Czy potrzeba nowej ustawy?

 

dr hab. inż. Joanna Kośmider, Pracownia Zapachowej Jakości Powietrza, Zachodniopomorski Uniwersytet Technologiczny w Szczecinie

Cieszy powrót Ministerstwa Środowiska do realizacji pilnego, lecz niełatwego zadania, jakim jest opracowanie zasad prawnej ochrony ludności przed odorami. W pełni zgadzam się ze stwierdzeniem zawartym w założeniach, że „Ujęcie subiektywnych odczuć, jakimi są pejoratywne wrażenia zapachowe, w formie obiektywnych i właściwych w każdych warunkach standardów i procedur, jest zadaniem bardzo złożonym, a jednocześnie społecznie pożądanym”. Niestety, uzasadnienie odrzucenia możliwości rozwiązania problemu w oparciu o art. 222 ust. 5 Prawa ochrony środowiska (P.o.ś.) dowodzi, że wdrożenie takich standardów i procedur nie jest przewidywane, mimo że umożliwia to norma PN-EN 13725:2007.

Uważam, że określanie „wartości dopuszczalnych stężeń w powietrzu wielu substancji”nie jest konieczne ani potrzebne, jeżeli jest przewidywane oznaczanie emisji odorantów, wyrażanej w jednostkach zapachowych na sekundę, zgodnie z PN-EN 13725. Norma ta stwarza możliwość obiektywnego i ilościowego pomiaru łącznej wielkości strumienia wszystkich wonnych związków. Została wprowadzona w Europie w 2003 r. po wielu nieudanych próbach wykorzystania jakościowej i ilościowej analizy chromatograficznej do monitorowania emisji i uciążliwości zapachowej (zależność zapachu od składu gazów nie jest znana). Zapowiadany w tekście „Założeń”powrót do tych prób byłby poważnym błędem, który pociągnąłby za sobą stratę czasu i duże, a zbędne nakłady finansowe.

Ponadto, moim zdaniem, w pozwoleniach na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza oraz pozwoleniach zintegrowanych powinny być ustalane dopuszczalne wielkości emisji zapachowej (q_od [ou_E/s]), określanej zgodnie z PN-EN 13725. Specjaliści opracowujący raporty o oddziaływaniu instalacji na środowisko powinni być zobowiązani do oszacowania przewidywanej emisji zapachowej oraz obliczenia – metodą modelowania rozprzestrzeniania się – przewidywanej częstości występowania rozpoznawalnego zapachu w otoczeniu najbliższych zabudowań mieszkalnych.

Trzeba też pamiętać, że skuteczny akt prawnej ochrony zapachowej jakości powietrza powinien zawierać informacje o poziomie uciążliwości, która musi być uznawana za ponadnormatywną.

Potrzeba zapewnienia swobody działalności gospodarczej nie może oznaczać samowoli w zakresie emisji odorów. Osoby zobowiązane do wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinny mieć możliwość skontrolowania, na podstawie raportu o oddziaływaniu na środowisko, czy obszar uciążliwości ponadnormatywnej nie obejmuje terenów zamieszkałych lub przewidzianych pod budownictwo mieszkaniowe itp. Potrzebne jest też prawne określenie, jaki poziom granicznej uciążliwości powinien być na tym etapie procedury brany pod uwagę.

Proponuję wykorzystanie dorobku międzynarodowego zespołu, który przez wiele lat przygotowywał projekt IPPC H4. Spośród różnych rodzajów działalności (źródeł emisji zanieczyszczeń o różnych rodzajach zapachu) wyodrębniono trzy klasy – działalności bardzo, średnio i mało uciążliwe. Dla każdej z nich zaproponowano zalecenia dotyczące terenów zamieszkałych.

