Co w razie kryzysu?

Edward Siarka
zastępca przewodniczącego sejmowej Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych

Ustawa o zarządzaniu kryzysowym była długo oczekiwanym dokumentem, zwłaszcza po katastrofie w Katowicach, która ujawniła pilną potrzebę koordynacji wszystkich służb. Warto w tym miejscu przypomnieć krótką historię tej ustawy. Mianowicie Sejm III kadencji w zasadzie ustawę uchwalił, ale została ona zawetowana przez prezydenta, ponieważ nie udało się wypracować właściwej definicji sytuacji kryzysowej. W tej chwili zostało to opisane w art. 3 i to był główny problem w pracach komisji. Stwierdzamy, że sytuacja kryzysowa nie jest sytuacją nadzwyczajną w rozumieniu art. 228 Konstytucji. Bo na tej podstawie ustawę III kadencji prezydent zawetował. W IV kadencji prace nad ustawą w samej końcówce zostały wstrzymane, dlatego że między organami właściwymi w sprawach zarządzania kryzysowego nastąpił spór kompetencyjny. I to był kolejny problem, który musieliśmy w obecnie prowadzonych pracach w tej kadencji rozstrzygnąć. To się udało. Największy problem był z umiejscowieniem straży pożarnej, ponieważ w filozofii tej ustawy zapisaliśmy, że organem centralnym właściwym do zarządzania kryzysowego, jest rządowy zespół zarządzania kryzysowego, który jest modelowany w zależności od zagrożenia (art. 8). Chodziło o to, żeby to ciało było w jakiś sposób sterowne, żeby za każdym razem nie zbierał się zespół, w którym będą zasiadali np. wszyscy ministrowie, bo nie ma takiej potrzeby. Bo jeżeli będzie zagrożenie ekologiczne, to wiadomo, że będzie to tylko minister środowiska i inne służby. No i oczywiście jest powoływane rządowe centrum bezpieczeństwa, które podlega bezpośrednio prezesowi Rady Ministrów. Czyli premier codziennie będzie otrzymywał raporty o stanie bezpieczeństwa i o stanie różnych zagrożeń, które na terenie kraju mogą wystąpić. I odpowiednio na poziomie wojewódzkim organem właściwym jest wojewoda i on powołuje zespół i wojewódzkie centrum zarządzania kryzysowego i podobnie na szczeblu powiatowym i gminnym.

I tutaj bardzo ważną rzeczą przy tych centach zarządzania kryzysowego jest pełnienie całodobowego dyżuru. Ja ze swoje praktyki jako wójt gminy Raba Wyżna mogę powiedzieć, że zwłaszcza w weekendy mieliśmy tzw. katastrofy ekologiczne (np. coś komuś z zakładu wyciekło) i właściwie nie było w tym czasie służb, które mogłyby sprawnie w tej sytuacji zareagować. No i największe dyskusje, które toczyły się przez dziewięć posiedzeń podkomisji, którą powołaliśmy, to była sprawa, w jaki sposób na poziomie gminy to centrum zarządzania miałoby pełnić swoją funkcję, a zwłaszcza jak zapewnić całodobowy dyżur. No bo to by oznaczało, że w małej gminie, gdyby wprost przyjąć ten zapis, wiązałoby się to z ogromnymi kosztami. I w związku z tym zapisaliśmy, że wójt może – zgodnie z art. 20 – stworzyć takie centrum – bo różne są uwarunkowania w gminie, np. jest straż miejska (gminna) i wówczas nią się posłużyć – albo też w sytuacji kryzysowej zawsze należy dzwonić pod jakiś wskazany numer osoby upoważnionej przez wójta czy bezpośrednio do niego, żeby był ten właściwy przepływ informacji. Z mojego doświadczenia wiem, że dotąd nie zawsze w takich sytuacjach był szybki i właściwy przepływ informacji – w tym najtrudniejszym momencie. Nie wiadomo było, gdzie się zwrócić i jak kompetentnie podejmować akcję ratunkową.

Dobrze byłoby, żeby na poziomie powiatów też nie patrzeć na ten temat tak ekstremalnie. Bo na dzień dzisiejszy każdy starosta ma u siebie komórkę, która się tym tematem zajmowała, a więc kwestia chociażby dogadania się z jakąś służbą, która całodobowo pełniłaby tę służbę. I to jest możliwe. Z tym że musi być też wypracowana jakąś praktyka, gdyby np. starosta chciał podpisać porozumienie z państwową strażą pożarną, która na terenie powiatu pełni taki całodobowy dyżur, żeby nie tworzyć jakiś dodatkowych kosztów. J sobie zdaję sobie sprawę z tego – i ten problem finansowy się pojawiał w naszych pracach – ta ustawa tylko wtedy będzie dobrze funkcjonowała, o ile nie będzie rodziła zbyt dużych obciążeń administracyjnych. Nie może takich tworzyć! Będziemy się zatem temu przyglądali i jakieś korekty, wynikające z praktyki, będą się jeszcze pewnie pojawiały. A teraz dajmy szansę, żeby to centrum rządowe bezpieczeństwa powstało, powinien być powołany dyrektor tego biura i wtedy będą się pojawiały i konkretne rozporządzenia i decyzje i zarządzenia, które rozjaśnią liczne wątpliwości.

