Nowością w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które zawarto w Ustawie o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw z 19 lipca 2019 r., jest wprowadzenie maksymalnych stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, uiszczanych przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych i letniskowych.

Zmiana w tym zakresie jest spóźnioną konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 listopada 2013 r. (sygn. akt K 17/12), w którym stwierdzono, że art. 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest niezgodny z art. 84 i 217 Konstytucji RP. O ile w przypadku nieruchomości zamieszkałych wyrok ten został stosunkowo szybko wykonany (art. 6k ust. 2a został dodany ustawą nowelizującą z listopada 2014 roku), o tyle w przypadku pozostałych nieruchomości mieliśmy do czynienia ze swoistym zaniechaniem legislacyjnym.

Stawki maksymalne

Po ostatniej nowelizacji do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wprowadzono przepis, zgodnie z którym rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny wynoszą za miesiąc w przypadku nieruchomości niezamieszkałych ? 3,2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na jedną osobę ogółem za pojemnik o pojemności 1100 litrów (przy dochodzie rozporządzalnym za 2018 r. w wysokości 1693 zł ? 54,18 zł) lub 1% ((przy dochodzie rozporządzalnym za 2018 r. w wysokości 1693 zł ? 16,93 zł) przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na jedną osobę ogółem za worek o pojemności 120 litrów, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Za pojemniki lub worki o mniejszej lub większej pojemności stawki opłat ustala się w wysokości proporcjonalnej do ich pojemności. Przykładowo w przypadku worków 240-litrowych maksymalna stawka wynosi 2% dochodu rozporządzalnego.

Podkreślić przy tym należy, na co zwrócono uwagę w Ocenie Skutków Regulacji projektu ustawy nowelizującej, iż powyższe stawki odnieść należy do każdego z pięciu pojemników lub worków w systemie selektywnej zbiórki odpadów zgodnym z rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów. W konsekwencji, gdyby rada gminy zdecydowała przykładowo o wprowadzeniu odrębnego zbierania szkła bezbarwnego i szkła kolorowego (co wynika z rozporządzenia), postanowiła o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zieleni, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne (co po nowelizacji może być fakultatywnym elementem regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie) oraz wprowadziła obowiązkową zbiórkę popiołów z palenisk domowych jako odrębną frakcję (co także może stanowić fakultatywny element regulaminu), mielibyśmy do czynienia z systemem obejmującym osiem pojemników lub worków, gdzie do każdego z nich miałaby zastosowanie stawka maksymalna.

Jednocześnie nowelizacja na nowo otworzy dyskusję na temat sposobu obliczania liczby pojemników (worków) na potrzeby ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych. Znowelizowana ustawa stanowi bowiem, że w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jednocześnie rada gminy będzie mogła wprowadzić w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi możliwość wskazania częstotliwości odbioru odpadów komunalnych poszczególnych frakcji, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż określona w uchwale rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, a w przypadku jej nieokreślenia w uchwale nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie. Pojawia się w związku z tym pytanie, czy zawarta w deklaracji liczba pojemników (worków) uwzględniać ma częstotliwość odbioru odpadów komunalnych. Przykładowo czy przy czterech odbiorach w miesiącu w deklaracji należy wskazać 20 pojemników, czy wyłącznie pięć. Kwestia ta jest tym istotniejsza, gdy weźmie się pod uwagę fakt, że przy zróżnicowanej częstotliwości odbioru odpadów od poszczególnych właścicieli nieruchomości niezamieszkałych znacząco zmienia się zakres świadczonych na ich rzecz usług pomimo posiadania takiej samej liczby pojemników na terenie nieruchomości. Przykładowo jeden z właścicieli deklaruje cztery odbiory w miesiącu, a drugi wyłącznie dwa. Należy przypuszczać, iż szereg gmin kontestujących zbyt niskie, ich zdaniem, maksymalne stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi podejmie próbę wprowadzenia do znowelizowanych deklaracji korzystniejszego dla nich rozwiązania związanego z uwzględnieniem częstotliwości odbiorów. Podejmując określone działania, odpowiednio szybko można w tej sprawie zminimalizować ryzyko wystąpienia sporów prawnych w późniejszym okresie.

