Można więcej stracić niż zyskać – z prof. Tomaszem Żyliczem z Wydziału Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego rozmawia Jolanta Czudak-Kiersz
Nie milkną doniesienia prasowe o zamiarach rządu związanych z likwidacją funduszy ekologicznych, w tym NFOŚiGW. Jakie skutki może to wywołać dla ochrony środowiska i finansów publicznych?
Ze skąpych doniesień i spekulacji prasowych niewiele wynika. Nie znam założeń i koncepcji rządu dotyczących istoty proponowanych zmian. Powody, dla których zamierza się zlikwidować fundusze ekologiczne są wątpliwe. Przypadki niegospodarności w zarządzaniu środkami publicznymi przez niektóre fundusze nie są wystarczającym argumentem do ich likwidacji. Można przecież wprowadzić bardziej skuteczny system kontroli ich wydatkowania. Uproszczenie struktur administracyjnych, zmniejszenie biurokracji i wprowadzenie oszczędności też może być tylko pozorne. Z fragmentarycznych doniesień trudno wysondować w jaki sposób rząd chciałby to osiągnąć. Za mało mam informacji, aby ocenić, czy na takiej reformie zyskają finanse publiczne. Na pewno jednak straci ochrona środowiska. Dotacje i pożyczki udzielane przez Narodowy Fundusz na realizację inwestycji ekologicznych pełnią rolę dźwigni finansowej w procesach inwestycyjnych. Rozdzielenie i przejęcie tych funkcji (dotacyjnej i pożyczkowej), częściowo przez budżet i banki może znacznie spowolnić i wydłużyć ten proces.
Regres działalności inwestycyjnej w ochronie środowiska trwa już parę lat, dlatego poszukuje się rozwiązań, które przyniosłyby poprawę w tym zakresie. Czy proponowana reforma stwarza taką szansę?
Wątpię, aby proponowane zmiany były receptą na poprawę niekorzystnej sytuacji. Mnie niepokoi fakt, że od 3 lat nakłady na ochronę środowiska maleją. Przyczyny tego zjawiska nie są jeszcze dokładnie wyjaśnione. Są rożne hipotezy: że gminy zderzyły się z barierą niewypłacalności, albo że minister środowiska zbyt mało wymaga. To są tylko spekulacje, ale rzetelnej oceny brak. Nie wiem, czy planowana przez rząd reorganizacja miałaby szanse naprawić to, co złego dzieje się w ochronie środowiska, czy też jeszcze utrudnić wychodzenie z tego kryzysu. To są bardzo poważne problemy, które trzeba rozpatrzyć merytorycznie, omówić i przedyskutować w gronie ekspertów. Sam argument o uproszczeniu struktury i biurokracji jest niewystarczający. Wątpliwości budzi również zamiar przejęcia od funduszy przez budżet działalności dotacyjnej na wspieranie inwestycji ekologicznych. Należy się zastanowić nad konsekwencjami proponowanych zmian, np. w kontekście obowiązywania ustawy o dopuszczalności pomocy publicznej, jak również wymagań Unii Europejskiej w tym zakresie.
Pomoc publiczna, liczona jako ekwiwalent dotacji w kosztach projektów, nie może przekraczać pewnej granicy, bo będzie to sprzeczne z obowiązującymi zasadami…
Inwestora, zgodnie z ustawą o dopuszczalnej pomocy publicznej, nie można subwencjonować zbyt hojnie, bo cała kwota dotacji musi być bezpośrednio odniesiona do kosztów projektu. W tej sytuacji dotacje budżetowe musiałyby być mocno ograniczone, aby nie przekroczyły dozwolonego progu. Natomiast jeśli udziela się wsparcia w formie preferencyjnej pożyczki, to oczywiście nie cała jej kwota jest odniesiona do kosztów projektu, tylko odpowiednio mniejszy ekwiwalent dotacji zawarty w pożyczce. Jest to np. różnica w oprocentowaniu w stosunku do tego, co mógłby beneficjent uzyskać na zasadach komercyjnych. To będzie kwota dużo mniejsza, mimo że dany podmiot uzyska w gotówce wsparcie finansowe w określonej wysokości. Niewątpliwie bardzo mu to pomoże i przyspieszy wykonanie projektu, a dużo niższy ekwiwalent dotacji sprawi, że tego typu wsparcie będzie legalne. W przeciwnym razie, gdyby to miała być tylko dotacja, nie byłoby to możliwe do przeprowadzenia w świetle polskich ustaw czy wymagań europejskich.
