytów mieszkaniowych uległa znacznemu polepszeniu w okresie ostatnich trzech lat. Nie należy więc sądzić, że w najbliższej przyszłości kredyty te jeszcze potanieją.
Możliwości finansowe KFM są obecnie znacznie ograniczone. Minister finansów nie zaakceptował planu finansowego KFM na ten rok. Nie istnieje również dokument rządowy, zapewniający finansowanie KFM na lata 2006-2007. Pomimo pożyczek zaciągniętych przez Fundusz ze źródeł pozabudżetowych nie jest pewne, w jakim stopniu zostaną wypełnione zobowiązania, wynikające z akceptacji wniosków złożonych w 2004 r. Fundusz jest zmuszony spłacać swoje zobowiązania z lat poprzednich, co zmniejsza jego możliwości kredytowania nowych inwestycji. KFM nie jest również w stanie pozyskać środków pochodzących ze sprzedaży wierzytelności bankom hipotecznym, co stanowiłoby nowoczesny i skuteczny instrument finansowy. Również możliwości wynikające ze zbywania wierzytelności funduszom sekurytyzacyjnym nie mogą być zrealizowane bez zmian w ustawach regulujących ten proces.
Dalsza dynamizacja rynku mieszkaniowego, wynikająca z zapotrzebowania finansowanego przez prywatnych użytkowników, nie przyniesie oczekiwanego przez rząd wzrostu.
Konieczne jest poszukiwanie innych metod realizacji celu w sektorze mieszkaniowym.

Koszty i gwarancje
Budowa i sfinansowanie jednego mieszkania o średniej powierzchni 50 m2 kosztuje przeciętnie 150 tys. zł (koszt samej budowy wykazuje wahania w różnych częściach kraju, jednakże koszt sfinansowania kredytu jest podobny). Oznacza to, że każdy tysiąc mieszkań wymaga znalezienia 150 mln zł, a 100 tys. mieszkań to wydatek 15 mld zł. Oczywiście możliwe jest rozciągnięcie w czasie tego typu zobowiązań, ale niezbędne jest zabezpieczenie w postaci gwarancji, które mogą zostać udzielone przez rząd. Zadłużenie wynikające z tytułu wieloletnich poręczeń nie jest wliczane do wielkości długu finansów publicznych. Natomiast w wyniku podjęcia takiego zobowiązania przez sektor publiczny budżet byłby zmuszony do obsługi niespłaconych kredytów. Obecnie budujemy w Polsce ok. 100 tys. mieszkań rocznie i należy sądzić, że przy aktualnym wysokim poziomie bezrobocia (17%) nie zabrakłoby pracowników, gdyby potrzeby sektora budowlanego zostały wydatnie zwiększone.

Bariery formalne
Barierą, którą musi pokonać nowy rząd w pierwszej kolejności, jest brak planów zagospodarowania przestrzennego kraju. Obecnie w wielu gminach inwestorzy wykonują takie plany na własny rachunek. Są też przypadki, kiedy z różnych przyczyn starają się odzyskać od gminy środki, jakie przeznaczyli na wykonanie takiego zadania.
Kolejnym zagadnieniem, którego rozwiązanie będzie czasochłonne – niezależnie od starań rządu – jest kwestia uregulowania tytułów własności, szczególnie w dużych miastach.
Do rozważenia pozostaje również problem spółdzielni mieszkaniowych, których rola w rynku maleje – oczekuje się, że w bieżącym roku oddadzą one tylko ok. 1,6 tys. mieszkań. Nowa ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym nie wymienia spółdzielni wśród podmiotów publicznych, a więc efektywnie odbiera im możliwość zawiązywania PPP, co w konsekwencji ogranicza ich możliwości.