Z przykrością stwierdzam, że ustawa oparta na założeniach przedstawionych do konsultacji nie rozwiąże problemu uciążliwości zapachowej. Rozwiązanie najprostsze i skuteczne nie wymaga wydawania nowej ustawy. Wystarczyłoby przywrócenie obowiązujących do 2005 r. zapisów art. 86 ust. 3-5 P.o.ś. i wydanie odpowiedniego rozporządzenia wykonawczego w sprawie standardów zapachowej jakości powietrza. Kilkuletnie prace nad projektem tego rozporządzenia były zakończone w grudniu 2004 r.

 

Dariusz Matlak, prezes Zarządu Polskiej Izby Gospodarki Odpadami

Projekt założeń do „ustawy odorowej” skierowany został obecnie do konsultacji wśród firm członkowskich Izby. W ostatnich latach odnotowujemy coraz mniejszą liczbę lokalnych konfliktów związanych z działalnością składowisk odpadów czy też zakładów zagospodarowania odpadów. Wynika to przede wszystkim z faktu sukcesywnego zamykania starych składowisk, niespełniających norm technicznych, oraz budowania nowych zakładów na podstawie pozwoleń zintegrowanych i po przeprowadzeniu wszechstronnych ocen ich oddziaływania na środowisko. Problemem pozostaje jednak funkcjonowanie niektórych kompostowni zlokalizowanych w pobliżu wiosek lub osiedli. Podstawowe wątpliwości dotyczące tego projektu sprowadzają się do odpowiedzi na pytanie, czy rzeczywiście konieczne jest przyjmowanie specjalnej ustawy i czy proponowana metodologia pomiarów jest w stanie zapewnić obiektywną ocenę stężenia odorantów w powietrzu. Przepisy o przeciwdziałaniu uciążliwości zapachowej od wielu lat budzą spore emocje i kontrowersje. Mimo sporej presji osób mieszkających w pobliżu zakładów i instalacji emitujących nieprzyjemne zapachy oraz licznych w tych sprawach interpelacji poselskich do tej pory kolejne rządy nie zdecydowały się na skierowanie na ścieżkę legislacyjną odnośnego projektu ustawy. Z najnowszego projektu założeń do „ustawy odorowej” wynika, że koszty wprowadzenia proponowanych rozwiązań wyniosłyby w skali kraju nawet kilkadziesiąt milionów złotych! Szacunki te nie uwzględniają jednak kosztów dostosowania zakładów i instalacji do nowych wymogów. Z dotychczasowych opinii przesłanych do Izby wynika, że największe obawy wśród przedsiębiorców wzbudza zbyt duża dowolność i subiektywność oceny uciążliwości zapachowej.

 

Edward Trojanowski, sekretarz generalny ZGWRP

Przekazany do konsultacji społecznych projekt założeń do projektu ustawy o przeciwdziałaniu uciążliwości zapachowej, opracowany w resorcie środowiska, jest nowym podejściem do problemu i wydaje się dość realistyczny. Wcześniejsze projekty zakładały, że wystarczy przekazać zadanie gminom, bez pieniędzy, i problem będzie rozwiązany. Takie projekty Związek uznawał za nie do przyjęcia i wydawał opinię negatywną.

Obecna wersja dzieli obowiązki na gminy, powiaty i województwa oraz wyspecjalizowane instytucje państwowe, takie jak WIOŚ-e, urzędy wojewódzkie, a także podmioty świadczące usługi w zakresie weryfikacji uciążliwości zapachowych. Autorzy projektu założeń oszacowali koszty funkcjonowania systemu dla całego kraju w podziale na poszczególne instytucje. Wskazali też źródło pokrycia kosztów – w przypadku instytucji państwowych będzie to budżet państwa. Nie został jednak określony sposób przekazywania środków jednostkom samorządu terytorialnego. Koszty funkcjonowania całego systemu w kraju to ponad 20 mln zł. Podano tylko, że będzie obowiązywał system kar za niezastosowanie się podmiotów do wydanych decyzji administracyjnych, ale przecież nie pokryją one kosztów funkcjonowania tego systemu.

Reasumując, kierunek przyjęty w założeniach jest słuszny. Ostateczna opinia zależeć będzie jednak od sposobu uregulowania kwestii finansowych, odnoszących się do jednostek samorządu terytorialnego – wszak byłoby to nowe zadanie, wymagające pełnego pokrycia kosztów.

 

Poprawa jakości środowiska i wzrost świadomości społeczeństwa co do zdrowotnych konsekwencji emitowanych zanieczyszczeń sprawia, iż zwiększa się społeczne oczekiwanie dotyczące rozwiązania problemów uciążliwych odorów. Proponowany system stworzy regulacje wymuszające odpowiednie działania, których zakres będzie ustalony w drodze negocjacji i które będą prowadzić do redukcji uciążliwych zapachów, bez konieczności rygorystycznego zamykania zakładów.

Będący przedmiotem założeń projekt ustawy będzie regulować wszystkie wymagania związane z zabezpieczeniem odpowiedniej jakości powietrza w kwestii uciążliwości odorowych.

Skorzystanie z ustawowego upoważnienia zawartego w art. 7 i określenie warunków technicznych dla instalacji z innych branż niż rolnictwo oraz transport i przesył ropy naftowej i jej produktów, jest w praktyce utrudnione. Poza tym pozwala na przeciwdziałanie uciążliwości zapachowej we fragmentaryczny i niekonsekwentny sposób, dotyczący poszczególnych branż, pozostających we właściwości rzeczowej różnych ministrów.

Mając powyższe na uwadze, postanowiono kwestie uciążliwości zapachowej uregulować w odmienny i kompleksowy sposób. Przyjęto pogląd, iż jedynie przepisy rangi ustawowej, wyczerpująco regulujące problematykę przeciwdziałania uciążliwości zapachowej, a w szczególności określające istotę tej uciążliwości, metodę oceny zapachowej jakości powietrza czy też kompetencje organów administracji publicznej w tych sprawach, a także uprawnienia i obowiązki podmiotów objętych tą regulacją, pozwolą na podejmowanie skutecznych działań na rzecz ograniczenia lub całkowitego wyeliminowania uciążliwości zapachowej.

Ustawa będzie oddziaływać na administrację samorządową szczebla gminnego, powiatowego i wojewódzkiego. Przyjęte rozwiązania narzucają pewne koszty związane z przeprowadzeniem postępowania obejmującego identyfikację uciążliwości, określenie niezbędnych działań profilaktycznych lub zaradczych i ich egzekucję, przede wszystkim na administrację samorządową (gminną, powiatową, wojewódzką) i rządową (Inspekcja Ochrony Środowiska, urzędy wojewódzkie). Wprawdzie nie zachodzi konieczność tworzenia nowych struktur organizacyjnych, ale niezbędne będzie odpowiednie dostosowanie pewnych elementów struktur już istniejących, które pozwoli im na realizację nowych zadań wynikających z ustawy o przeciwdziałaniu uciążliwości zapachowej. Działania JST w obszarze zapachowej oceny jakości powietrza wspomagane będą przez wyspecjalizowane podmioty świadczące usługi w zakresie weryfikacji zasadności skarg na uciążliwości odorowe. Będą one dokonywać oceny w terenie z wykorzystaniem grupy osób o szczególnych predyspozycjach organoleptycznych, zgodnych z wymogami odpowiednich norm.

Ustawa określi także zadania dla Inspekcji Ochrony Środowiska w zakresie zasięgania przez JST opinii przed wydaniem decyzji zawierających propozycje działań eliminujących lub przeciwdziałających złowonnym uciążliwościom zapachowym, prowadzenia pomiarów uciążliwości zapachowej oraz kontroli działań naprawczych w zakresie jej ograniczania, określonych decyzjami odpowiednich organów. Ponadto zostanie wskazana ścieżka egzekwowania wykonania tych działań – z możliwością nakładania stosownych kar stanowiących instrument przymusu w przypadku zaniechania ich realizacji.

