Czy gmina może zabronić sortowania?

Firma, zamierzając uruchomić linię sortowniczą dla tego rodzaju odpadów, wystąpiła do organu gminy (na obszarze której prowadzi działalność polegającą na odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości) z informacją o swoim zamiarze, o ilości odpadów poddawanych sortowaniu w skali miesiąca oraz z wnioskiem o przyjmowanie pozostałości po sortowaniu na składowisko odpadów komunalnych. Wskazano, że pozostałości te to – wg firmy – „wysiewka posortownicza”, którą zakwalifikowano pod kodem 19 12 09, a także inne odpady pochodzące z mechanicznej obróbki odpadów (kod 19 12 12). Z uzyskanej od organu gminy odpowiedzi jednoznacznie wynikało, że firma ma obowiązek prowadzenia selektywnego odbierania odpadów w zakresie i formach ustalonych w regulaminie utrzymania czystości i porządku obowiązującym w gminie, natomiast inne odpady (o kodzie 20 03 01) firma musi przekazywać na składowisko obsługujące gminę, a więc nie wchodzi w grę poddawanie ich sortowaniu w urządzeniu posiadanym przez firmę. Dodatkowo organ gminy stwierdził, że takie działanie może być uznane za naruszenie zezwolenia na odbieranie odpadów (decyzja bowiem wskazuje taki właśnie sposób postępowania z odpadami o tym kodzie), może być więc podstawą do cofnięcia tegoż zezwolenia. Stanowisko to wzbudziło oczywiste wątpliwości firmy wywozowej i stąd jej pytanie skierowane do redakcji.

 

Wątpliwości te wydają się być całkowicie uzasadnione, stanowisko zajęte przez organ gminy jest bowiem sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania z odpadami, określonymi w obowiązujących przepisach krajowych i wspólnotowych. W gospodarowaniu odpadami pierwszeństwo musi mieć ich odzysk, który – co do zasady – jest możliwy w odniesieniu do określonych kategorii odpadów, niezbędne jest więc wyodrębnianie poszczególnych rodzajów odpadów. Możliwe jest to oczywiście już na etapie ich zbierania, stąd ustalane prawem wymagania dotyczące prowadzenia selektywnej zbiórki w odniesieniu zwłaszcza do odpadów komunalnych, jednak taka selekcja może być też prowadzona (a nawet powinna, jeśli tylko istnieją ku temu warunki) także wobec odpadów zebranych jako zmieszane. W masie takich odpadów na pewno znajdują się bowiem i takie, których wyodrębnienie i poddanie odzyskowi (w tym recyklingowi) jest nadal możliwe czy wręcz zalecane. Należy tu zwrócić uwagę na art. 12 Ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (DzU z 2007 r. nr 39, poz. 251, z późn. zm.), zgodnie z którym unieszkodliwianiu można poddawać tylko takie odpady, z których uprzednio wysegregowano te nadające się do odzysku. Przepisu nie należy interpretować w sposób zawężający i stwierdzać, że już wyodrębnienie z masy odpadów np. jednego ich rodzaju i przeznaczenie go do odzysku ten warunek spełnia. Raczej trzeba go traktować jako zobowiązanie do wyselekcjonowania wszelkich odpadów, w stosunku do których jest to technicznie i organizacyjnie możliwe oraz efektywne ekonomicznie (oceniając to również w kontekście osiąganych efektów środowiskowych).

Artykuł 12 ustawy o odpadach ma charakter przepisu uzupełniającego wobec ogólnej zasady określonej w art. 7 ust. 2 tejże ustawy, wyraźnie stwierdzającej, że odpady w pierwszej kolejności powinny być poddawane odzyskowi. Zasada ta ma wymiar uniwersalny, a odwołują się do niej także przepisy prawa wspólnotowego, w tym art. 3 ust. 1 pkt. b-i Dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów. Jeszcze mocniej te założenia wyraża 2008/98/WE Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy, konstruująca ideę „społeczeństwa recyklingu”. Jej art. 4 ust. 1 wyraźnie stwierdza, że ustanowiona tym przepisem hierarchia postępowania z odpadami ma zastosowanie jako wymagana kolejność priorytetów w przepisach prawa i polityce, dotyczących zapobiegania powstawaniu odpadów oraz gospodarowania odpadami. W jej myśl podstawowy sposób postępowania z odpadami to odzysk, z preferencją dla przygotowania do ponownego użycia i recyklingu.

