Luki w ustawie

Zarząd Izby wystąpił do ekspertów Ministerstwa Środowiska (MŚ) z pytaniem, w jaki sposób gmina ma zapewnić wyposażenie nieruchomości w odpowiednie pojemniki do gromadzenia odpadów, przy jednoczesnej gwarancji zachowania ich odpowiedniego stanu technicznego i sanitarnego.

Stosownie bowiem do art. 3 ust. 1 Ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (DzU z 2012 r., poz. 391 – u.c.p.g.), do obowiązkowych zadań własnych gminy należy utrzymanie czystości i porządku. W myśl art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy u.c.p.g., gminy muszą tworzyć warunki niezbędne do utrzymania czystości, w szczególności objąć wszystkich właścicieli nieruchomości na swoim terenie systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Jego kluczowym elementem jest opłata za gospodarowanie odpadami. Zgodnie z art. 6r ust. 2 cytowanej ustawy, z pobranych opłat gmina pokrywa koszty funkcjonowania tego systemu, które obejmują: odbiór, transport, zbieranie, odzysk i unieszkodliwianie odpadów komunalnych, tworzenie i utrzymanie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych i obsługę administracyjną. Oznacza to, iż w ramach „opłaty śmieciowej” właściciel nieruchomości pokrywa wyłącznie koszty ww. elementów. Zatem nie można z niej pokrywać żadnych innych kosztów związanych z organizacją i funkcjonowaniem tego systemu. Jednocześnie, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy u.c.p.g., obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki (urządzenia) do gromadzenia odpadów, a także utrzymania ich w odpowiednim stanie sanitarnym i technicznym, ciąży wyłącznie na właścicielu nieruchomości.

Nie ulega wątpliwości, iż wyposażenie nieruchomości w odpowiednie pojemniki jest istotnym elementem systemu i powinno być pokrywane z opłat uiszczanych przez właścicieli nieruchomości. Tylko bowiem standaryzacja tych urządzeń pozwoli sprawnie, szczególnie ze względów technicznych i logistycznych, wykonać usługę odbioru odpadów komunalnych. Co prawda, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy u.c.p.g., w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy winny znaleźć się zapisy odnośnie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości i na drogach publicznych oraz warunków ich rozmieszczania i utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, jednak regulacje takie, poza problemem ich egzekucji, mogą być niewystarczające (ze względu np. na aspekt ekonomiczny), aby zagwarantować wyposażenie wszystkich nieruchomości w odpowiedniego rodzaju urządzenia. Wypada przy tym zauważyć, iż brak pojemników w praktyce może uniemożliwić wykonanie usługi odbioru odpadów komunalnych.

Należałoby również wskazać, iż – zgodnie z Ustawą z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (DzU z 2009 r. 157, poz. 1240, z późn. zm.) – gmina jest zobowiązana do przestrzegania tzw. dyscypliny finansowej, tj. wydatkowanie środków publicznych ograniczone jest, co do zasady, wpływami przeznaczonymi na dany cel i możliwe tylko w sytuacji, gdy dane zadanie ma zostać sfinansowane przez gminę (a wyposażenie nieruchomości w pojemniki jest wyłącznym obowiązkiem właścicieli nieruchomości). Z tego względu niemożliwe jest pokrycie kosztów wykonania tego zadania z budżetu gminy.

Warto również zauważyć, iż w myśl art. 6d ustawy u.c.p.g., wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany zorganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości albo na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów. Zatem w takiej sytuacji przetarg (przetargi) ten nie może uwzględniać wyposażenia nieruchomości w pojemniki przez ubiegających się o zamówienie. Nie można też pośrednio zobowiązać do tego w specyfikacji istotnych warunków zamówienia (SIWZ) wykonawców wyłonionych w przetargu publicznym. Ujęcie tego obowiązku w SIWZ-ie spowoduje bowiem, iż takie zapisy będą mogły być odrzucone jako sprzeczne z powszechnie obowiązującym prawem. W tym zakresie już na etapie ogłoszenia przetargu może być on podważany, a w przypadku jego rozstrzygnięcia – „przegrany” konkurent będzie miał niepodważalną argumentację w trybie odwoławczym.

Wydaje się, iż rozwiązanie zaproponowane przez MŚ w tym zakresie (umieszczone na stronie internetowej resortu) nie pozwala na rozstrzygnięcie tego zagadnienia w sposób systemowy. Zgodnie bowiem z art. 6r ust. 4 ustawy u.c.p.g., rada gminy może określić, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów oraz wysokość cen za te usługi. Usługi świadczone w oparciu o uchwałę podjętą na podstawie powyższego przepisu byłyby typowymi usługami w oparciu o normy prawa cywilnego (zasada dobrowolności oraz zgodnego oświadczenia woli dwóch stron) i umowę lub zamówienie (zlecenie) właściciela nieruchomości, kierowane do gminy (np. odbiór tych kategorii odpadów, które nie są objęte opłatą). Korzystanie z tych usług nie byłoby obligatoryjne i zależałoby wyłącznie od suwerennej woli właściciela nieruchomości. Oczywiście, nie można negować wyposażenia nieruchomości w pojemniki w ramach usług dodatkowych, jednakże wymagałoby to każdorazowo zawarcia umowy ze wszystkimi właścicielami nieruchomości, co w praktyce byłoby niewykonalne.

Biorąc powyższe treści pod uwagę, wydaje się, iż jedynym racjonalnym rozwiązaniem w tej sytuacji jest wprowadzenie do ustawy u.c.p.g. zmian, w wyniku których wyposażenie i utrzymanie pojemników w odpowiednim standardzie byłoby objęte opłatą, a tym samym mogło stać się elementem przetargu na odbiór albo odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych.

Dariusz Matlak, prezes Zarządu Polskiej Izby Gospodarki Odpadami

Tytuł i śródtytuły od redakcji