Finansowanie odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych
Wzrastające lawinowo w Polsce zużycie opakowań, będące odzwierciedleniem sytuacji światowej, spowodowało podjęcie w ostatnich latach stosownych działań ze strony ustawodawcy. Jednym z nich było dostosowanie naszego prawa do wymagań unijnych, w tym do Dyrektywy Rady i Parlamentu Europejskiego 94/62/WE w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych.
Podstawowe zasady tego aktu znalazły odzwierciedlenie w Ustawie z 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej. Z art. 29 ww. ustawy wynika, iż 70% środków pochodzących z opłat produktowych przekazywane jest przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wojewódzkim funduszom, a te proporcjonalnie przekazują je gminom. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 4 w związku z art. 29 ust. 5 środki te mają być przeznaczone przez gminy na finansowanie działań dotyczących odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych oraz edukacji ekologicznej w tym zakresie.
W praktyce system opłat produktowych okazał się mało skuteczny. Nie zdyscyplinował przedsiębiorców do osiągnięcia wymaganych poziomów odzysku i recyklingu. Nie zachęcił też on gmin do rozwijania selektywnego zbierania odpadów, o czym jest mowa w raporcie Najwyższej Izbie Kontroli z 2006 r. pt. „Informacja o wynikach kontroli gospodarowania odpadami opakowaniowymi i poużytkowymi”.
Brak stabilnego poziomu wpływów z tytułu opłaty produktowej spowodował sytuację, w której samorządy z zasady nie opracowały systemowego sposobu wydatkowania środków z tych opłat.
Należy zaznaczyć, że gminy często nie dysponują odpowiednimi doświadczeniami w zakresie edukacji ekologicznej ani systemowymi rozwiązaniami. Tymczasem, równolegle do realizowanych przez gminy trochę przypadkowych akcji, mających na celu wydatkowanie zebranych środków, z brutalną rzeczywistością borykają się spółki komunalne. Zostały one założone wcześniej, by realizować te same cele. Gminne środki pochodzące z opłaty produktowej nie są przekazywane tym spółkom, gdyż czynność taka wydaje się powszechnie nieuprawnionym wsparciem konkretnego przedsiębiorstwa.
Tymczasem warto przyjrzeć się szczegółowym uregulowaniom w tym zakresie. Przede wszystkim ustawa nie precyzuje zasad wydatkowania ww. środków, ale wskazuje jedynie jego cel.
Na podstawie art. 36 ustawy minister środowiska wydał Rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad i kryteriów gospodarowania środkami z opłat produktowych. Jednakże odnosi się ono tylko do tej części środków pochodzących z opłaty produktowej, które pozostają w NFOŚiGW po przekazaniu należnej części wojewódzkim funduszom, a dalej gminom. Nie można więc przepisów rozporządzenia odnieść wprost do zasad gospodarowania środkami przekazanymi gminom.
Jak wydać środki?
Odpowiadając na pytanie o zasady wydatkowania przez gminę przedmiotowych środków w sytuacji, gdy zadaniami określonym w ustawie na jej terenie zajmuje się spółka komunalna. Trzeba stwierdzić, iż przy braku szczególnej regulacji stosować należy zasady ogólne. Można więc przyjąć rozwiązania przedstawione poniżej.
Wydatkowanie przedmiotowych środków może nastąpić na zasadzie zbliżonej do rozwiązań przewidzianych w ww. rozporządzeniu, co w praktyce oznaczać może powierzenie podmiotowi (wyłonionemu w trybie zamówień publicznych) wykonanie skonkretyzowanych zadań.
W wyroku z 11 sierpnia 2005 r. (sygn. II GSK-105/05) Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, iż wykonywanie przez gminę zadań własnych za pośrednictwem utworzonej w tym celu spółki komunalnej nie wymaga zawarcia umowy w rozumieniu przepisów o zamówieniach publicznych, ponieważ podstawą powierzenia tych zadań jest akt organu gminy, powołujący do życia taką jednostkę. Można więc wykoncypować, iż gminy mogłyby zrealizować swój obowiązek finansowania ww. zadań ze środków pochodzących z opłat produktowych, przekazując je swojej spółce. Jednakże w obliczu zgłaszanych wątpliwości wobec powołanego orzeczenia oraz powszechnie stosowanej praktyki należy przyjąć stanowisko, że powierzanie zadań spółkom komunalnym następuje na podstawie umowy, a jej zawarcie wymaga zastosowania przepisów o zamówieniach publicznych. Tak więc spółka komunalna może ubiegać się o te środki, o ile dana gmina podejmie decyzję o sfinansowaniu z nich skonkretyzowanych zadań (związanych z celami wskazanymi w ustawie) i w celu powierzenia ich wykonania zastosuje zamówienia publiczne.
Przy założeniu powierzenia spółce komunalnej realizacji wskazanych zadań można rozważyć też inne rozwiązanie. Jest nim zawarcie ze spółką umowy o częściowej refundacji kosztów świadczeń komunalnych związanych z odzyskiem oraz recyklingiem i sfinansowania jej środkami pochodzącymi z opłat produktowych. Umowę taką charakteryzuje fakt, iż spółka taka pozbawiona jest z zasady możliwości ustalania cen za swoje usługi. Ceny te (a raczej opłaty) zgodnie z art. 4 ust.1 pkt 2 Ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej – ustala gmina.
Konstrukcja umowy, która mogłaby wyrównać poniesione koszty, jest aprobowana, o czym mówi R. Szostak w Glosie do wyroku NSA z 11 sierpnia 2005 r. Jest to umowa odrębna, niezaliczana do umów o powierzenie wykonania zadań z zakresu gospodarki komunalnej. Ponieważ umowa taka nie obejmuje powierzenia żadnego zadania, a ma na celu jedynie wyrównanie utraconych korzyści, nie stosuje się do niej przepisów o zamówieniach publicznych. Gmina nie pełni w niej roli zamawiającego, a spółka nie jest zobowiązana na jej podstawie do świadczenia usług, robót budowlanych czy dostawy.
Rozwiązania europejskie
Oczywiście wskazane powyżej argumenty nie zmieniają faktu, iż w prawie polskim brak jest pozytywnego przepisu bezpośrednio umożliwiającego zawarcie takiej umowy. Z drugiej strony lukę prawną polskiego systemu prawnego wypełnia w sposób dosyć jednoznaczny cały dorobek prawny Wspólnoty Europejskiej (acquis communautaire). Dostrzegając bowiem wskazany wcześniej problem, Wspólnota Europejska przyjęła pewne rozwiązania, pozwalające na rekompensowanie przedsiębiorstwom świadczącym usługi w ogólnym interesie gospodarczym ponoszonych kosztów. Kwestia ta została podjęta w Komunikacie Komisji Europejskiej z 2000 r.1, a następnie w Białej Księdze w sprawie usług w ogólnym interesie gospodarczym, wydanej przez Komisję 12 maja 2004 r. W 2005 r. Komisja ostatecznie przyjęła pakiet trzech regulacji. Pierwszą regulacją jest Decyzja Komisji nr 2005/842/WE w sprawie stosowania art. 86 ust. 2 TWE do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do zarządzania usługami w ogólnym interesie gospodarczym2. Drugą regulacją były wspólnotowe ramy prawne dotyczące pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych3. Do ostatniej regulacji należy dyrektywa 2005/81/WE nowelizująca dyrektywę Komisji 80/723/EWG z 25 czerwca 1980 r.4
Powyższe regulacje podsumowują dorobek orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, uwzględniając w szczególności kluczowe rozstrzygnięcie w sprawie Altmark Trans5.
Z tych regulacji wynika, że skoro przedsiębiorstwa świadczące usługi w ogólnym interesie publicznym działają na zasadach komercyjnych, dopuszczalne jest przekazywanie im przez podmiot publiczny rekompensaty, która pokryje koszty realizacji nałożonych na dane przedsiębiorstwo obowiązków. Rekompensata taka zależy też od spełnienia czterech warunków. W pierwszym przypadku jest ona możliwa, gdy przedsiębiorstwo jest obciążone obowiązkiem świadczenia usług w ogólnym interesie publicznym. Zależy ona też od parametrów, na podstawie których kalkulowana jest rekompensata. Muszą one być ustalane w sposób obiektywny i przejrzysty. Trzeci warunek dotyczy tego, aby rekompensata nie przekraczała rzeczywistych kosztów. W czwartym przypadku spełniony musi być warunek, polegający na tym, iż rekompensata jest ustalana na podstawie racjonalnej analizy kosztów, a przekazywana kwota nie ma charakteru pomocy publicznej.
Przesłanki te mogą być spełnione przez polskie spółki komunalne. Co więcej, możliwe jest ustalenie obiektywnych parametrów, które mogą służyć kalkulacji rekompensaty w wymiarze systemowym. Oczywiście stosowanie takiej umowy kłóci się w jakimś stopniu z istotą spółki kapitałowej – w szczególności spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Wydaje się jednak, że skoro gmina musi wydatkować na cele wskazane w ustawie środki pochodzące z opłat produktowych, mogą być one stałym źródłem finansowania opisanej rekompensaty.
Źródła
dr Elżbieta Bieniek-Koronkiewicz
Wydział Prawa, Uniwersytet w Białymstoku
Tomasz Machelski
PPHU „LECH”, Białystok
Podstawowe zasady tego aktu znalazły odzwierciedlenie w Ustawie z 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej. Z art. 29 ww. ustawy wynika, iż 70% środków pochodzących z opłat produktowych przekazywane jest przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wojewódzkim funduszom, a te proporcjonalnie przekazują je gminom. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 4 w związku z art. 29 ust. 5 środki te mają być przeznaczone przez gminy na finansowanie działań dotyczących odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych oraz edukacji ekologicznej w tym zakresie.
W praktyce system opłat produktowych okazał się mało skuteczny. Nie zdyscyplinował przedsiębiorców do osiągnięcia wymaganych poziomów odzysku i recyklingu. Nie zachęcił też on gmin do rozwijania selektywnego zbierania odpadów, o czym jest mowa w raporcie Najwyższej Izbie Kontroli z 2006 r. pt. „Informacja o wynikach kontroli gospodarowania odpadami opakowaniowymi i poużytkowymi”.
Brak stabilnego poziomu wpływów z tytułu opłaty produktowej spowodował sytuację, w której samorządy z zasady nie opracowały systemowego sposobu wydatkowania środków z tych opłat.
Należy zaznaczyć, że gminy często nie dysponują odpowiednimi doświadczeniami w zakresie edukacji ekologicznej ani systemowymi rozwiązaniami. Tymczasem, równolegle do realizowanych przez gminy trochę przypadkowych akcji, mających na celu wydatkowanie zebranych środków, z brutalną rzeczywistością borykają się spółki komunalne. Zostały one założone wcześniej, by realizować te same cele. Gminne środki pochodzące z opłaty produktowej nie są przekazywane tym spółkom, gdyż czynność taka wydaje się powszechnie nieuprawnionym wsparciem konkretnego przedsiębiorstwa.
Tymczasem warto przyjrzeć się szczegółowym uregulowaniom w tym zakresie. Przede wszystkim ustawa nie precyzuje zasad wydatkowania ww. środków, ale wskazuje jedynie jego cel.
Na podstawie art. 36 ustawy minister środowiska wydał Rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad i kryteriów gospodarowania środkami z opłat produktowych. Jednakże odnosi się ono tylko do tej części środków pochodzących z opłaty produktowej, które pozostają w NFOŚiGW po przekazaniu należnej części wojewódzkim funduszom, a dalej gminom. Nie można więc przepisów rozporządzenia odnieść wprost do zasad gospodarowania środkami przekazanymi gminom.
Jak wydać środki?
Odpowiadając na pytanie o zasady wydatkowania przez gminę przedmiotowych środków w sytuacji, gdy zadaniami określonym w ustawie na jej terenie zajmuje się spółka komunalna. Trzeba stwierdzić, iż przy braku szczególnej regulacji stosować należy zasady ogólne. Można więc przyjąć rozwiązania przedstawione poniżej.
Wydatkowanie przedmiotowych środków może nastąpić na zasadzie zbliżonej do rozwiązań przewidzianych w ww. rozporządzeniu, co w praktyce oznaczać może powierzenie podmiotowi (wyłonionemu w trybie zamówień publicznych) wykonanie skonkretyzowanych zadań.
W wyroku z 11 sierpnia 2005 r. (sygn. II GSK-105/05) Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, iż wykonywanie przez gminę zadań własnych za pośrednictwem utworzonej w tym celu spółki komunalnej nie wymaga zawarcia umowy w rozumieniu przepisów o zamówieniach publicznych, ponieważ podstawą powierzenia tych zadań jest akt organu gminy, powołujący do życia taką jednostkę. Można więc wykoncypować, iż gminy mogłyby zrealizować swój obowiązek finansowania ww. zadań ze środków pochodzących z opłat produktowych, przekazując je swojej spółce. Jednakże w obliczu zgłaszanych wątpliwości wobec powołanego orzeczenia oraz powszechnie stosowanej praktyki należy przyjąć stanowisko, że powierzanie zadań spółkom komunalnym następuje na podstawie umowy, a jej zawarcie wymaga zastosowania przepisów o zamówieniach publicznych. Tak więc spółka komunalna może ubiegać się o te środki, o ile dana gmina podejmie decyzję o sfinansowaniu z nich skonkretyzowanych zadań (związanych z celami wskazanymi w ustawie) i w celu powierzenia ich wykonania zastosuje zamówienia publiczne.
Przy założeniu powierzenia spółce komunalnej realizacji wskazanych zadań można rozważyć też inne rozwiązanie. Jest nim zawarcie ze spółką umowy o częściowej refundacji kosztów świadczeń komunalnych związanych z odzyskiem oraz recyklingiem i sfinansowania jej środkami pochodzącymi z opłat produktowych. Umowę taką charakteryzuje fakt, iż spółka taka pozbawiona jest z zasady możliwości ustalania cen za swoje usługi. Ceny te (a raczej opłaty) zgodnie z art. 4 ust.1 pkt 2 Ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej – ustala gmina.
Konstrukcja umowy, która mogłaby wyrównać poniesione koszty, jest aprobowana, o czym mówi R. Szostak w Glosie do wyroku NSA z 11 sierpnia 2005 r. Jest to umowa odrębna, niezaliczana do umów o powierzenie wykonania zadań z zakresu gospodarki komunalnej. Ponieważ umowa taka nie obejmuje powierzenia żadnego zadania, a ma na celu jedynie wyrównanie utraconych korzyści, nie stosuje się do niej przepisów o zamówieniach publicznych. Gmina nie pełni w niej roli zamawiającego, a spółka nie jest zobowiązana na jej podstawie do świadczenia usług, robót budowlanych czy dostawy.
Rozwiązania europejskie
Oczywiście wskazane powyżej argumenty nie zmieniają faktu, iż w prawie polskim brak jest pozytywnego przepisu bezpośrednio umożliwiającego zawarcie takiej umowy. Z drugiej strony lukę prawną polskiego systemu prawnego wypełnia w sposób dosyć jednoznaczny cały dorobek prawny Wspólnoty Europejskiej (acquis communautaire). Dostrzegając bowiem wskazany wcześniej problem, Wspólnota Europejska przyjęła pewne rozwiązania, pozwalające na rekompensowanie przedsiębiorstwom świadczącym usługi w ogólnym interesie gospodarczym ponoszonych kosztów. Kwestia ta została podjęta w Komunikacie Komisji Europejskiej z 2000 r.1, a następnie w Białej Księdze w sprawie usług w ogólnym interesie gospodarczym, wydanej przez Komisję 12 maja 2004 r. W 2005 r. Komisja ostatecznie przyjęła pakiet trzech regulacji. Pierwszą regulacją jest Decyzja Komisji nr 2005/842/WE w sprawie stosowania art. 86 ust. 2 TWE do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do zarządzania usługami w ogólnym interesie gospodarczym2. Drugą regulacją były wspólnotowe ramy prawne dotyczące pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych3. Do ostatniej regulacji należy dyrektywa 2005/81/WE nowelizująca dyrektywę Komisji 80/723/EWG z 25 czerwca 1980 r.4
Powyższe regulacje podsumowują dorobek orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, uwzględniając w szczególności kluczowe rozstrzygnięcie w sprawie Altmark Trans5.
Z tych regulacji wynika, że skoro przedsiębiorstwa świadczące usługi w ogólnym interesie publicznym działają na zasadach komercyjnych, dopuszczalne jest przekazywanie im przez podmiot publiczny rekompensaty, która pokryje koszty realizacji nałożonych na dane przedsiębiorstwo obowiązków. Rekompensata taka zależy też od spełnienia czterech warunków. W pierwszym przypadku jest ona możliwa, gdy przedsiębiorstwo jest obciążone obowiązkiem świadczenia usług w ogólnym interesie publicznym. Zależy ona też od parametrów, na podstawie których kalkulowana jest rekompensata. Muszą one być ustalane w sposób obiektywny i przejrzysty. Trzeci warunek dotyczy tego, aby rekompensata nie przekraczała rzeczywistych kosztów. W czwartym przypadku spełniony musi być warunek, polegający na tym, iż rekompensata jest ustalana na podstawie racjonalnej analizy kosztów, a przekazywana kwota nie ma charakteru pomocy publicznej.
Przesłanki te mogą być spełnione przez polskie spółki komunalne. Co więcej, możliwe jest ustalenie obiektywnych parametrów, które mogą służyć kalkulacji rekompensaty w wymiarze systemowym. Oczywiście stosowanie takiej umowy kłóci się w jakimś stopniu z istotą spółki kapitałowej – w szczególności spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Wydaje się jednak, że skoro gmina musi wydatkować na cele wskazane w ustawie środki pochodzące z opłat produktowych, mogą być one stałym źródłem finansowania opisanej rekompensaty.
Źródła
- Komunikat Komisji Europejskiej Usługi w interesie ogól¬nym w Europie (Dz. Urz. WE z 2001 r. C 17/04).
- Decyzja Komisji nr 2005/842/WE (Dz. Urz. WE z 2005 r., L 312/67).
- Wspólnotowe ramy dotyczące pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych (Dz. Urz. WE z 2005 r., C 297/04).
- Dyrektywa Komisji 2005/81/WE z 28 listopada 2005 r. zmieniająca Dyrektywę 80/723/EWG w sprawie przejrzystości stosunków finansowych między państwami członkowskimi a przedsiębiorstwami publicznymi oraz w sprawie przejrzystości finansowej wewnątrz określonych przedsiębiorstw (Dz. Urz. WE z 2005 r., L 312/47).
- Orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 2003 r., pkt 78-92, s. I-07747.
dr Elżbieta Bieniek-Koronkiewicz
Wydział Prawa, Uniwersytet w Białymstoku
Tomasz Machelski
PPHU „LECH”, Białystok
