Nowe systemy i okresy przejściowe

Przepisy przejściowe nowelizacji warte są bliższej analizy, bowiem będą miały zastosowanie w najbliższym okresie, zaś ich konstrukcja i treść budzą różne wątpliwości (co, niestety, dla tych regulacji jest sytuacją typową). Przepisy te przygotowane zostały w sposób dość ogólnikowy, nie przewidując różnych możliwych sytuacji pojawiających się w okresach przejściowych, stąd wiele stawianych dalej pytań, na które nie zawsze można znaleźć prawnie uzasadnioną odpowiedź. Niewątpliwie będzie to źródłem różnych kłopotów, może tylko tymczasowych, ale jednak w najbliższym czasie mających, być może, duże znaczenie.

Problemem generalnym jest to, że właściwie przepisy te w niewielkim stopniu zauważają, iż właśnie w okresie przejściowym należałoby utrzymać obowiązywanie szeregu dotychczasowych rozwiązań, bowiem nowe systemy wejdą w życie najprawdopodobniej dopiero po upływie półtora roku, a więc system dotychczasowy faktycznie musi jeszcze przez ten czas obowiązywać. Z przyjętych przepisów przejściowych, bardzo fragmentarycznie tego utrzymywania dotyczących, wynika, że generalnie stare rozwiązania przestają obowiązywać już z dniem wejścia w życie nowelizacji, gdy tymczasem tak nie musi być i właściwie na pewno nie będzie.

 

Przepisy przejściowe adresowane są praktycznie do wszystkich podmiotów uczestniczących w działaniach związanych z odpadami komunalnymi, a więc do gmin (ich organów), przedsiębiorców zajmujących się odbiorem odpadów oraz właścicieli nieruchomości, do których było i będzie adresowanych szereg obowiązków związanych z wytwarzaniem na nieruchomościach odpadów komunalnych (właściciel nieruchomości nie musi być tu wytwórcą odpadów w takim sensie jak pojęcie „wytwórcy odpadów” definiuje art. 3 ust. 3 pkt 22 Ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach). Podmioty te na gruncie dotychczasowych przepisów obciążone były szeregiem obowiązków i oczywiste jest pytanie, w jakim zakresie i na jakich zasadach obowiązki te są uchylane bądź też czasowo lub częściowo utrzymywane. Na takie pytania odpowiedzi powinny udzielać przepisy przejściowe.

 

W systemie dotychczas obowiązującym przedsiębiorcy mogli zajmować się odbiorem od właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych po uprzednim uzyskaniu od wójta (burmistrza czy prezydenta miasta) zezwolenia na świadczenie tego rodzaju usług. Nowelizacja u.c.p.g. obowiązek uzyskania tego zezwolenia znosi, zastępując je obowiązkiem uzyskania wpisu do działalności regulowanej. Jednak przepisy przejściowe zakładają, że przedsiębiorcy odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, którzy w dniu wejścia w życie ustawy posiadają zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, mogą wykonywać dotychczasową działalność bez wpisu do rejestru przez 12 miesięcy od wejścia w życie ustawy (art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej), chcąc jednak świadczyć tego typu usługi później, muszą uzyskać wpis, nie ponosząc przy tym kosztów opłaty wymaganej z tego tytułu (art. 14 ust. 2). Przepisy przejściowe nie odnoszą się przy tym w ogóle do problemu obowiązywania dotychczasowego zezwolenia, nie zawierają przepisu wyraźnie te decyzje likwidującego, nie utrzymują także ich w mocy, określając zasady wykonywania w okresie przejściowym.

 

Wykładnia czysto językowa postanowień art. 14 oraz pozostałych konstrukcji ustawy mogłaby prowadzić do wniosku, że wydane do 31 grudnia 2011 r. zezwolenia po tym dniu tracą moc, zaś posiadający je przedsiębiorcy jeszcze przez rok mogą wykonywać dotychczasową działalność właściwie bez żadnych ograniczeń. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że pewna formuła reglamentacji w nowych przepisach również została utrzymana (wpis do rejestru), zaś główną funkcją instytucji reglamentujących podejmowanie i prowadzenie określonej działalności jest zwykle zapewnienie dotrzymywania przez prowadzącego wskazywanych wymagań odnoszących się do sposobu („jakości”) prowadzonej działalności, należałoby chyba uznać, że działalność prowadzona w 2012 r. przez przedsiębiorcę posiadającego dotychczas zezwolenie nadal będzie prowadzona na podstawie tegoż zezwolenia. Podkreślić tu bowiem należy podniesiony wyżej brak przepisu wyraźnie takie decyzje likwidującego, wobec czego również po 2012 r. zezwolenie pozostawałoby w obrocie, jednak już 1 stycznia z mocy art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej stałoby się bezprzedmiotowe (przedsiębiorca nie mógłby na jego podstawie prowadzić określonych w nim usług). Byłaby to więc bezprzedmiotowość wynikająca z mocy przepisu pozbawiającego adresata decyzji możliwości jej wykonywania (taki możliwy skutek wynikający z przepisów prawa wskazuje też orzecznictwo – np. wyrok NSA z 6 listopada 2009 r. nr I OSK 120/2009, LexPolonica nr 2224601). W konsekwencji wymagałoby to od wójta wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie dotychczasowego zezwolenia w trybie art. 162 §1 pkt 1, leżałoby to bowiem w interesie społecznym dla zachowania pewności prawa (usunięcia z obrotu prawnego decyzji niemogącej być wykonywaną). Ten sam skutek powinno spowodować uzyskanie przez przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie wpisu do rejestru działalności regulowanej przed końcem 2012 r. – po uzyskaniu takiego wpisu dotychczasowe zezwolenie nie jest już potrzebne.

 

Uznanie, że przedsiębiorca posiadający zezwolenie może dalej działać (w 2012 r.) na podstawie dotychczasowej decyzji, ma i takie znaczenie, że daje podstawę do sprawowania przez wójta kontroli tej działalności i ewentualnego sankcjonowania jej prowadzenia w sposób naruszający prawo. Wprawdzie dotychczasowe upoważnienie do kontrolowania działalności przedsiębiorcy, zawarte w art. 8b ustawy u.c.p.g. ustawa nowelizująca uchyla, jednak zastępuje je nowym przepisem – art. 9u, odsyłającym do odpowiednich przepisów zawartych w art. 379 i 380 Ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Samo umożliwienie prowadzenia kontroli nie jest jednak tożsame z prawem do podejmowania działań nadzorczych, w szczególności polegających na uniemożliwieniu prowadzenia objętych zezwoleniem działań w sposób sprzeczny z prawem. Uznać tu jednak należałoby, że do czasu posiadania przez przedsiębiorcę zezwolenia wójt dysponuje uprawnieniami określonymi w pozostawionym w mocy art. 9 ust. 2 ustawy u.c.p.g., a więc w sytuacji, w której przedsiębiorca posiadający zezwolenie nie wypełnia określonych w nim warunków, wójt powinien wezwać go do niezwłocznego zaniechania ich naruszania, a gdy przedsiębiorca – mimo to – nie zmienia swego postępowania, wójt powinien wydać decyzję cofającą zezwolenie bez odszkodowania. Założenie oparte jest głównie na wykładni celowościowej, bowiem formalnie po 1 stycznia 2012 r. art. 9 ust. 2 będzie dotyczył tylko zezwoleń nadal przez ustawę przewidywanych (chociaż mówi ogólnie o zezwoleniach), jednakże zaproponowana konstrukcja wydaje się być jedynie możliwą w sytuacji braku precyzji przepisów przejściowych, przez które kwestia ta powinna być rozstrzygnięta w sposób zdecydowanie wyraźniejszy. Nie można uznać, że skoro ustawodawca przewidywał i przewiduje konieczność przestrzegania przez przedsiębiorcę świadczącego określone usługi pewnych wymagań dotyczących standardu tychże usług, to na rok zwolnił przedsiębiorcę, który tym standardom był wcześniej i będzie później podporządkowany, z ich przestrzegania, bo nie przewidział możliwości egzekwowania takich obowiązków.

 

Z kwestią obowiązywania dotychczasowych zezwoleń wiąże się jeszcze jedno, dość kłopotliwe zagadnienie. Otóż brak przepisu wyraźnie rozstrzygającego o likwidacji zezwoleń może mieć, jak się wydaje, dość duże znaczenie w związku z pytaniem zadawanym w trakcie prac nad nowelizacją, dotyczącym problemu utraty praw nabytych przez przedsiębiorców na podstawie uzyskanych przez nich zezwoleń. Wyraźne rozstrzygnięcie przewidujące utratę mocy obowiązującej tych decyzji (wszystko jedno, czy z dniem wejścia w życie nowelizacji, czy też np. po upływie 2012 r.) wymagałoby od ustawodawcy równie wyraźnego rozstrzygnięcia o wynagrodzeniu utraty praw nabytych. Brak takiego rozstrzygnięcia i zachowanie możliwości wykonywania uprawnień wynikających z zezwolenia, uproszczona formuła uzyskania w 2012 r. wpisu do rejestru działalności regulowanej oraz utrzymanie w stosunku do nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale powstają odpady komunalne, systemu konkurencyjnego wyboru usługodawcy pozwala być może na stwierdzenie, że ustawa nie pozbawia przedsiębiorców dotychczas posiadanych praw i mogą je dalej wykonywać – w 2012 r. właściwie w dotychczasowym zakresie, a później w systemie konkurencyjnego wyboru. Tym samym budżet państwa nie został obciążony koniecznością wypłaty ewentualnych odszkodowań z tytułu pozbawienia praw nabytych. Zauważyć tu jednak trzeba, że znowelizowana ustawa u.c.p.g. daje gminom prawo zlikwidowania systemu wolnego wyboru usługodawcy i wprowadzenia na całym obszarze gminy systemu wyboru przetargowego (pomijając w odniesieniu do tego systemu zgłaszane wątpliwości co do absolutnego charakteru obowiązku zorganizowania przetargu), co wynika z art. 6c ust. 2. Warto się zastanowić nad skutkami takiej uchwały w kontekście podniesionego problemu – uchwała bowiem faktycznie pozbawi przedsiębiorców, którzy nie wygrają przetargu, ale mieli wcześniej i mają uprawnienia do świadczenia na terenie gminy odpowiednich usług, prawa do ich wykonywania. Czy w takim razie uchwała rady gminy, podjęta w oparciu o wskazaną podstawę prawną, nie powinna przewidywać odszkodowania z tytułu pozbawienia praw nabytych? Przepisy ustawy nowelizującej w tej kwestii w ogóle się nie wypowiadają, sprawa jest więc otwarta i praktycznie problem, o ile się pojawi, będą musiały rozstrzygnąć sądy, do których trafią ewentualne roszczenia przedsiębiorców.

 

Przepisy przejściowe odnoszą się, w podobnie niezbyt jasny sposób, również do sytuacji właścicieli nieruchomości, którzy na gruncie dotychczas obowiązujących przepisów zawarli umowy z legalnie działającymi przedsiębiorcami o odbiór ich odpadów komunalnych. Przepisy przejściowe co do dalszego obowiązywania takich umów również w sposób wyraźny się nie wypowiadają, zakładają bowiem jedynie, że właściciel nieruchomości, który w dniu wejścia w życie ustawy ma zawartą z gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcą umowę na odbieranie odpadów komunalnych, jest zwolniony z uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – w okresie obowiązywania tej umowy, nie dłużej jednak niż przez 18 miesięcy od wejścia w życie ustawy (art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej). Kolejne przepisy w tymże artykule stwierdzają, że właściciel nieruchomości do pierwszej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinien dołączyć kopię umowy (ust. 2), zaś gmina nie ma wówczas obowiązku zorganizowania odbierania od niego odpadów (ust. 4). Co z tych konstrukcji należałoby wywnioskować?

 