Nieruchomości rekreacyjno-wypoczynkowe

W przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, która nie będzie mogła być wyższa niż 10% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na jedną osobę ogółem ? za rok od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, co przy uwzględnieniu dochodu rozporządzalnego za 2018 r. daje kwotę 169,30 zł rocznie. I choć po nowelizacji w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie mogła zawierać wskazanie okresów korzystania z nieruchomości, to jednak nie wpłynie to na wysokość opłaty. Innymi słowy, właściciel nieruchomości letniskowej korzystający z niej co tydzień i korzystający z niej raz do roku zobowiązani będą do uiszczenia opłaty w tożsamej wysokości. Jednocześnie uchylono dotychczasowy przepis, zgodnie z którym ryczałtowa stawka opłaty była ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach letniskowych, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników, oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za pojemnik. Pomimo formalnego uchylenia przedmiotowego przepisu gminy w dalszym ciągu powinny posiłkowo odwoływać się do jego treści na potrzeby kalkulacji stawek opłat ryczałtowych ustalanych dla nieruchomości letniskowych.

Nowe zwolnienie przedmiotowe

Do znowelizowanej ustawy wprowadzono także przepisy stanowiące podstawę do nowego zwolnienia o charakterze przedmiotowym. Zgodnie z nowymi przepisami, rada gminy, w drodze uchwały, zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Zwolnienie to ma zatem charakter obligatoryjny dla gminy. Każda gmina musi to zwolnienie wprowadzić. Dotyczyć ono będzie wyłącznie właścicieli nieruchomości zamieszkałych zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. W konsekwencji nie będą mogli z niego skorzystać właściciele nieruchomości wielorodzinnych. W przypadku właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, w tym nieruchomości letniskowych i rodzinnych ogródków działkowych (rozliczanych po nowelizacji jak typowe nieruchomości niezamieszkałe od liczby pojemników lub worków, a nie rocznym ryczałtem), kwestia ta nie ma znaczenia, bowiem ewentualne kompostowanie odpadów wpływa na mniejszą liczbę pojemników (worków) stanowiących podstawę obliczenia opłaty.

Rada gminy, zobowiązana do wprowadzenia zwolnienia, na zasadach fakultatywności będzie mogła określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części (co oznacza możliwość posiadania mniejszego pojemnika aniżeli wynika to z ogólnych regulacji regulaminowych), z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady. Rada gminy będzie mogła także wymagać w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi informacji dotyczących posiadania kompostownika przydomowego i kompostowania w nim bioodpadów stanowiących odpady komunalne. Pomimo brzmienia przepisu w tym zakresie należy opowiedzieć się za uznaniem powyższego elementu za obligatoryjny element każdego wzoru deklaracji. W razie stwierdzenia, że właściciel nieruchomości, który złożył informację, o której mowa powyżej:

  1. nie posiada kompostownika przydomowego lub
  2. nie kompostuje bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, lub
  3. uniemożliwia wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta bądź upoważnionej przez niego osobie dokonanie oględzin nieruchomości w celu weryfikacji zgodności informacji, o której mowa powyżej, ze stanem faktycznym

? wójt, burmistrz lub prezydent miasta będzie stwierdzał, w drodze decyzji, utratę prawa do zwolnienia przedmiotowego. Utrata prawa do zwolnienia następować będzie od pierwszego dnia miesiąca, w którym stwierdzono wystąpienie co najmniej jednej z ww. przesłanek. Jednocześnie każdy, kto wbrew złożonej informacji, o której mowa powyżej, nie będzie posiadał kompostownika przydomowego lub nie będzie kompostował w nim bioodpadów stanowiących odpady komunalne, podlegać będzie karze grzywny.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę na ustawową regulację wielkości zwolnienia przedmiotowego. Ma być ono proporcjonalne do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych, związanego z nieodbieraniem bioodpadów i brakiem konieczności ich zagospodarowania przez gminę, a także z brakiem konieczności wyposażenia nieruchomości w pojemnik (o ile gmina przejęła od właścicieli nieruchomości obowiązki w tym zakresie). W konsekwencji wielkość zwolnienia, podobnie jak stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, powinna być wynikiem przeprowadzonych kalkulacji znajdujących odzwierciedlenie w uzasadnieniu projektu uchwały i innych materiałach sesyjnych. Wielkość zwolnienia może być przedmiotem kontroli ze strony organów nadzoru czy sądów administracyjnych. Przykładowo właściciel nieruchomości może kwestionować przed sądem administracyjnym, że zwolnienie jest uchwalone w zbyt niskiej wysokości.

