Element systemu gospodarki odpadami

Wymagania stawiane instalacjom regionalnym służącym do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych spowodują, że w uchwałach wykonawczych do pierwszych, znowelizowanych po wejściu w życie ustawy, wojewódzkich planów gospodarki odpadami wpisane będą tylko nieliczne instalacje regionalne. W konsekwencji w zdecydowanej większości regionów gospodarki odpadami przeważająca część strumienia zmieszanych odpadów komunalnych, a w niektórych wręcz cały ich strumień kierowany będzie do instalacji zastępczych. Ze względu na liczne i specyficzne uwarunkowania proces budowy bądź rozbudowy instalacji regionalnych do odpowiedniego poziomu mocy przerobowych rozłożony będzie na kilka lat i można zakładać, że zamknie się w okolicach dekady. Zważywszy na nierzetelność krajowych danych statystycznych, wynikającą także z faktu pozbywania się części odpadów komunalnych w sposób niekontrolowany, wydaje się prawdopodobne, że rzeczywistą ilość wytwarzanych odpadów komunalnych przez statystycznego mieszkańca regionu poznamy nie wcześniej niż dwa lata po wdrożeniu nowego systemu, a realny czas budowy „od zera” instalacji zapewniającej termiczne przekształcanie odpadów, uwzględniając czas na konsultacje i uzgodnienia, to okres ok. 6 – 8 lat. Dla wielu samorządów wojewódzkich dodatkową komplikacją będzie konieczność zapewnienia trwałości projektów finansowanych ze środków UE, które dotyczą budowy instalacji zdolnych do pełnienia w nowej rzeczywistości często jedynie funkcji instalacji zastępczych.

 

Kwestią dużej wagi zarówno dla samorządów reprezentujących interesy mieszkańców, jak i dla potencjalnych inwestorów prywatnych będzie sposób funkcjonowania systemu gospodarki odpadami w poszczególnych regionach. Ważna jest odpowiedź na pytanie, czy strumień zmieszanych odpadów komunalnych kierowany będzie do instalacji na zasadach bliższych monopolowi, czy wolnemu rynkowi?

W wielu kręgach istnieje przekonanie o konieczności tworzenia rozwiązań rynkowych dla instalacji regionalnych, co jest równoznaczne z rozbudową ich mocy przerobowych do poziomów istotnie przekraczających zapotrzebowanie na ten rodzaj usług w danym regionie gospodarki odpadami. Taki niewykorzystany potencjał będzie jednak generował realne koszty, które w ostatecznym rozrachunku muszą ponieść mieszkańcy. Próba przeniesienia potencjalnego ryzyka na inwestorów mogłaby skutkować jedynie skutecznym zniechęceniem ich do inwestowania w tak funkcjonującym systemie.

 

Jedyną alternatywą dla wolnego rynku wydaje się tworzenie rozwiązań monopolistycznych, co ze zrozumiałych względów budzi obawy o nieuzasadniony, a nawet niepohamowany wzrost kosztów odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Łatwo jednak dowieść, że wprowadzone zmiany ustawowe nie dają dużego pola manewru i prowadzą wprost do budowy systemu przetwarzania strumienia zmieszanych odpadów komunalnych w warunkach bliskich monopolowi. W znowelizowanej ustawie wprowadzono art. 3a, nakładający na gminy obowiązek zapewnienia budowy, utrzymania i eksploatacji regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. A zatem w pierwszej kolejności samorządy muszą do realizacji tego zadania „poszukać” partnera prywatnego, a dopiero w przypadku jego braku – wykonać je samodzielnie. Ustawa nie zawiera innych zapisów dotyczących budowy instalacji regionalnych, co nie oznacza, iż inwestor prywatny nie ma możliwości podjęcia z własnej inicjatywy budowy bądź rozbudowy zakładu, który będzie spełniał wymagania stawiane instalacji regionalnej. Jednak decydując się na realizację przedsięwzięcia, musi być on świadomy podejmowanego ryzyka związanego z ewentualnym brakiem strumienia zmieszanych odpadów komunalnych do tej instalacji.

 

 

Korzystanie przez gminy z zapisów art. 6d ust. 1 umożliwia wprawdzie zorganizowanie przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz ich zagospodarowanie, ale jednocześnie ust. 4 pkt 1 tego samego artykułu nakłada obowiązek wpisania w specyfikacji istotnych warunków zamówienia (SIWZ) wymogów dotyczących przekazywania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Zważywszy na obowiązek respektowania zasady bliskości, a także na konieczność osiągnięcia wymaganych efektów środowiskowych, gmina powinna tak sprecyzować zapisy w SIWZ, że w istocie wskaże instalację spełniającą jej oczekiwania, przez co może narazić się na zarzut „ustawienia przetargu”. Decydując się na powszechnie obowiązującą zasadę „najniższej ceny” w przetargu, należy zdawać sobie sprawę z faktycznej ceny, jaką przyjdzie gminie zapłacić – w rzeczywistości będzie to cena usługi, powiększona o kary wynikające z niewypełnienia ustawowych obowiązków.Na szczęście sytuacja nie jest dwubiegunowa i istnieje możliwość poszukiwania, w ramach istniejących uwarunkowań prawnych, realnych rozwiązań zapewniających obydwu stronom, gminom i inwestorom prywatnym, możliwości zabezpieczenia interesów. Dla inwestorów najważniejsze będzie zapewnienie odpowiedniego poziomu zysku, co wiąże się z gwarancją odpowiedniego strumienia odpadów dla instalacji, a dla gmin reprezentujących interesy mieszkańców nadrzędnym problemem będziekoszt usług przetwarzania odpadów oraz minimalizacja zagrożenia karami za niewypełnienie celów środowiskowych.