 

prof. dr hab. Jerzy Wolanin
Zakład Zarządzania Kryzysowego Szkoły Głównej Służby Pożarniczej

Problem finansowania np. powiatowych centrów zarządzania kryzysowego jest problemem samorzadowo-rządowym, bo przecież w ustawie zapisano, że może to być finansowane z pieniędzy budżetu. Moim zdaniem, problem w tej ustawie leży zupełnie gdzie indziej. Tam na każdym szczeblu trzeba stworzyć komórkę w urzędzie, odpowiadającą za zarządzanie kryzysowe, zespół, który jest ciałem opiniodawczym ds. zarządzania kryzysowego, i gminne (powiatowe, wojewódzkie) centrum zarządzania kryzysowego. Ogólnie mówiąc, zadanie centrum polega na monitorowaniu i reagowaniu na zdarzenia.

Istotą tej ustawy jest takie opracowanie w oparciu o analizę ryzyka planów działań samorządów, by były one w stanie przygotować zarówno swój teren administrowania, jak i obywateli do zdarzeń kryzysowych. Jeżeli w danej miejscowości zdarzy się np. pożar, to różne służby działają wg własnych procedur – i to jest w porządku. Natomiast olbrzymią rolę mają do odegrania władze samorządowe w takich sytuacjach, ponieważ wielu mieszkańców jest narażonych na pośrednie skutki zdarzenia, np. karetki nie dowiozą ludzi do szpitali z powodu korków ulicznych. Rolą takich władz jest przygotowanie obszaru do działań w czasie sytuacji kryzysowej. A ponieważ jest to zupełnie nowe zadanie wśród zadań samorządowych, to do końca nie wiadomo, jak to robić. I to jest jedyny, moim zdaniem, problem.

Natomiast obawiam się, że jeżeli samorządy widzą problem tylko w całodobowym utrzymaniu centrów zarządzania kryzysowego, czyli patrzą na to tylko przez pryzmat finansów, to nie będzie żadnych zmian – centra powstaną w Centrach Powiadamiania Ratunkowego (CPR). A nie taki jest wydźwięk tej ustawy. W tej chwili takim minicentrum zarządzania, gdzie jest integracja służb, jest CPR. Zresztą ustawodawca nie mówi, że centra zarządzania kryzysowego nie mogą być w CPR-ach, tylko ich funkcje mają być inne.

Kiedyś starosta umieszczał część zadań własnych związanych z zarządzaniem kryzysowym właśnie w CPR-ach. Nie twierdzę, że ma się coś zmienić i że to było złe wyjście. Tylko po prostu zmienią się funkcje organów administracji samorządowej w stosunku do służb, które działają w CPR-ach.

Zarządzanie kryzysowe w Polsce rozumie się, niestety, tylko jako reagowanie. I nic dziwnego, że mało kto pyta, jak samorządy mają przygotować obywateli do zdarzeń niekorzystnych. Takich pytań nie ma, a szkoda. Przewrotnie mówiąc, obojętnie: czy centrum będzie, czy nie, to i tak służby, które odpowiadają za reagowanie, wyjadą w teren w czasie katastrofy. I mało tego – zadziałają bezbłędnie. Natomiast po to jest włączony do tego samorząd, by np. ewakuowane osoby miały gdzie przenocować. I to jest rola samorządu. Tak naprawdę jest to tylko kwestia przeorganizowania pewnych rzeczy, a nie budowania czegoś od nowa.

 

Marek Wójcik
zastępca dyrektora Biura Związku Powiatów Polskich

Zapewnienie bezpieczeństwa obywateli jest jednym z podstawowych obowiązków organów administracji publicznej w tym administracji samorządowej.

Nowelizacja ustawy o zarządzaniu kryzysowym wprowadziła szereg nowych rozwiązań prawnych, dotyczących samorządu terytorialnego, których celem jest zapobieganie sytuacjom kryzysowym oraz stworzenie systemu reagowania w przypadku ich wystąpienia.

Zdaniem Związku Powiatów Polskich, nie do zaakceptowania jest wskazany w ustawie mechanizm finansowania nowych zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 167 ust. 1 Konstytucji RP, „jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań”, stosownie do ust. 4 powołanego artykułu, „zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych”. Tymczasem art. 26 ustawy o zarządzaniu kryzysowym nakłada na gminy, powiaty i województwa obowiązek finansowania wykonywania zadań własnych nałożonych ustawą z własnych środków budżetowych bez zapewnienia dodatkowych źródeł dochodu. Co prawda, w ust. 5 ustawodawca przewidział możliwość udzielenia jednostkom samorządu terytorialnego dotacji celowej na dofinansowanie zadań własnych, jednakże przepis ten ma charakter fakultatywny i w żaden sposób nie gwarantuje, że taka pomoc faktycznie zostanie udzielona.