Odwołanie do wskazanych wyżej zasad, mających, co należy wyraźnie podkreślić, charakter zasad prawnych, tzw. zasad ogólnych kształtujących sposób rozumienia, interpretacji i stosowania przepisów o gospodarowaniu odpadami, niewątpliwie pokazuje, iż jakiekolwiek działania prowadzące w swoich skutkach do ograniczenia realizacji tych wymagań należałoby uznać za sprzeczne z prawem. Zwraca też na to uwagę art. 8 ustawy o odpadach, stwierdzając, że zakazane jest postępowanie z odpadami prowadzone w sposób naruszający prawo. Przepis na pierwszy rzut oka kierowany jest do posiadaczy odpadów, ale jego sens wydaje się być szerszy –należałoby nim objąć także działania utrudniające czy uniemożliwiające posiadaczom wykonywanie ciążących na nich obowiązków.

 

W świetle dotychczasowych uwag stanowisko organu gminy wydaje się być co najmniej kontrowersyjne, a raczej wręcz sprzeczne z prawem. Taką sprzeczność podkreśla również odwołanie się do postanowienia art. 8 ust. 4 Ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (DzU z 2005 r. nr 236, poz. 2008, z późn. zm.). Zgodnie z nim przedsiębiorca, który odbiera od właścicieli nieruchomości odpady komunalne na podstawie odpowiedniego zezwolenia wydanego przez organ gminy, przed przekazaniem ich do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania wskazanych w zezwoleniu może prowadzić ich sortowanie lub kompostowanie w instalacjach, do których posiada tytuł prawny. Przepis ma w gruncie rzeczy charakter instrukcyjny, nie rodzi obowiązków dla przedsiębiorcy (które w tym zakresie wynikają z ogólnych przepisów ustawy o odpadach) ani dla organu gminy – tu wskazuje bowiem, że ta kwestia nie jest przedmiotem regulowanym zezwoleniem na odbieranie odpadów, a przedmiotem decyzji wydawanych w oparciu o ustawę o odpadach. W kontekście analizowanej sprawy można jednak spojrzeć na tę kwestię inaczej – przepis pozwala przedsiębiorcy na prowadzenie tego rodzaju działań, a więc organ gminy nie może mu tego uniemożliwiać bądź utrudniać.

Działalność w zakresie sortowania odebranych odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach jest już gospodarowaniem odpadami, polegającym na ich przygotowaniu do odzysku bądź unieszkodliwienia, a więc – wg postanowień załącznika 5 bądź 6 do ustawy – kwalifikowanym jako proces R15 bądź D16. Na prowadzenie tego rodzaju działań ustawa o odpadach wymaga uzyskania zgody administracyjnej (czyli zezwolenia na gospodarowanie odpadami), prowadzenia ewidencji, a także przekazywania odpadów przygotowanych do odzysku bądź unieszkodliwienia oraz pozostałości z procesów przetwarzania posiadaczom odpadów posiadającym zgody na zagospodarowanie tych konkretnych kategorii odpadów. Według art. 8 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach prowadzenie takich działań musi uwzględniać postanowienia art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach, a więc tzw. zasadę bliskości. Oznaczałoby to, że co do zasady instalacje (urządzenia) służące do sortowania czy kompostowania odpadów powinny się znajdować na terenie województwa, gdzie odpady zostały wytworzone.

Zezwolenie na gospodarowanie odpadami określa kategorie odpadów, a także warunki prowadzenia dotyczących ich działań. Taka decyzja jest wydawana przez organ właściwy w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach, zagadnienia nią regulowane nie mogą natomiast być przedmiotem postanowień zezwolenia na odbieranie odpadów, wydawanego przez organ gminy na podstawie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości. Odpady komunalne poddane procesom sortowania po zakończeniu tych procesów powinny być klasyfikowane, w rozumieniu katalogu odpadów (Rozporządzenie Ministra Środowiska z 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów – DzU nr 112, poz. 1206), w grupie 19 12 jako pochodzące z procesów mechanicznego przetwarzania odpadów. W konsekwencji należałoby uznać, że dalsze postępowanie z nimi nie może być przedmiotem ustaleń dokonywanych na podstawie art. 9 ust. 1a pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości, nie mają one bowiem już charakteru odpadów komunalnych. Powinny być dalej zagospodarowane, a więc posiadacz odpadów, prowadzący ich sortowanie (traktowane jako wstępne przetworzenie odpadów, przygotowujące je do ostatecznego odzysku bądź unieszkodliwienia) powinien przekazać je innemu posiadaczowi, mającemu odpowiednie zezwolenia (art. 25 ustawy o odpadach).