Metody ustalania opłaty

Z tematyką opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi nierozerwalnie wiąże się zagadnienie metod ustalania tych opłat. Metody te, co do zasady, nie uległy zmianie na skutek wejścia w życie ustawy nowelizującej. Ustawodawca doprecyzował jedynie, że rada gminy mogąc różnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy; może też stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Jednocześnie w przypadku związków międzygminnych stworzono możliwość dodatkowego stosowania kryteriów różnicujących stawki opłaty odrębnie dla gmin wchodzących w skład tego związku, jeżeli jest to uzasadnione kosztami odbierania i gospodarowania odpadami komunalnymi w poszczególnych gminach lub warunkami miejscowymi. Stanowi to możliwość odejścia od dotychczasowego modelu solidarnościowego, w którym wszyscy mieszkańcy związku mieli takie same stawki opłat. Skorzystanie z nowych rozwiązań może przyczynić się do dezintegracji związków i skutkować ich osłabieniem (występowanie poszczególnych gmin) lub likwidacją.

Szczególnie istotna zmiana dotyczy gmin zainteresowanych metodą ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zależną od ilości zużytej wody. W przypadku wyboru przez radę tej metody rada gminy zobowiązana jest określić zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zmiana w tym zakresie, wywalczona na etapie prac senackich przez ogólnopolskie organizacje samorządowe, powinna znacząco zmniejszyć liczbę sporów z organami nadzoru (np. rozstrzygnięcia nadzorcze RIO w Warszawie czy RIO w Zielonej Górze). Jednocześnie doprecyzowanie przepisów w tym zakresie powinno wpłynąć na zwiększenie zainteresowania gmin tą metodą ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, która pozwala na uszczelnienie systemu.

Ważne okresy przejściowe

Z punktu widzenia licznych zmian wprowadzanych do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach fundamentalne znaczenie ma system przepisów przejściowych zawartych w ustawie nowelizującej. Kluczowym przepisem w tym zakresie jest art. 9 ust. 1, zgodnie z którym rada gminy jest obowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej do zmienianych przepisów w terminie 12 miesięcy od wejścia w życie ustawy nowelizującej.

Dodatkowe przepisy wprowadzono w odniesieniu do uchwał dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W przypadku nieruchomości letniskowych postanowiono, że ryczałtowa stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określona w uchwale wydanej przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, wyższa niż 10% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na jedną osobę ogółem za rok od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (tj. 169,3 zł), obowiązuje do dnia wejścia w życie uchwały wydanej na podstawie art. 6j ust. 3b ustawy, nie dłużej niż do 31 grudnia 2019 r. Oznacza to, że jeszcze w tym roku powinny zostać podjęte nowe uchwały w przedmiotowym zakresie. Jeżeli natomiast ryczałtowe stawki opłat nie są wyższe niż 10% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na jedną osobę ogółem, dotychczasowe uchwały zachowują moc i nie trzeba ich nowelizować.

Stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za pojemnik lub worek, określona w uchwale wydanej przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, wyższa niż stawka odpowiednio za pojemnik lub worek, wprowadzana ustawą nowelizującą, obowiązuje do dnia wejścia w życie nowej uchwały, nie dłużej niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej.

Podkreślić należy, iż ustawodawca w przepisach przejściowych z jednej strony posługuje się pojęciem ?dostosowania uchwał? do nowych przepisów, nie określając daty wejścia w życie znowelizowanych uchwał ani utraty mocy obowiązującej uchwał dotychczasowych, co należy wiązać z koniecznością dostosowania części zmian do zawartych umów na odbiór albo odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych, z drugiej zaś w przypadku uchwał związanych z opłatami wyraźnie wskazuje termin ich obowiązywania. Jednocześnie należy pamiętać o innych terminach dostosowawczych wynikających z innych uchwalonych w ostatnim czasie ustaw nowelizujących ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Dotyczy to w szczególności konieczności dostosowania wzorów deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi do RODO.

Wyznaczone przez ustawodawcę okresy przejściowe, wbrew pozorom, są relatywnie krótkie i wymagają podjęcia pilnych działań przygotowawczych. Dotyczy to w szczególności związków międzygminnych realizujących zadania z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi, w przypadku których pierwszym niezbędnym krokiem jest dokonanie audytu statutu związku i ustalenie, czy wprowadzone zmiany ustawowe wymagają jego zmiany.

Maciej Kiełbus

Kancelaria Prawna Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu

 

Artykuł jest kontynuacją materiału zawartego we wrześniowym wydaniu ?Przeglądu Komunalnego? autorstwa Macieja Kiełbusa pt. ?Zmiany w opłatach za odpady komunalne?.