Rozwiązanie w zasięgu ręki
Zakładając, że rząd zwiększy swoje zaangażowanie w program budownictwa mieszkaniowego do poziomu 15% wartości całego rynku (z obecnych 8%), należy się spodziewać, że będzie to osiągnięte przy użyciu kilku różnych instrumentów, dostępnych na poziomie zarówno centralnym, jak i samorządu terytorialnego.
Niewątpliwie TBS-y mają do odegrania znaczną rolę, szczególnie tam, gdzie posiadają sprawnego udziałowca z sektora prywatnego, jednakże mniej zależnym od kasy publicznej sposobem realizacji zadań w zakresie budownictwa komunalnego będzie niewątpliwie zlecenie zadania deweloperowi na specjalnych warunkach, które zostaną omówione poniżej.
Należy się spodziewać, że udział branży deweloperskiej w budownictwie ogólnym nadal będzie wzrastał. W ostatnich 12 latach wzrósł on ponad 20-krotnie i wynosi obecnie ok. 30% rynku. W tym samym okresie kilkakrotnie zmniejszyła się liczba mieszkań spółdzielczych.
Wiele samorządów dysponuje zarówno działkami położonymi w atrakcyjnych lokalizacjach, jak i zasobami mieszkaniowymi, które opłaca się rewitalizować. Problemem, jak zawsze, jest brak środków na budowę lub remont.
W wielu radach gminnych rozważa się alternatywne do sprzedaży działek możliwości pozyskania środków inwestycyjnych. Do tej pory nie istniały skuteczne metody, które można by stosować dostatecznie szeroko w oparciu o obowiązujące prawo.

Partnerstwo dla budownictwa
Przełomową szansą dla inicjatyw budowlanych może stać się ustawa o PPP, a raczej jej umiejętne zastosowanie w sektorze budownictwa komunalnego, przy czym wybór wariantów realizacji jest szeroki, w zależności od tego, jakie środki może lub zechce przeznaczyć jednostka samorządu terytorialnego na realizację zadania statutowego, jakim jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gminnego budownictwa mieszkaniowego. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że samorząd gminny nie jest zobligowany do pozostawania właścicielem przedsiębiorstw świadczących usługi publiczne, takie jak budowa lokali komunalnych. Daje to możliwości dla realnego rozważania opłacalności prywatyzacji spółek komunalnych lub innych podmiotów realizujących takie zadania. Natomiast dla gmin, które nie uważają prywatyzacji za dopuszczalną metodę sprzyjającą realizacji zadań statutowych, pozostaje dostępny instrument PPP. Oznacza to, że realizacja zadań określonych w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym polega na podejmowaniu przez gminę czynności o charakterze organizatorskim, umożliwiających udostępnianie zasobów mieszkaniowych i ich sprawnego funkcjonowania. Samorząd może więc samodzielnie zdefiniować sposób realizacji takich zadań, który może polegać w szczególności na zapewnieniu funkcjonowania na terenie gminy przedsiębiorstwa lub przedsiębiorstw świadczących odpowiednie usługi o charakterze publicznym na rzecz wspólnoty samorządowej.
Taka formuła działania nie oznacza prywatyzacji, a jedynie przekazanie tytułu własności w ręce przedsiębiorcy na ustalonych warunkach i na określony umową czas.
Należy docenić inne efekty takiego działania, a szczególnie realną możliwość poprawy jakości usług komunalnych i dostosowania ich do standardów europejskich, co najczęściej wymaga inwestycji. Oczywiście mogą one zostać sfinansowane długiem zaciągniętym przez gminę lub zależną od niej spółkę komunalną, lecz najskuteczniejsza jest tutaj ekspertyza i doświadczenie partnera prywatnego. Użycie formuły PPP w sektorze budownictwa komunalnego nie wymaga zaangażowania środków pieniężnych gminy ani sprzedaży działki, a jedynie dzierżawy lub nawet zgody na użytkowanie w przypadku istniejących zasobów mieszkaniowych przewidzianych do modernizacji.
Osiągnięcie odpowiedniej proporcji w realizacji celów partnerów, a w tym wypadku zadania statutowego przez JST oraz zysku w przypadku podmiotu prywatnego, jest gwarantem skutecznego partnerstwa.
Przepisy pozwalają na realizację obu celów na terenie jednego obiektu, a ustawa PPP pozwala na sprecyzowanie i skwantyfikowanie tych celów oraz towarzyszącego im ryzyka w umowie, jaka zostaje zawarta pomiędzy stronami.
Liczne doświadczenia europejskie wskazują na efektywność takich rozwiązań i to z punktu widzenia nie tylko pojedynczego celu, jakim jest zapewnienie lokali komunalnych, ale również rozwoju regionalnego, rewitalizacji centrów miast i ogólnego ożywienia gospodarczego. Transakcja oparta na zasadach ograniczonego zaangażowania środków JST daje możliwość realizacji zadania statutowego przy jednoczesnym zapewnieniu rozwoju gminy.