Czy to miałoby wpływ na zahamowanie inwestycji w ochronie środowiska?
Na zahamowanie może nie miałoby dużego wpływu, ale na pewno znacznie by utrudniło taką działalność inwestorom. Gdyby podmioty gospodarcze na realizację inwestycji ekologicznych miały uzyskiwać wsparcie w formie dotacji z budżetu państwa, to wydłużyłoby proces inwestycyjny na wiele lat. Takie działanie utrudniłoby wyjście z zapaści inwestycyjnej. Tymczasem ze społecznego punktu widzenia chodzi o to, żeby te inwestycje szły jak najszybciej. W ciągu kilkunastu lat czekają nas bardzo poważne wydatki na ochronę środowiska. Mogą przekroczyć 30 – 40 mld. euro. To jest rocznie kilka miliardów euro, z czego większość musi pochodzić z sektora komercyjnego, ale istotnym wsparciem będzie pomoc publiczna. Minimum 1 mld zł rocznie. Takie środki pochodzą właśnie z Narodowego Funduszu, a łącznie z innymi funduszami ekologicznymi jest to nawet więcej. Sektor komunalny będzie otrzymywał wsparcie z UE, natomiast podmioty gospodarcze zostaną wystawione na bardzo ostrą konkurencję. W interesie rządu polskiego i gospodarki leży, żeby mieć sprawny aparat krajowego wspierania tych podmiotów gospodarczych, które na pomoc z UE nie będą mogły liczyć.
W jaki sposób funkcje Narodowego Funduszu mogą być przejęte przez inne instytucje?
Gdyby w grę wchodziły wyłącznie dotacje, to taką funkcję budżet może przejąć od Funduszu i jest w stanie to zrobić, jeśli się wyposaży urzędników w odpowiednie instrukcje i nauczy ich pewnej sztuki oceny projektów. Mam jednak poważne wątpliwości, czy poradziliby sobie z tym równie dobrze jak eksperci z NFOŚiGW, którzy mają 13-letnie doświadczenie. Znacznie trudniej jest z pożyczkami. Jeśli dobrze rozumiem doniesienia prasowe, to rząd chciałby powierzyć tę funkcję, wykonywaną dotychczas przez Narodowy Fundusz, jakiemuś bankowi. Z takiej zamiany może nie być jednak spodziewanych korzyści, ponieważ bank musi zatrudnić fachowców do oceny wiarygodności wnioskodawców i utworzyć wyspecjalizowane piony do zajmowania się wyłącznie ochroną środowiska. W zwykłym banku nie ma takich oddziałów, a w Narodowym Funduszu wyspecjalizowana kadra udziela pożyczek na przedsięwzięcia ekologiczne od lat. Do tego doszłyby jeszcze koszty obsługi, których Narodowy Fundusz nie pobiera (poza bardzo niskim narzutem na koszty administracyjne). W tej sytuacji odnoszę wrażenie, że oszczędności, jakich można by się spodziewać po likwidacji Narodowego Funduszu i przemieszczeniu jego funkcji częściowo do budżetu i do któregoś z banków komercyjnych mogą być bardzo iluzoryczne.
Albo może ich nie być wcale…
W dalszej perspektywie kilkunastu lat może fundusze ekologiczne nie będą potrzebne, natomiast teraz i w najbliższym czasie są niezbędne, mimo kontrowersji, jakie wzbudzają. To, że w Polsce w latach 90. dokonał się duży postęp w zakresie ochrony środowiska jest w znacznej mierze wynikiem działań funduszy. Biorąc te efekty pod uwagę, ja bym się mocno zastanawiał nad decyzją o likwidacji tych jednostek administracyjnych w imię upraszczania struktury i likwidacji biurokracji, bo można zbyt wiele stracić. Nie wykluczam natomiast potrzeby zreformowania funduszy parabudżetowych w ochronie środowiska. Trzeba jednak wyraźnie sobie powiedzieć jakie cele te fundusze, czy nowe struktury miałyby spełniać i zastanowić się jaka forma organizacyjna byłaby dla nich najwłaściwsza, a nie dokonywać tego w ramach jednolitej kampanii upraszczania i poszukiwania oszczędności. Łatwo wtedy o błędną decyzję.