 

Teoretycznie optymalnym i najbardziej efektywnym systemem byłby układ zbilansowany, w którym łączna moc przerobowa instalacji regionalnych w każdym z regionów byłaby równa wielkości strumieni wytwarzanych odpadów komunalnych w tych regionach. Zważywszy na niezbyt dokładną statystykę dotyczącą wytwarzanych odpadów, zwykłe wahania wielkości strumienia odpadów w regionie, rezerwę mocy na pełnienie funkcji instalacji zastępczej dla innych regionów (lub innych instalacji w tym samym regionie) oraz inne nieprzewidziane okoliczności, w każdej instalacji musi istnieć pewna, raczej niewielka, rezerwa mocy przerobowych. Tak zdefiniowany system jest, jak łatwo zauważyć, bardzo bliski monopolowi. W sytuacji kiedy instalacja będzie wybudowana, utrzymywana i eksploatowana przez gminy (związek gmin lub ich porozumienie) raczej nie należy obawiać się dążenia do maksymalizacji zysków kosztem własnych mieszkańców. Jednak interesem każdego podmiotu prywatnego, który będzie budował i eksploatował zakład, jest osiąganie maksymalnych korzyści, w ramach określonych realiów.

 

Przywołany wcześniej art. 3a ust. 1 daje gminom niemałe możliwości zabezpieczenia własnych interesów wobec potencjalnych inwestorów. W specyfikacji przetargowej, a następnie w umowie gminy mogą wprowadzić zapisy, które faktycznie ograniczą skutki sytuacji monopolistycznych. Inwestor z pewnością będzie oczekiwał zawarcia w umowie zapisów gwarantujących dopływ określonego strumienia odpadów z tych gmin, ale i druga strona ma możliwość określenia warunków, pod jakimi gotowa jest spełnić oczekiwania inwestora. Może to być zapis typu: „(…) gminy gwarantują przekazywanie wytwarzanych na ich terenie odpadów komunalnych do instalacji X pod warunkiem, że koszt usługi przetwarzania odpadów w tej instalacji będzie równy lub nie będzie większy od średnich kosztów przetwarzania odpadów w określonego typu instalacjach regionalnych w całym województwie (lub w całym kraju)”. Umożliwia on gminom odstąpienie od umowy w określonej sytuacji oraz poszukiwanie alternatywnego rozwiązania.

 

Szczególnej uwagi wymaga poszukiwanie inwestora dla instalacji termicznego przekształcania odpadów, w której wprawdzie należy się spodziewać kosztu usługi (tzw. kosztu na bramie) większego od kosztów przetwarzania odpadów w instalacji MBP, pamiętając jednak, żetechnologie termiczne – poza osiągnięciem wymaganych poziomów redukcji składowania odpadów biodegradowalnych oraz radykalnym ograniczeniem masy i objętości deponowanych odpadów – zapewniają również energetyczne wykorzystanie frakcji kalorycznych, których składowanie już w niedalekiej przyszłości stanie się niezgodne z przepisami. Zatem odpady powstające w instalacji MBP będą wymagały także termicznego przekształcania, bowiem za deponowanie odpadów niespełniających wymaganych kryteriów grożą Polsce kary. Korzyści z unikania wymienionego ryzyka mogą być w przybliżeniu wyliczone i uwzględnione w postaci zwiększonego o określoną wartość współczynnika „y”. W tym miejscu nie należy jednak zapominać o działaniach służących zapobieganiu powstawaniu odpadów i potrzebie ich recyklingu materiałowego, który ma pierwszeństwo w hierarchii postępowania z odpadami. Dlatego też dla realizacji zadań własnych gmin niezbędne jest rozwijanie systemów skierowanych na pozyskiwanie frakcji materiałowych odpadów najbliżej miejsca ich powstawania.

 

Wdrażanie nowych zasad w gospodarce odpadami prowadzi do budowania systemów o charakterze monopolistycznym. Konieczne staje się więc poszukiwanie takich rozwiązań, które nie tylko będą sprzyjać osiąganiu korzyści środowiskowych, ale także tworzyć dogodne warunki i dobry klimat dla inwestorów, przy możliwie umiarkowanych kosztach ponoszonych przez mieszkańców oraz innych wytwórców odpadów. Szczególnie trudne wyzwania czekają samorządy w pierwszych latach stosowania nowych regulacji prawnych, kiedy funkcjonować będą instalacje zarówno regionalne, jak i zastępcze, o zróżnicowanych parametrach technologicznych. Decyzje podejmowane w tym okresie będą miały jednak olbrzymi wpływ na funkcjonowanie przyszłego, docelowego i stabilnego systemu.

 

Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego