Dyrektywa powodziowa a prewencyjne planowanie przestrzenne

Zintegrowany system ochrony przeciwpowodziowej musi uwzględniać naturalne procesy i zjawiska, w tym zmiany klimatyczne, oraz obejmować działania, m.in. z zakresu planowania przestrzennego, a także planowania na szczeblu lokalnym (gminnym), również w gospodarce leśnej i rolnictwie. Jednocześnie konieczne jest wprowadzanie w życie nowych rozwiązań legislacyjnych. Niezmiernie ważne dla ograniczenia strat powodziowych są ponadto odpowiednie systemy ostrzegania, prognoz oraz wczesnego rozpoznania zagrożenia, a także edukacja lokalnych społeczności żyjących na terenach zagrożonych zalaniem.

Dla realizacji tych celów kraje członkowskie Unii Europejskiej przyjęły Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim(2007/60/WE), zwanej w skrócie dyrektywą powodziową. Dąży ona do ujednolicenia definicji i wyznaczenia ogólnego standardu postępowania przy identyfikacji zagrożenia, ocenie ryzyka i podjęciu środków zaradczych ograniczających straty powodziowe. Dokument ten ma charakter ramowy i stara się uwzględniać dotychczasowe instrumenty służące zarządzaniu ryzykiem powodziowym w krajach członkowskich UE. Jednocześnie dąży do zwiększenia nacisku na poprawę koordynacji w wymianie informacji na obszarze dorzeczy międzynarodowych oraz podejmowaniu działań planistycznych służących właściwemu zagospodarowaniu przestrzennemu. Oprócz obszaru dorzeczy, dyrektywa oraz związana z tym aktualizacja Prawa wodnego dotyczą również ryzyka powodziowego od strony morza, w tym morskich wód wewnętrznych, ale to nie jest przedmiotem tego artykułu.

Podstawowe zadania i dokumenty, które mają zostać wdrożone i opracowane w ramach dyrektywy powodziowej, to dostosowanie prawodawstwa krajowego do wymogów dyrektywy, wstępna ocena ryzyka powodziowego, mapy zagrożenia powodziowego oraz ryzyka powodziowego, a także plan zarządzania ryzykiem powodziowym.

 

Dyrektywa powodziowa zakłada, że:

·         powodzie mogą powodować ofiary śmiertelne, wysiedlenia ludzi i szkody w środowisku naturalnym, a także poważnie hamować rozwój gospodarczy,

·         powodzie należą do zjawisk naturalnych, którym nie sposób zapobiec. Niemniej niektóre działania człowieka (przyrost zabudowy mieszkaniowej i wzrost majątku na obszarach zalewowych, obniżenie naturalnego potencjału retencyjnego gleby) i zmiany klimatyczne przyczyniają się do zwiększenia prawdopodobieństwa występowania powodzi oraz zaostrzenia ich negatywnych skutków,

·         ograniczenie ryzyka wystąpienia negatywnych skutków związanych z powodzią jest wykonalne i pożądane, a działania na rzecz ograniczenia ryzyka powinny być realizowane na poziomie lokalnym i koordynowane na obszarze dorzecza.

Ustawa z 18 lipca 2001 r. Prawo Wodne (DzU nr 115, poz. 1229, z późn. zm.) definiuje powódźjako wezbranie w ciekach naturalnych, zbiornikach wodnych, kanałach lub na morzu, podczas którego woda po przekroczeniu stanu brzegowego zalewa doliny rzeczne albo tereny depresyjne i powoduje zagrożenie dla ludności i mienia. Z kolei zgodnie z dyrektywą powodziową jest to czasowe pokrycie wodą terenu, który normalnie nie jest pokryty wodą, a definicja ta obejmuje powodzie wywołane przez rzeki i potoki górskie, śródziemnomorskie okresowe cieki wodne oraz powodzie sztormowe.

Opracowywana obecnie nowelizacja Prawa wodnego (w wersji z marca br.) proponuje powiązanie tych dwóch definicji, tak by powódź rozumiana była jako czasowe pokrycie przez wodę terenu normalnie niepokrytego wodą, powstałe na skutek wezbrania wody w ciekach naturalnych, zbiornikach wodnych, kanałach i od strony morza, powodujące zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwakulturowego oraz działalności gospodarczej.

