Gdzie budować kanalizację?

W Polsce stosunkowo rzadko porusza się kwestię zrównoważonego rozwoju w kontekście gospodarki ściekowej. Tematyka zrównoważonego rozwoju czy zrównoważonej polityki ściekowej może być rozpatrywana w różnych aspektach, a w artykule poruszono jeden z kluczowych.

Ogólne ramy gospodarki ściekowej zostały określone w Dyrektywie Rady 91/271/EWG dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych. Zobowiązuje ona państwa członkowskie do ustanowienia systemów zbierania i oczyszczania ścieków na terenach o wystarczająco skupionej zabudowie, które nazwano aglomeracjami. Dyrektywa przewiduje również, że na tych obszarach, gdzie budowa zbiorczych systemów kanalizacyjnych byłaby nieefektywna ekonomicznie bądź nie przyniosłaby wystarczającego efektu w zakresie ochrony środowiska, dopuszczalne jest zastosowanie systemów indywidualnych, o analogicznej skuteczności funkcjonowania (art. 3). Implementacji zapisów dyrektywy do prawa polskiego dokonano m.in. w Rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie wyznaczania obszaru i granic aglomeracji (DzU z 2010 r. nr 137, poz. 922).

Dotychczasowa praktyka ustanawiania granic aglomeracji zdaje się dowodzić, że nie zawsze obejmują one swoim zasięgiem tereny, które powinny być kanalizowane. Bez trudu można wskazać tereny, na których budowano sieci kanalizacyjne przy wskaźniku 40 MK/km i mniej, przy kosztach jednostkowych 50 000 zł za przyłącze. Przypomnę tylko, że rozporządzenie aglomeracyjne mówi o minimalnym wskaźniku 120 MK/km, a w wyjątkowych przypadkach 90 MK/km. Wydaje się, że wartość taka nie zawsze powinna być przyjmowana jako jedyny determinant decyzji o budowie kanalizacji, jednakże z pewnością stanowi pewien jasny punkt odniesienia.

Sądzę, że dużym problemem w procesach ustanawiania terenów aglomeracji, co w konsekwencji stanowi o przyszłych inwestycjach kanalizacyjnych, było niezrozumienie pojęcia ?aglomeracja? w realiach gospodarki ściekowej. Termin ten w języku polskim dotyczy głównie terenów miejskich i dużych skupisk ludzkich, a odniesienie go do obszarów wiejskich spowodowało, że osoby zamieszkujące zabudowania położone poza aglomeracjami czuły się jeszcze bardziej wykluczone z lokalnej społeczności. W efekcie niepoprawnie prowadzonych procedur ustanawiane były aglomeracje, które nie powinny mieć racji bytu. Racjonalizacja zasięgów aglomeracji spowoduje, że część terenów zostanie wykluczona z przyszłych procesów inwestycyjnych, co niewątpliwie budzi sprzeciw społeczności lokalnych. Na rysunku 1 przedstawiono przykład racjonalizacji zasięgu aglomeracji.

Przykłady podawane w niniejszym artykule pochodzą z praktyki spółki, w której pracuje autor.

System taryf i dlaczego nie za darmo?

Realizacją zasady ?zanieczyszczający płaci? w warunkach gospodarki ściekowej jest wliczanie do kalkulacji taryfowej wszystkich kosztów ponoszonych przez operatora sieci i oczyszczalni ścieków, a w tym w szczególności amortyzacji i podatków. Ma to na celu nie tylko pokrycie kosztów bieżącej eksploatacji czy remontów, ale również zapewnienie możliwości odtworzenia majątku w przyszłości. Skutkiem takiego rozwiązania opłatowego jest, w przypadku spółki działającej na zasadach kodeksu handlowego, konieczność wliczania w taryfę wszystkich kosztów odmajątkowych, nawet jeśli przyczyniają się one do kilkukrotnego wzrostu ceny usługi. W tabeli 1 zaprezentowano procentowe udziały kosztów rodzajowych w różnych grupach przedsiębiorstw. Warto zaznaczyć, że koszty odmajątkowe mogą stanowić nawet 50% kosztów rodzajowych (a w szczególnych przypadkach osiągają nawet 80%). W efekcie taryfy kalkulowane w oparciu o pełny rachunek kosztów są wysokie. W zależności od gminy (spółka prowadzi działalność na terenie 10 gmin wiejskich południowej Małopolski), taryfy kształtują się na poziomie od ok. 10 zł/m³ do ponad 26 zł/m³ (ceny wskaźnikowe).

Tab. 1. Struktura kosztów rodzajowych spółki [%]

Grupa kosztów	Udział w kosztach ogólnych	Benchmarking I	Benchmarking II
Amortyzacja	28,1	~20	~22
Materiały i energia	7,0	~16	~18-19
Usługi obce	26,2	~17	~10-12
Podatki i opłaty	9,7	~13	~13
Wynagrodzenia i koszty osobowe	21,8	~33	~27-30
Koszty pozostałe i finansowe	3,8	~1	~6-7

Taki system finansowania umożliwia prowadzenie inwestycji ze środków własnych i pomocowych, jednakże obciążenie mieszkańców opłatami za usługę odprowadzania i oczyszczania ścieków jest nadmierne. Spółka realizuje program inwestycyjny o wartości nieco ponad 2 mln zł rocznie (środki własne) ? tak intensywne inwestycje nie byłyby możliwe, gdyby koszty amortyzacji nie były w pełni odzwierciedlone w taryfach. Spółka pozyskała również szereg dofinansowań z NFOŚiGW oraz WFOŚiGW, a także z POIiŚ ? a ich realizacja prawdopodobnie nie byłaby możliwa, gdyby nie zagwarantowano wkładu własnego.

Gdzie budować?

Przy tak intensywnym programie inwestycyjnym, ale jeszcze większych potrzebach na obsługiwanych terenach wiejskich, istotne staje się zagadnienie racjonalizacji inwestycji i wyboru zakresów do realizacji.

Na podstawie dostępnych danych wyznaczono czynniki wspólne dla całej spółki, a także uwzględniono specyfikę oczyszczalni ścieków oraz ilości przeprowadzanych inwestycji. W efekcie uzyskano teoretyczne opłaty taryfowe, które obowiązywałyby, gdyby obliczano je odrębnie dla poszczególnych nowych odcinków kanalizacji ? wzięto pod uwagę opłaty odmajątkowe tych odcinków, a także sumę pozostałych kosztów eksploatacyjnych (w oparciu o obecne koszty ponoszone w spółce). Dodatkowo przedstawiono wpływ obciążeń z tytułu oczyszczania ścieków. Zgodnie z obliczeniami przyjęto, że suma kosztów innych niż odmajątkowe w skali spółki wynosi ok. 5500 zł/km kanalizacji, a wraz z kosztami oczyszczania ścieków ? ok. 12 000 zł/km. Koszty takie założono na podstawie dotychczasowych doświadczeń eksploatacyjnych spółki i nie powinny być one przenoszone na inne tego typu podmioty, ponieważ zostały obliczone przy uwzględnieniu bieżącej długości kanalizacji, ilości oczyszczalni ścieków i ich technologii. Wartości te na pewno będą się zmieniać wraz ze wzrostem długości kanalizacji czy modyfikacją struktury kosztów oczyszczania ścieków.

W tabeli 2 podano przykładowe inwestycje zrealizowane przez spółkę wraz z ?lokalnymi? taryfami, obliczonymi dla tych zakresów inwestycyjnych. Okazuje się, że duża część z tych inwestycji nie była racjonalnie zaplanowana, a w efekcie najprawdopodobniej przyczyniła do wzrostu taryf na obsługiwanych obszarach.

Tab. 2. Teoretyczna taryfa obliczona dla obszarów inwestycyjnych (zadania wykonane)

Długość wybudowana [km]	Podłączenia wykonane [szt.]	Koszt inwestycji [zł]	MK/km	Taryfa [zł/m3]
0,6	9	328 000	60	18,81
22,5	267	10 769 200	47	21,87
13,0	290	5 912 400	89	11,28
10,2	140	3 918 800	55	16,62
11,3	194	3 989 200	69	12,68
X	X	X	X	X
23,3	447	10 651 200	77	13,16
6,9	157	2 572 000	91	9,86
11,0	129	3 158 400	47	16,69
3,1	70	2 404 800	90	15,88

Pogrubione zosytały inwestycje powodujące powstanie najwyższych taryf, kursywą zaznaczono te, które przekładają się na najniższe taryfy.

Podobne obliczenia przeprowadzono dla inwestycji wykonywanych obecnie oraz planowanych. Obliczenia taryf dotyczyły ok. 50 inwestycji kanalizacyjnych. Uwidoczniło to pewne zależności. Jeśli wskaźnik zagęszczenia mieszkańców wynosi ok. 50 ? 70 MK/km, obliczeniowa taryfa kształtuje się na poziomie 15-20 zł/m³, a nawet powyżej. Jeśli wskaźnik zagęszczenia mieszkańców wynosi ok. 80 ? 110 MK/km, obliczeniowa taryfa kształtuje się na poziomie ok. 10 zł/m³. Jeżeli wskaźnik zagęszczenia mieszkańców wyniesie 120 MK/km lub więcej, obliczeniowa taryfa będzie wynosiła poniżej 10 zł/m³, a im wyższy wskaźnik, tym niższa taryfa.

Można się zastanawiać, czy analogicznie będzie w całym kraju. Wedle wiedzy autora artykułu, prawdopodobieństwo występowania takiej zależności w Polsce na terenach wiejskich jest znaczne.

Biorąc pod uwagę wysokość dochodu dyspozycyjnego na obszarze działania spółki, można zauważyć, że już przy taryfie za ścieki wynoszącej ok. 7 zł/m³ następuje przekroczenie 3-procentowego poziomu opłat za usługi wodociągowo-kanalizacyjne (wytyczne JASPERS). Oznaczałoby to, że na większości obszarów obsługiwanych przez spółkę nie powinno się planować dalszych inwencji kanalizacyjnych, ponieważ wynikowe taryfy przekraczają warunki ekonomicznej dostępności dla tej usługi.

Oczywiście prawidłowości te zostały określone dla omawianej spółki i jej lokalnych uwarunkowań. Należy mieć pełną świadomość wszelkich założeń i uproszczeń zastosowanych w celu wykonania obliczeń. Istnieje wiele czynników specyficznych, które w znaczący sposób mogą zaburzać tok obliczeniowy (pompownie, przejścia pod ciekami wodnymi, odtworzenia nawierzchni, długie przyłącza). Także zmiana uwarunkowań i ram działania może prowadzić do zupełnie innych wniosków, a już chociażby określana na innych terenach Polski wyższa wartość dochodu dyspozycyjnego, z pewnością spowoduje nieco inne ukształtowanie wskazanej wartości granicznej taryfy ściekowej.

Należy również wskazać, że w przypadku terenów wiejskich graniczących z miejskimi oraz dla których, z różnych powodów, kalkulowane są wspólne taryfy wraz z terenami miejskimi, problemy tego typu w ogóle nie wystąpią. W sytuacjach takich, najczęściej, dochodzi do subsydiowania taryf na terenach wiejskich przez opłaty z gęsto zaludnionych terenów miejskich. Można przyjąć, iż jest to koszt rozwoju aglomeracji miejskich oraz sąsiadowania z zapleczem gwarantującym dostęp do środowiska naturalnego, jak również sposób na techniczno-technologiczną racjonalizację działania infrastruktury ściekowej.

Biorąc pod uwagę te rozważania, nasuwające się wnioski nie należą do optymistycznych. W rejonach o dużej gęstości zaludnienia wynikowa taryfa za usługi kanalizacyjne może być na poziomie 5-7 zł/m³ ścieków (biorąc pod uwagę wszelkie koszty obligatoryjnie uwzględniane w obliczeniach taryfowych). Niestety, na terenach wiejskich wystarczająca gęstość zaludnienia w odniesieniu do sieci kanalizacyjnej występuje niezwykle rzadko. Na dużej części omawianych obszarów wiejskich, na których funkcjonuje spółka, budowa kanalizacji sanitarnej powoduje kształtowanie się taryfy na poziomie 10 zł/m³ (netto) i więcej, co skutkuje przekroczeniem wskaźnika dopuszczalnych obciążeń budżetowych mieszkańców na poziomie 3% dochodu dyspozycyjnego. Realizacja zasady ?zanieczyszczający płaci?, na większości terenów wiejskich prowadzi do przekroczenia zalecanego wskaźnika dostępności cenowej dla tego typu usługi. W praktyce może to oznaczać zaniechanie realizacji tego typu inwestycji na terenach wiejskich, pogarszanie stanu środowiska naturalnego ze względu na brak innych niezawodnych mechanizmów pozbywania się i oczyszczania ścieków (nadzorowane systemy zbiorników szczelnych oraz przydomowych oczyszczalni w praktyce funkcjonują źle) oraz konieczność dopłat do taryf ściekowych.

Można ująć to tak, że jeśli chcemy mieć czyste środowisko, skanalizowane całe wsie, łącznie z odległymi przysiółkami, to, niestety, trzeba za to dość słono płacić. Widoczna staje się rozbieżność pomiędzy efektami rzeczowymi i ekologicznymi inwestycji kanalizacyjnych na terenach wiejskich a faktycznymi możliwościami pełnego finansowania tego typu przedsięwzięć przez społeczność lokalną.

Rekomendacje czy pobożne życzenia?

Biorąc pod uwagę wspomniane wnioski, postanowiłem sprawdzić, na ile odstąpienie od naliczania kosztów odmajątkowych zmieniłoby sytuację opłat taryfowych za ścieki? Wyniki obliczeń (przeprowadzonych dla tych samych zakresów inwestycyjnych) przerosły moje oczekiwania. Otóż okazało się, że jeśli koszty odmajątkowe nie będą uwzględniane, taryfy, niezwykle rzadko (jedynie w dwóch przypadkach), przekroczą wartość 10 zł/m³, a dodatkowo jedynie w kilku przypadkach zbliżą się do wartości 7 zł/m³. Oznacza to, że zaniechanie wliczania kosztów odmajątkowych do taryfy zapewnia praktycznie pełen dostęp do usług wodociągowo-kanalizacyjnych na terenach wiejskich.

Oczywiście taka sytuacja, jest dziś prawdopodobna jedynie tam, gdzie infrastruktury ściekowej nie przekazano na własność spółce (albo spółka nie została zawiązana). Należy też mieć świadomość np. konieczności zagwarantowania środków inwestycyjnych z innych źródeł. Zagrożenia wynikające z wcześniejszych zaniechań remontowo-inwestycyjnych są już w Polsce widoczne.

O ile postulat niewliczania kosztów odmajątkowych do taryf obecnie można potraktować jako kategorii pobożne (a może i niebezpieczne) życzenie, o tyle kwestia racjonalizacji budowy kanalizacji jest sprawą bardzo poważną, zwłaszcza ze względu na problem opłat taryfowych na terenach wiejskich. W swojej praktyce zarządczej i inżynierskiej autor spotkał się z różnymi sposobami rozwiązywania tego typu problemów, takimi jak realizacja zadań inwestycyjnych przez samorządy z przekazaniem majątku do użytkowania służbom do tego powołanym (aby koszty odmajątkowe nie obciążały taryfy). Również bilansowanie kosztów systemów kanalizacyjnych w większej skali (np. powiatu albo tereny miejsko-wiejskie) może prowadzić do uśredniania opłat i obniżania obciążeń finansowych na terenach wiejskich i w ten sposób przyczynić się do zwiększania dostępności tych usług. Stosowano też dopłaty gminne w przypadku przekraczania 3% dochodu dyspozycyjnego,

Zatem nie ma prostej odpowiedzi na postawione w tytule pytanie. Wydaje się, że kanalizację powinno się budować tam, gdzie lokalna społeczność może sobie pozwolić na jej utrzymanie. A sposoby osiągania tego celu mogą być różne, w zależności od zasobności portfela ? zarówno gminnego, jak i mieszkańców.

Niniejszy artykuł jest wyborem tez prezentowanych w artykule ?How to measure wastewater systems? sustainability??, będącym częścią opracowania ?Sustainability Indicators in Practice?, które ukaże się w trybie open access w zasobach sieciowych pod koniec 2014 r.

dr inż. Dariusz Latawiec, Podhalańskie Przedsiębiorstwo Komunalne