Dla powiatów – po wejściu w życie ustawy – oznacza to zwiększone wydatki, związane w szczególności z obowiązkiem wygenerowania dodatkowych środków na utrzymanie powiatowych centrów zarządzania kryzysowego, w tym głównie zapewnienie całodobowego dyżuru w centrum (dodatkowe zatrudnienie minimum pięciu osób) oraz stworzenie odpowiedniego zaplecza technicznego i organizacyjnego.

Zastrzeżenia budzi również zapis ustawy, nakładający obowiązek stworzenia w budżecie jednostki samorządu terytorialnego rezerwy celowej na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego w wysokości 1% bieżących wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, pomniejszonych o wydatki inwestycyjne, wydatki na wynagrodzenia i pochodne oraz wydatki na obsługę długu. W trudnej sytuacji finansowej powiatów, tworzenie kolejnej rezerwy w budżecie może zakłócić prowadzenie gospodarki finansowej.

Reasumując, Związek Powiatów Polskich stoi na stanowisku, iż skuteczną realizację przez jednostki samorządu terytorialnego nowych zadań przewidzianych w ustawie o zarządzaniu kryzysowym może zapewnić wyłącznie ustanowienie stałych źródeł ich finansowania w formie dotacji celowej, w wysokości adekwatnej do zakresu realizowanych zadań.

Tadeusz Wrona
prezydent Częstochowy, wiceprezes Związku Miast Polskich

Znowelizowana ustawa o zarządzaniu kryzysowym wypełniła – również dzięki opiniom strony samorządowej – wiele luk prawnych dotyczących funkcjonowania państwa w stanach zagrożeń. Sprecyzowano np. zapis mówiący o tym, że pod pojęciem starostwa należy rozumieć również miasto na prawach powiatu. Uwzględniono nasz postulat, mówiący o tym, że powiaty muszą tworzyć obligatoryjnie centra zarządzania kryzysowego, natomiast nie muszą tego czynić gminy. Niestety, nałożono jednak na gminy, podobnie jak na powiaty, obowiązek pełnienia całodobowych dyżurów. W dalszym ciągu stoimy na stanowisku, iż gminy nie będą w stanie zatrudnić dodatkowo pięciu osób do pełnienia całodobowych dyżurów bez wsparcia finansowego ze strony administracji rządowej.

Uwzględniono zapis dotyczący tworzenia rezerwy na działania kryzysowe. Wnioskowaliśmy o stworzenie rezerwy budżetowej w budżetach gminy, powiatu i województwa, stanowiącej określony procent wydatków budżetu z jednoczesnym zapisem w ustawie o finansach publicznych, dającym możliwość realizowania tych zadań, niezależnie od formy własności zagrożonego mienia czy środowiska. Ustawodawca nie odniósł się do zapisu w ustawie o finansach publicznych, która uniemożliwia finansowanie zadań zarządzania kryzysowego (szczególnie fazy odbudowy) w infrastrukturze nie będącej własnością gminy.

Na nasz wniosek ustawodawca zmodyfikował także definicję zarządzania kryzysowego, wstawiając tam fazy zarządzania kryzysowego, a tym samym dał możliwość działań samorządom i administracji rządowej nie tylko w fazie reagowania (samo ratownictwo), ale również w fazie zapobiegania sytuacjom kryzysowym, przygotowania oraz fazie odbudowy, czyli przywracania stanu pierwotnego infrastruktury po zdarzeniu kryzysowym.

Usunięto kilka problemów, nowelizując inne ustawy, np.: pozytywnie załatwiono kwestię nieodpłatnego dostępu do baz danych niezbędnych w zarządzaniu kryzysowym, tzn. GIS, Pesel, Cepik, bazy teleadresowe; obowiązek nieodpłatnego przekazywania komunikatów o zagrożeniach przez media, a wysyłanych przez samorządy.

Niektóre zapisy ustawy, naszym zdaniem, należy jeszcze poprawić. Nie jest precyzyjny zapis dotyczący powoływania zespołów zarządzania kryzysowego. Niektóre przypisane powiatom i gminom zadania nie dotyczą tego szczebla samorządu: zadanie dotyczące opiniowania wojewódzkiego planu ochrony infrastruktury krytycznej jest zadaniem administracji rządowej; zadanie dotyczące pełnienia całodobowego dyżuru lekarza koordynatora na podstawie ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym jest zadaniem wojewody. Te przepisy należałoby wyłączyć z ustawy.

 

Przygotowała Katarzyna Terek