Inne ważne dla wdrażania dyrektywy powodziowej pojęcia to:

Celem wstępnej oceny ryzyka powodziowego (WORP)jest oszacowanie powierzchni poszczególnych zlewni, gdzie występuje zagrożenie zjawiskami powodziowymi. W każdym obszarze dorzecza powinno ocenić się ryzyko powodziowe (analiza dotychczasowych powodzi, wyznaczenie obszarów o różnej wartości ekologicznej, gospodarczej i ludnościowej pod kątem podatności i prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi) oraz przeprowadzić analizę podjętych działań i konieczności ich kontynuowania dla łagodzenia skutków powodzi. Ocena ta wyznaczy obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi, dla których należy opracować mapy zagrożenia i ryzyka powodziowego. W projekcie aktualizacji Prawa wodnego proponuje się, by WORP dla obszarów dorzeczy przygotowywał prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (KZGW), a dokładniej – zlecał jej opracowanie Instytutowi Meteorologii i Gospodarki Wodnej – IMGW). Ponadto prezes KZGW miałby przekazywać projekt WORP do zaopiniowania wojewodom i marszałkom województw (którzy mają 45 dni na zgłoszenie uwag) oraz informować dyrektora Rządowego Centrum Bezpieczeństwa o sposobie uwzględnienia uwag i przekazywac mu WORP (miałby na to 45 dni).

 

Kolejnym krokiem przewidzianym przez dyrektywę jest opracowanie map zagrożenia powodziowego dla wybranych zlewni lub dolin cieków, wskazanych w WORP.Powodem, dla którego zdecydowano o wykonaniu tych dokumentów planistycznych, jest poznanie intensywności zjawiska powodzi oraz poziomu ryzyka, jakie niesie za sobą powódź, na konkretnym obszarze poddanym analizie.

Pojęcie map zagrożenia powodziowego jest nierozerwalnie związane z pojęciem stref zagrożenia powodziowego, które można zdefiniować jako obszary przybrzeżne rzek, objęte zalewem powodziowym od strony rzeki, o zasięgu wyznaczonym na podstawie natężenia przepływu, określonego jako miarodajny dla danej strefy.

Według dyrektywy oraz projektu aktualizacji Prawa wodnego, mapy zagrożenia powodziowego obejmą trzy rodzaje obszarów geograficznych, na których może wystąpić powódź. Pierwszy to obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie (co najmniej raz na 500 lat) lub istnieje możliwość wystąpienia zdarzenia ekstremalnego. Drugi to obszary, na których prawdopodobieństwo to jest średnie (minimum raz na 100 lat), natomiast na trzecim rodzaju terenów prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi co najmniej raz na 10 lat.

Dla każdego z tych scenariuszy na mapach zostaną przedstawione zasięg powodzi, głębokości wody lub – w odpowiednich przypadkach – poziomy zwierciadła wody oraz (tam, gdzie jest to właściwe) prędkość przepływu wody bądź odnośny przepływ wody.

Mapy ryzyka powodziowego mają pokazać potencjalnie negatywne skutki powodzi. Dlatego też dla poszczególnych scenariuszy mają zawierać m.in. następujące informacje:

· szacunkową liczbę mieszkańców potencjalnie dotkniętych powodzią,

· rodzaj działalności gospodarczej prowadzonej na zagrożonym obszarze,

· wykaz instalacji, które mogłyby spowodować przypadkowe zanieczyszczenie w przypadku powodzi oraz potencjalnie dotknięte powodzią obszary chronione,

· inne, uważane przez państwo członkowskie za przydatne, takie jak wskazanie obszarów, gdzie mogą wystąpić powodzie, którym towarzyszy transport rumowiska (unoszonego i wleczonego), wywołany czynnikami erozyjnymi, a także o innych istotnych źródłach zanieczyszczenia.

 

Do tej pory dla potrzeb planowania ochrony przed powodzią dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (RZGW), w oparciu o obowiązujące Prawo wodne, sporządzał studium ochrony przeciwpowodziowej. Ustalano w nim granice zasięgu wód powodziowych o określonym prawdopodobieństwie występowania oraz kierunki ochrony przed powodzią. W zależności od sposobu zagospodarowania terenu oraz ukształtowania tarasów zalewowych, terenów depresyjnych i bezodpływowych w studium dzielono obszary na:

·                    wymagające ochrony przed zalaniem z uwagi na ich zagospodarowanie, wartość gospodarczą lub kulturową,

·                    służące przepuszczeniu wód powodziowych, zwane „obszarami bezpośredniego zagrożenia powodzią”,

·                    potencjalnego zagrożenia powodzią.

Na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią. Dyrektor RZGW w drodze decyzji administracyjnej może jednak zwolnić z niektórych zakazów.

Wprowadzone w ustawie Prawo wodne w 2001 r. pojęcia obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią oraz określenie katalogu zakazów i ograniczeń na tych obszarach nie sprawdziły się w praktyce. Wyniki opracowanych przez dyrektorów RZGW studiów ochrony przeciwpowodziowej, w których określano te obszary, mogą być egzekwowane dopiero w przypadku wprowadzenia ich ustaleń do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.Dowolność działania gmin w tym zakresie prowadzi niejednokrotnie do nieuwzględniania wyników studiów w tychże planach, gdyż ogranicza to zagospodarowanie atrakcyjnych terenów i lokalny rozwój, pomimo że dotyczy terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Dodatkowo w 2005 r. do ustawy Prawo wodne wprowadzono jeszcze jedną kategorię – obszary potencjalnego zagrożenia powodzią, obejmujące tereny narażone na zalanie w wyniku przelania się wód lub zniszczenie czy uszkodzenie obwałowania. Na obszarach tych można wprowadzać podobne ograniczenia jak na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią, jednakże należy z tego tytułu ponosić koszty związane z utratą wartości mienia na zagrożonych terenach. Brak środków finansowych na ewentualne odszkodowania spowodował, że przepis ten pozostał całkowicie martwy.

Mapy terenów zalewowych, opracowywane przy okazji różnych innych prac i projektów, które nie są efektem studium ochrony przed powodzią, można wykorzystywać jako materiał informacyjny, umożliwiający przeprowadzanie analiz i ocen ryzyka powodziowego w dolinach rzek. Pozwala to samorządom na podejmowanie działań organizacyjnych i edukacyjnych dla:

·        wprowadzania ograniczeń w planowaniu przestrzennym,

·        propagowania indywidualnych zabezpieczeń przeciwpowodziowych dla istniejących i planowanych obiektów narażonych na zalanie,

·        przygotowania i wdrażania lokalnych systemów ostrzeżeń przeciwpowodziowych,

·        doskonalenia zasad postępowania oraz reagowania społeczeństwa w czasie zagrożenia powodziowego.

Zgodnie z propozycjami nowelizowanego Prawa wodnego, instytucjami odpowiedzialnymi za opracowanie map zagrożenia i ryzyka powodziowego w regionie wodnym będą regionalne zarządy gospodarki wodnej. Decyzją prezesa KZGW mapy te opracowywać będą powołane przy IMGW Centra Modelowania Powodziowego, zlokalizowane w oddziale krakowskim, wrocławskim, poznańskim i gdańskim. Mapy przekazywane będą prezesowi KZGW, Głównemu Geodecie Kraju, Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska, dyrektorowi Rządowego Centrum Bezpieczeństwa, a także właściwym wojewodom, marszałkom, starostom, wójtom, burmistrzom i prezydentom oraz komendantom wojewódzkim i powiatowym (miejskim) Państwowej Straży Pożarnej.

Wydaje się, że skoro mapy opracowywane będą przez IMGW bez udziału RZGW, to dyrektor RZGW powinien zostać uwzględniony w rozdzielniku lub należy wprowadzić zapis, że odpowiedzialnym za opracowanie i uzgodnienie map będzie IMGW.

Przedstawione na mapach granice obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi będą uwzględniane w koncepcji zagospodarowania przestrzennego kraju, planie zagospodarowania przestrzennego województwa, studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W terminie 18 miesięcy od otrzymania map zagrożenia i ryzyka powodziowego ww. organy administracji publicznej będą musiały uwzględnić te obszary w planach i studiach zagospodarowania przestrzennego. Koszty wprowadzenia tych zmian ponosić będą budżety właściwych gmin albo województw.

Granice tych obszarów mają być także uwzględniane przy wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy.

Projekt aktualizacji Prawa wodnego zakłada, że na mapach zagrożenia powodziowego zostaną wyznaczone obszary szczególnego zagrożenia powodziowego wg następujących kryteriów:

·         obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi co najmniej raz na 100 lat,

·         obszary, na których prawdopodobieństwo to jest wysokie i wynosi co najmniej raz na 10 lat,

·         obszary pomiędzy linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska stanowiące działki ewidencyjne.

Na obszarach tych obowiązywać będą zakazy i zwolnienia, tak jak do tej pory na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią.