Ważniejsze od upraszczania struktury organizacyjnej jest racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi, a rząd ma zastrzeżenia dotyczące zasadności ich wydatkowania przez niektóre fundusze ochrony środowiska…
Opinii publicznej znane są przypadki niegospodarności w niektórych funduszach. Prasa donosiła o inwestowaniu pieniędzy w sposób nieodpowiedzialny i wprowadzaniu ich do różnych spółek. Rzeczywiście, taki czy inny fundusz może się czasami angażować w nieprawidłowe działania, ale tak samo niegospodarne transakcje mogą się zdarzyć w banku, w którym Skarb Państwa ma swoje udziały. Fakt, że niektóre fundusze zostały napiętnowane za to, że źle wydają pieniądze, nie jest wystarczającym argumentem za tym, żeby likwidować Narodowy Fundusz, który odgrywa kluczową rolę w finansowaniu ochrony środowiska. Gospodarowanie środkami Funduszu może być poddane skuteczniejszej niż dotychczas kontroli, ale moim zdaniem zamiar przeniesienia jego funkcji do banków wcale nie jest najlepszą metodą na poprawę efektywności wydatkowania pieniędzy czy na zapobieganie niegospodarności. Za mało mam informacji żeby się ustosunkować bardziej szczegółowo do pomysłu likwidacji Narodowego Funduszu, natomiast jestem przekonany, że taka decyzja przyniosłaby więcej szkody niż pożytku dla realizacji zadań w ochronie środowiska. W szczególności powierzenie funkcji pożyczkowej któremuś z banków nie może się odbywać na zasadzie wskazania konkretnego podmiotu. Obsługa projektów ekologicznych jest korzyścią, która powinna przypaść podmiotowi lub podmiotom wyłonionym w drodze przejrzystej selekcji (najlepiej przetargu). Natomiast wytypowanie konkretnego banku bynajmniej nie służyłoby odpolitycznieniu finansowania ochrony środowiska, które powinno być jednym z celów reformowania funduszy ekologicznych w Polsce.
Dziękuję za rozmowę.
Ze skąpych doniesień i spekulacji prasowych niewiele wynika. Nie znam założeń i koncepcji rządu dotyczących istoty proponowanych zmian. Powody, dla których zamierza się zlikwidować fundusze ekologiczne są wątpliwe. Przypadki niegospodarności w zarządzaniu środkami publicznymi przez niektóre fundusze nie są wystarczającym argumentem do ich likwidacji. Można przecież wprowadzić bardziej skuteczny system kontroli ich wydatkowania. Uproszczenie struktur administracyjnych, zmniejszenie biurokracji i wprowadzenie oszczędności też może być tylko pozorne. Z fragmentarycznych doniesień trudno wysondować w jaki sposób rząd chciałby to osiągnąć. Za mało mam informacji, aby ocenić, czy na takiej reformie zyskają finanse publiczne. Na pewno jednak straci ochrona środowiska. Dotacje i pożyczki udzielane przez Narodowy Fundusz na realizację inwestycji ekologicznych pełnią rolę dźwigni finansowej w procesach inwestycyjnych. Rozdzielenie i przejęcie tych funkcji (dotacyjnej i pożyczkowej), częściowo przez budżet i banki może znacznie spowolnić i wydłużyć ten proces.
Regres działalności inwestycyjnej w ochronie środowiska trwa już parę lat, dlatego poszukuje się rozwiązań, które przyniosłyby poprawę w tym zakresie. Czy proponowana reforma stwarza taką szansę?
Wątpię, aby proponowane zmiany były receptą na poprawę niekorzystnej sytuacji. Mnie niepokoi fakt, że od 3 lat nakłady na ochronę środowiska maleją. Przyczyny tego zjawiska nie są jeszcze dokładnie wyjaśnione. Są rożne hipotezy: że gminy zderzyły się z barierą niewypłacalności, albo że minister środowiska zbyt mało wymaga. To są tylko spekulacje, ale rzetelnej oceny brak. Nie wiem, czy planowana przez rząd reorganizacja miałaby szanse naprawić to, co złego dzieje się w ochronie środowiska, czy też jeszcze utrudnić wychodzenie z tego kryzysu. To są bardzo poważne problemy, które trzeba rozpatrzyć merytorycznie, omówić i przedyskutować w gronie ekspertów. Sam argument o uproszczeniu struktury i biurokracji jest niewystarczający. Wątpliwości budzi również zamiar przejęcia od funduszy przez budżet działalności dotacyjnej na wspieranie inwestycji ekologicznych. Należy się zastanowić nad konsekwencjami proponowanych zmian, np. w kontekście obowiązywania ustawy o dopuszczalności pomocy publicznej, jak również wymagań Unii Europejskiej w tym zakresie.
Pomoc publiczna, liczona jako ekwiwalent dotacji w kosztach projektów, nie może przekraczać pewnej granicy, bo będzie to sprzeczne z obowiązującymi zasadami…
Inwestora, zgodnie z ustawą o dopuszczalnej pomocy publicznej, nie można subwencjonować zbyt hojnie, bo cała kwota dotacji musi być bezpośrednio odniesiona do kosztów projektu. W tej sytuacji dotacje budżetowe musiałyby być mocno ograniczone, aby nie przekroczyły dozwolonego progu. Natomiast jeśli udziela się wsparcia w formie preferencyjnej pożyczki, to oczywiście nie cała jej kwota jest odniesiona do kosztów projektu, tylko odpowiednio mniejszy ekwiwalent dotacji zawarty w pożyczce. Jest to np. różnica w oprocentowaniu w stosunku do tego, co mógłby beneficjent uzyskać na zasadach komercyjnych. To będzie kwota dużo mniejsza, mimo że dany podmiot uzyska w gotówce wsparcie finansowe w określonej wysokości. Niewątpliwie bardzo mu to pomoże i przyspieszy wykonanie projektu, a dużo niższy ekwiwalent dotacji sprawi, że tego typu wsparcie będzie legalne. W przeciwnym razie, gdyby to miała być tylko dotacja, nie byłoby to możliwe do przeprowadzenia w świetle polskich ustaw czy wymagań europejskich.
Czy to miałoby wpływ na zahamowanie inwestycji w ochronie środowiska?
Na zahamowanie może nie miałoby dużego wpływu, ale na pewno znacznie by utrudniło taką działalność inwestorom. Gdyby podmioty gospodarcze na realizację inwestycji ekologicznych miały uzyskiwać wsparcie w formie dotacji z budżetu państwa, to wydłużyłoby proces inwestycyjny na wiele lat. Takie działanie utrudniłoby wyjście z zapaści inwestycyjnej. Tymczasem ze społecznego punktu widzenia chodzi o to, żeby te inwestycje szły jak najszybciej. W ciągu kilkunastu lat czekają nas bardzo poważne wydatki na ochronę środowiska. Mogą przekroczyć 30 – 40 mld. euro. To jest rocznie kilka miliardów euro, z czego większość musi pochodzić z sektora komercyjnego, ale istotnym wsparciem będzie pomoc publiczna. Minimum 1 mld zł rocznie. Takie środki pochodzą właśnie z Narodowego Funduszu, a łącznie z innymi funduszami ekologicznymi jest to nawet więcej. Sektor komunalny będzie otrzymywał wsparcie z UE, natomiast podmioty gospodarcze zostaną wystawione na bardzo ostrą konkurencję. W interesie rządu polskiego i gospodarki leży, żeby mieć sprawny aparat krajowego wspierania tych podmiotów gospodarczych, które na pomoc z UE nie będą mogły liczyć.
W jaki sposób funkcje Narodowego Funduszu mogą być przejęte przez inne instytucje?
Gdyby w grę wchodziły wyłącznie dotacje, to taką funkcję budżet może przejąć od Funduszu i jest w stanie to zrobić, jeśli się wyposaży urzędników w odpowiednie instrukcje i nauczy ich pewnej sztuki oceny projektów. Mam jednak poważne wątpliwości, czy poradziliby sobie z tym równie dobrze jak eksperci z NFOŚiGW, którzy mają 13-letnie doświadczenie. Znacznie trudniej jest z pożyczkami. Jeśli dobrze rozumiem doniesienia prasowe, to rząd chciałby powierzyć tę funkcję, wykonywaną dotychczas przez Narodowy Fundusz, jakiemuś bankowi. Z takiej zamiany może nie być jednak spodziewanych korzyści, ponieważ bank musi zatrudnić fachowców do oceny wiarygodności wnioskodawców i utworzyć wyspecjalizowane piony do zajmowania się wyłącznie ochroną środowiska. W zwykłym banku nie ma takich oddziałów, a w Narodowym Funduszu wyspecjalizowana kadra udziela pożyczek na przedsięwzięcia ekologiczne od lat. Do tego doszłyby jeszcze koszty obsługi, których Narodowy Fundusz nie pobiera (poza bardzo niskim narzutem na koszty administracyjne). W tej sytuacji odnoszę wrażenie, że oszczędności, jakich można by się spodziewać po likwidacji Narodowego Funduszu i przemieszczeniu jego funkcji częściowo do budżetu i do któregoś z banków komercyjnych mogą być bardzo iluzoryczne.
Albo może ich nie być wcale…
W dalszej perspektywie kilkunastu lat może fundusze ekologiczne nie będą potrzebne, natomiast teraz i w najbliższym czasie są niezbędne, mimo kontrowersji, jakie wzbudzają. To, że w Polsce w latach 90. dokonał się duży postęp w zakresie ochrony środowiska jest w znacznej mierze wynikiem działań funduszy. Biorąc te efekty pod uwagę, ja bym się mocno zastanawiał nad decyzją o likwidacji tych jednostek administracyjnych w imię upraszczania struktury i likwidacji biurokracji, bo można zbyt wiele stracić. Nie wykluczam natomiast potrzeby zreformowania funduszy parabudżetowych w ochronie środowiska. Trzeba jednak wyraźnie sobie powiedzieć jakie cele te fundusze, czy nowe struktury miałyby spełniać i zastanowić się jaka forma organizacyjna byłaby dla nich najwłaściwsza, a nie dokonywać tego w ramach jednolitej kampanii upraszczania i poszukiwania oszczędności. Łatwo wtedy o błędną decyzję.
Ważniejsze od upraszczania struktury organizacyjnej jest racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi, a rząd ma zastrzeżenia dotyczące zasadności ich wydatkowania przez niektóre fundusze ochrony środowiska…
Opinii publicznej znane są przypadki niegospodarności w niektórych funduszach. Prasa donosiła o inwestowaniu pieniędzy w sposób nieodpowiedzialny i wprowadzaniu ich do różnych spółek. Rzeczywiście, taki czy inny fundusz może się czasami angażować w nieprawidłowe działania, ale tak samo niegospodarne transakcje mogą się zdarzyć w banku, w którym Skarb Państwa ma swoje udziały. Fakt, że niektóre fundusze zostały napiętnowane za to, że źle wydają pieniądze, nie jest wystarczającym argumentem za tym, żeby likwidować Narodowy Fundusz, który odgrywa kluczową rolę w finansowaniu ochrony środowiska. Gospodarowanie środkami Funduszu może być poddane skuteczniejszej niż dotychczas kontroli, ale moim zdaniem zamiar przeniesienia jego funkcji do banków wcale nie jest najlepszą metodą na poprawę efektywności wydatkowania pieniędzy czy na zapobieganie niegospodarności. Za mało mam informacji żeby się ustosunkować bardziej szczegółowo do pomysłu likwidacji Narodowego Funduszu, natomiast jestem przekonany, że taka decyzja przyniosłaby więcej szkody niż pożytku dla realizacji zadań w ochronie środowiska. W szczególności powierzenie funkcji pożyczkowej któremuś z banków nie może się odbywać na zasadzie wskazania konkretnego podmiotu. Obsługa projektów ekologicznych jest korzyścią, która powinna przypaść podmiotowi lub podmiotom wyłonionym w drodze przejrzystej selekcji (najlepiej przetargu). Natomiast wytypowanie konkretnego banku bynajmniej nie służyłoby odpolitycznieniu finansowania ochrony środowiska, które powinno być jednym z celów reformowania funduszy ekologicznych w Polsce.
Dziękuję za rozmowę.