Jak budować partnerstwo?
Zakładając, że podmiot publiczny zdecyduje się przekazać na okres obowiązywania umowy działkę, której lokalizacja jest postrzegana jako atrakcyjna przez podmioty prywatne, jego wkład inwestycyjny może ograniczyć się jedynie do przekazania składnika majątkowego oraz, ewentualnie, określonych gwarancji.
Partner prywatny, wybrany w przetargu publicznym (np. w trybie negocjacji z ogłoszeniem), co określa ustawa o PPP, przedstawia ofertę, przygotowuje i finansuje projekt, który spełnia założenia podmiotu publicznego, oraz zawiera własne propozycje wykorzystania przestrzeni na cele komercyjne. Ponadto finansuje i realizuje inwestycję oraz odpowiada za jej utrzymanie w czasie trwania umowy. Jedynym ryzykiem, jakie pozostaje podmiotowi publicznemu, jest ewentualne pokrywanie niedoboru czynszu z tytułu wynajmu lokalu rodzinom, które nie są w stanie same pokryć kosztu całego czynszu.
Należy zaznaczyć, że proponowane rozwiązanie nie jest skonstruowane z myślą o lokatorach socjalnych, a jedynie takich, którzy rokują nadzieję na polepszenie swojej sytuacji i potrzebują okresowej pomocy. Oczywiście, w wyniku takich działań gmina uwalnia powierzchnie mieszkaniowe w innych miejscach, gdzie może znaleźć możliwość zakwaterowania dla osób, które w ogóle nie są w stanie współfinansować kosztów swojej egzystencji.
Inwestycja, jaka powstaje za środki pozyskane przez partnera prywatnego, w swoim założeniu musi być obiektem pełniącym kilka funkcji w oznaczonych proporcjach (które zresztą mogą ulegać przewidzianym w umowie o PPP zmianom). Umowa o PPP daje JST możliwość uzgodnienia z inwestorem jego minimalnego przychodu oraz zysku (co w wypadku umowy o PPP powinno być transparentne). Inwestor musi dysponować taką częścią powierzchni użytkowej, której komercyjne wykorzystanie pozwoli mu na pokrycie kosztów finansowania i spłaty kredytu oraz utrzymania obiektu, a także na zrealizowanie ustalonej marży. W każdym przypadku umowa będzie zawierała rozwiązania szczegółowe, które określą ilość lokali, jaka może zostać przekazana gminie na warunkach zawartych w umowie – nawet zupełnie bezpłatnie.
Do podstawowych warunków realizacji partnerstwa, w którym gmina nie angażuje środków finansowych, należy zaliczyć atrakcyjną lokalizację działki lub budynku podlegającego rewitalizacji, przejrzystość finansową partnerów i inwestycji, podjęcie przez JST ryzyka czynszu dla lokatorów skierowanych przez JST oraz gwarancję lub poręczenie dla banku.
Ponieważ obciążenie finansowe partnera prywatnego, wynikające z kosztu finansowania i spłaty kredytu, z czasem ulega zmniejszeniu, powierzchnia użytkowa, jaką może on przekazać gminie, w trakcie trwania umowy może ulec zwiększeniu, jednak jedynie w stopniu umożliwiającym realizację określonego umową celu przychodowego (zysku) inwestora prywatnego.
Analiza ekonomiczna i finansowa, wykonywana podczas przygotowania przedsięwzięcia, każdorazowo wskaże proporcje przestrzeni komunalnej i komercjalnej w obiekcie oraz możliwości zmian, wynikające również z wynajmu lokali przez JST.
Obecnie dla potrzeb Polskiego Stowarzyszenia Budowniczych Domów opracowywane są warianty rozwiązań z włączeniem rewitalizacji oraz budowy nowych obiektów wielofunkcyjnych w oparciu o obowiązujące prawodawstwo.

Witold Grzybowski
partner Dolnośląskiej Grupy Doradczej

WWW.Partnerstwo Publiczno Prywatne