 

Informacje uzyskane w ww. etapach powinny być wykorzystane do stworzenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym (PZRP). Powinien on obejmować wszystkie aspekty zarządzania ryzykiem powodzi, kładąc nacisk na działania zapobiegawcze, ochronne i przygotowawcze na rzecz zrównoważonego zagospodarowania przestrzennego, retencji wód i kontrolowanych zalewów. Powinien także ujmować systemy wczesnego ostrzegania i prognozowania powodzi, uwzględniając cechy charakterystyczne dla danego dorzecza, zlewni i regionu, przy jednoczesnym zapewnieniu odpowiedniej koordynacji w skali dorzecza, w tym na obszarach międzynarodowych. PZRP powinien zawierać:

·         mapę obszaru dorzecza z obszarami narażonymi na niebezpieczeństwo powodzi,

·         mapy zagrożenia i ryzyka powodziowego z opisem wniosków z analizy map,

·         opis celów zarządzania ryzykiem powodzi,

·         katalog działań służących osiągnięciu tych celów.

Przy ustalaniu działań służących osiągnięciu celów PZRP powinien uwzględniać:

·         koszty oraz korzyści działań podejmowanych dla osiągnięcia celów,

·         zasięg powodzi, trasy przejścia fali powodziowej oraz obszary o potencjalnej retencji wód powodziowych,

·         cele środowiskowe, ochronę przyrody i gospodarowanie wodami,

·         formę użytkowania gruntów,

·         planowanie i zagospodarowanie przestrzenne,

·         żeglugę i infrastrukturę portową,

·         prognozowanie powodzi i systemy wczesnego ostrzegania,

·         infrastrukturę krytyczną w rozumieniu ustawy o zarządzaniu kryzysowym.

Zgodnie z wytycznymi, kraje członkowskie UE mają obowiązek przeprowadzić konsultacje społeczne dla wdrożenia planu oraz skoordynować dokumenty na poziomie międzynarodowego obszaru dorzecza.

Prezes KZGW dla zapewnienia aktywnego udziału wszystkich zainteresowanych stron oraz osiągnięcia celów zarządzania ryzykiem powodziowym, w szczególności przygotowywania, przeglądu i ich aktualizacji, będzie podawał do publicznej wiadomości projekty PZRP na zasadach i w trybie określonych w Ustawie z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Plan zarządzania ryzykiem powodziowym będzie zatwierdzać i ogłaszać Rada Ministrów w Monitorze Polskim.

 

Kraje członkowskie UE miały obowiązek wdrożyć postanowienia dyrektywy powodziowej do krajowych systemów prawnych do końca 2009 r.

W 2008 r. w KZGW został przygotowany kompleksowy projekt nowelizacji ustawy Prawo wodne i niektórych innych ustaw. Ze względu na swój interdyscyplinarny charakter był on wielokrotnie konsultowany z szerokim gronem zainteresowanych stron (podczas konsultacji zarówno społecznych, jak i międzyresortowych). Od początku stycznia 2010 r. projekt nowelizacji był przedmiotem prac Komisji Prawniczej Rządowego Centrum Legislacji (RCL). Projekt ustawy o zmianie ustawy Prawo wodne po uzgodnieniu i na wniosek Komisji Prawniczej RCL został przekazany do ponownego rozpatrzenia przez Komitet do Spraw Europejskich Rady Ministrów oraz Komitet Stały Rady Ministrów. 8 czerwca br. projekt został zaakceptowany przez Komitet do Spraw Europejskich Rady Ministrów. Niezwłocznie po akceptacji projektu przez Komitet Stały Rady Ministrów oraz Radę Ministrów zostanie on skierowany pod obrady parlamentu.

Dyrektywa powodziowa przewiduje następujące terminy wykonania poszczególnych dokumentów:

·        wstępna ocena ryzyka powodziowego – 22 grudnia 2011 r.,

·        mapy zagrożenia powodziowego – 22 grudnia 2013 r.,

·        mapy ryzyka powodziowego – 22 grudnia 2013 r.,

·        plan zarządzania ryzykiem powodziowym – 22 grudnia 2015 r.

Przewiduje się, że przegląd wstępnej oceny ryzyka powodziowego, map zagrożenia i ryzyka powodziowego oraz planu zarządzania ryzykiem powodziowym, a także ewentualna ich aktualizacja będzie przeprowadzana co sześć lat i skorelowana z Ramową Dyrektywą Wodną UE, a w szczególności planami gospodarowania wodami w dorzeczu.

 

Krzysztof Kitowski,

RZGW, Wrocław