 

W kontekście opisywanej sprawy może się tu pojawić pytanie o możliwość odmowy przejęcia takich odpadów przez podmiot, z którym posiadacz prowadzący działalność polegającą na sortowaniu odpadów chciałby zawrzeć umowę o przekazanie odpadów. Ustawa o odpadach nie daje podstawy do uznania, że po stronie posiadacza ewentualnie przejmującego odpady istnieje prawny obowiązek zawarcia takiej umowy. W sytuacji jednak, gdy tym ewentualnym posiadaczem miałaby być gmina (czy jej jednostka organizacyjna) i to ona odmówiłaby przejęcia odpadów powstałych z odpadów komunalnych zebranych na jej terenie, mogłoby się pojawić pytanie o zgodność takiego postępowania z postanowieniami art. 16a ustawy o odpadach, zobowiązującego gminy do zapewniania możliwości zgodnego z prawem zagospodarowania odpadów komunalnych powstałych na jej terenie. Co prawda, te odpady, jak wskazano, formalnie już nie są klasyfikowane jako odpady komunalne, powstały jednak z odpadów komunalnych w procesach, których prowadzenia obowiązujące przepisy wręcz wymagają. Odmowa przyjęcia takich przetworzonych odpadów na składowisko niewątpliwie narusza generalne zasady postępowania z nimi, utrudnia bowiem prowadzenie procesów selekcjonowania odpadów i tym samym ograniczania ilości odpadów przeznaczonych do składowania. Narusza także ww. zasadę bliskości, bowiem zmusza przedsiębiorcę do szukania miejsca zagospodarowania odpadów położonego dalej niż najbliższe spełniające wymagania stawiane prawem.

Warto także zastanowić się nad możliwymi przyczynami konfliktu, o którym mowa. Wydaje się bowiem, że u jego źródła leżą, jak to zwykle bywa, pieniądze. Działalność przedsiębiorcy zmierza do ograniczenia jego kosztów, co jest naturalne – zainwestowanie w urządzenia do sortowania odpadów pozwala na zmniejszenie ilości odpadów kierowanych do składowania, a co ważniejsze, na zmianę ich charakteru prawnego. Odpady przestają bowiem być klasyfikowane w grupie 20 03 01, z którą wiążą się znacząco wyższe opłaty za składowanie. Wysokość tych opłat ma jednak przecież stymulować takie właśnie zachowania, polegające na zmniejszaniu ilości zmieszanych odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania. Oczywiście w podtekście może pojawić się pytanie, czy nie jest to tylko wybieg formalny, czy procesy sortowania nie są traktowane tylko jako przykrywka dla zmiany kategorii odpadów. Jest to możliwe, ale powinno być eliminowane poprzez prawidłowe ustalenie treści decyzji zezwalającej na prowadzenie takich form zagospodarowania odpadów oraz egzekwowanie ustalonych wymagań. Gmina nie ma tu podstawy prawnej do nieformalnego zastępowania, poprzez podejmowanie wskazanych w omawianych przypadku działań, organów właściwych dla wydawania i egzekwowania postanowień zezwoleń na gospodarowanie odpadami.

Zastanawiając się nad ekonomiczną stroną sporu, można zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt tego typu, stawiający pewne znaki zapytania odnośnie konstrukcji prawnej opłaty za składowanie. Otóż obecnie, gdy gmina partycypuje w przychodach z opłat, można stwierdzić, że jest ona wręcz zainteresowana ich podwyższaniem. Artykuł 402 ust. 6 Prawa ochrony środowiska przewiduje bowiem, że wpływy z tytułu opłat i kar za składowanie i magazynowanie odpadów w 50% stanowią przychód gminnego funduszu ochrony środowiska. Opłaty te praktycznie są pokrywane przez mieszkańców w cenie za odebranie odpadów, gmina ma więc tu pewne dodatkowe źródło dochodów. Opłata staje się w części formułą podatku, ograniczonego oczywiście co do zakresu wykorzystania środków z tego tytułu pochodzących, ale jednak będącego pośrednim świadczeniem mieszkańców na rzecz budżetu gminy (pamiętając o charakterze prawnym funduszu ochrony środowiska jako funduszu celowego).

W sumie więc należałoby stwierdzić, że działania przedsiębiorców zajmujących się odbieraniem odpadów komunalnych, polegające na prowadzeniu sortowania zmieszanych odpadów tego typu, są zgodne z generalnymi zasadami postępowania z odpadami, powinny być prowadzone i nadzorowane na podstawie przepisów ustawy o odpadach, gmina natomiast nie powinna podejmować czynności utrudniających osiąganie ogólnych celów postępowania z odpadami.

 

prof. dr hab. Marek Górski

Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Łódzki, Uniwersytet Szczeciński