W przypadku kosztów i skutków gospodarczych dla przedsiębiorstw można przewidzieć, że wprowadzenie ustawy będzie stanowiło, zależnie od zakresu koniecznych działań, pewne obciążenie finansowe. Wynika to m.in. stąd, że metody redukcji lub zapobiegania uciążliwości zapachowej będą zróżnicowane zależnie od sektora (zakresu działalności).

Natomiast jeśli chodzi o dwuletnie vacatio legis, to jest ono potrzebne do odpowiedniego przygotowania zarówno podmiotów emitujących substancje uciążliwe zapachowo, jak i organów, które mają prowadzić postępowania z tego zakresu.

 

Problematyka uciążliwości zapachowej już kilka lat temu była podejmowana przez Ministerstwo Środowiska. Proponowane wówczas rozwiązania były ostro krytykowane zarówno przez przedsiębiorców, których działalność miała podlegać projektowanym przepisom, i przez świat nauki, zajmujący się badaniami w tym zakresie. Krytyczne uwagi do poprzedniego projektu zgłaszała także IGWP.

Obecne założenia zawierają bardziej przemyślane rozwiązania, szczególnie w zakresie sposobów i grup oceniających uciążliwość zapachową. Wybranie do grup oceniających osób przygotowanych merytorycznie i niezależnych pozwala domniemywać, że oceny te będą rzetelne i obiektywne. Tym razem uwzględniane są również obowiązujące normy.

Zastrzeżenia natomiast budzą stawki kar za każdy dzień opóźnienia w realizacji nałożonych obowiązków. Są one zbyt wygórowane i mogą przekraczać możliwości finansowe szczególnie małych i mikroprzedsiębiorców. Wskazane jest, aby zapisy te nie miały charakteru wyłącznie represyjnego. Powinny być natomiast bardziej mobilizujące.

W ustawie powinny również znaleźć się przepisy o adekwatności wymagań mających na celu ograniczenie uciążliwości do jej rzeczywistego oddziaływania na środowisko.

Regulacje skutkować będą uwzględnieniem zabezpieczeń ograniczających uciążliwość zapachową już na etapie projektowania, w tym m.in. stosowania instalacji i procesów technologicznych nieuciążliwych zapachowo lub znacznie tę uciążliwość ograniczających. Trudniejsza w realizacji będzie natomiast likwidacja uciążliwości w odniesieniu do podmiotów taką działalność już prowadzących. W ich przypadku wdrożenie nowych rozwiązań będzie bardzo kosztowne. Proponowany system kar spowoduje wzrost ich kosztów. Budzi to obawy co do dalszego ich funkcjonowania. Może też doprowadzić nawet do ich likwidacji.

Aktualnie samorządy i przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne realizują projekty dotyczące ochrony środowiska wynikające z wymogów dyrektyw UE. Są to działania priorytetowe. Zadaniem dla przedsiębiorstw wod-kan jest też budowa oczyszczalni ścieków, które będą podlegać rygorom proponowanej ustawy.

W przypadku realizacji inwestycji w zakresie wodociągów i kanalizacji zadania te wyznaczane są przez JST. Ich lokalizacja wynika z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przy tworzeniu których gminy nie powinny zapominać o możliwej uciążliwości zapachowej, wynikającej z procesów technologicznych.

Dwuletni okres vacatio legis dla oczyszczalni może okazać się okresem niewystarczającym na likwidację uciążliwości zapachowej z powodu wysokich kosztów hermetyzacji i dezodoryzacji. Inwestycje w tym zakresie będą miały wpływ na taryfy.

Ponadto zbyt rygorystyczne wymagania „zapachowe” mogą ograniczyć stosowanie komunalnych osadów ściekowych dopuszczonych postanowieniami art. 43 ustawy o odpadach.

 

 

 

Przygotowała Katarzyna Terek