Otóż, po pierwsze, przepisy są dość wyraźnie skierowane do właścicieli nieruchomości objętych tzw. systemem gminnym (przetargowym), bowiem to od nich odpady mają być odbierane w systemie zorganizowanym przez gminę (art. 6c ust. 1 – system gminny, ust. 2 – poszerzony system gminny; w tym drugim przypadku kwestia wchodzi w grę pod warunkiem podjęcia przez radę gminy odpowiedniej uchwały). W takim razie należałoby uznać, że po wejściu w życie nowelizacji właściwie nic się nie zmieni dla właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, nieobjętych przez radę gminy systemem gminnym. Z kolei właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, powinni działać na dotychczasowych zasadach, czyli na podstawie posiadanej umowy, zaś z chwilą pojawienia się obowiązku złożenia deklaracji mogą pozostać w dotychczasowym systemie (dołączając do składanej deklaracji kopię umowy), nie dłużej jednak niż do połowy 2013 r., bądź przejść na nowy system, o ile zostanie wprowadzony wcześniej niż przed 1 lipca 2013 r. Teoretycznie, założenia te powinny dotyczyć na terenie danej gminy wszystkich właścicieli nieruchomości, bowiem dotychczasowy system co do zasady przewidywał powszechny obowiązek zawarcia i wykonywania umowy na odbiór odpadów. W praktyce jednak co najmniej część gmin tego obowiązku nie wyegzekwowała i stąd pojawia się kolejny problem – jak egzekwować przewidziany w art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy u.c.p.g. obowiązek pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych w sposób zgodny z przepisami ustawy, skoro dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, jedynym sposobem wykonywania tego obowiązku po 1 stycznia 2012 r. jest działanie w systemie gminnym, a systemu tego gmina jeszcze przez półtora roku nie musi wprowadzić? Przepisy dotyczące egzekwowania obowiązku posiadania umów, zawarte w art. 6 ust. 6-11, już ich obecnie nie dotyczą, a przepisy przejściowe tej sytuacji nie przewidują. Tu konstrukcja podstawowego przepisu sankcyjnego (art. 6 ust. 4) jest inna niż w przypadku podobnym, dotyczącym przedsiębiorców, o którym była mowa wcześniej, gdzie art. 9 ust. 2 dotyczył ogólnie zezwolenia. Artykuł 6 ust. 4 odwołuje się natomiast wyraźnie do ust. 1, który odnosi się tylko do umów o odbieranie odpadów z terenów nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, oraz umów dotyczących nieczystości ciekłych. Oznaczałoby to, że ci, którzy do tej pory nie przejmowali się ciążącymi na nich obowiązkami, do czasu wprowadzenia systemu gminnego pozostaną całkowicie bezkarni. Zastosowanie interpretacji przyjętej wcześniej wobec przedsiębiorców w tym przypadku, ze względu na wskazaną treść art. 6 ust. 4, nie wydaje się uprawnione. Możliwość prowadzenia egzekucji powinna być wyraźnie odpowiednim przepisem dopuszczona.

 

Dotyczy to również takich właścicieli nieruchomości, którzy, co prawda, posiadali umowę, ale ta w międzyczasie wygasła, zaś gmina nie wprowadziła jeszcze nowego systemu. Czy taki właściciel nieruchomości ma uznać, że powinien zawrzeć nową umowę na dotychczasowych zasadach? A jeśli tego nie zrobi, to jakie działania mogłaby podjąć gmina? Teoretycznie można sobie nawet wyobrazić sytuację, w której właściciele nieruchomości rozwiązują dotychczasowe umowy i spokojnie czekają na wprowadzenie systemu gminnego, trochę w ten sposób oszczędzając na kosztach wywozu odpadów, mając, co prawda, obowiązek zawiadomienia o tym wójta (art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej). Wójt jednak, jak wskazano, właściwie nie ma możliwości wykorzystania tego zawiadomienia, chyba że system gminny już został wprowadzony i w takim razie należy egzekwować opłatę.

Problem, o którym była mowa wyżej, może wyniknąć także w związku z jeszcze jedną okolicznością. Dotychczasowa umowa zawarta była z określonym przedsiębiorcą, mogącym legalnie działać na obszarze gminy, a więc mającym zezwolenie. Przedsiębiorca ten na podstawie dotychczasowego zezwolenia może działać tylko do końca 2012 r., a jeżeli w tym terminie nie uzyska wpisu do rejestru, nie będzie mógł dalej prowadzić działalności. Oznaczałoby to z jednej strony, że właściciel nieruchomości powinien co najmniej zwrócić uwagę na to, czy jego umowa będzie mogła być z tego punktu widzenia wykonywana – co prawda, nie może być już do niego skierowane wymaganie z art. 6 ust. 1 u.c.p.g. (zawarcia umowy z firmą mającą zezwolenie na działanie na terenie gminy), ale należałoby wówczas zastosować analogiczny przepis art. 25 ust. 2 ustawy o odpadach (przekazać odpady można tylko posiadaczowi legalnie działającemu). Z drugiej strony można postawić pytanie, czy w takiej sytuacji właściciel nieruchomości ma, jeżeli nie ma systemu gminnego, zawrzeć kolejną umowę? A jeżeli nie będzie z kim? Problem pojawi się także, gdy dotychczasowy odbiorca odpadów z zrezygnuje dalszej działalności i tym samym nie uzyska wpisu do rejestru.

 

Przepisy przejściowe, podobnie jak w odniesieniu do zezwoleń, także wobec umów nie przewidują w sposób wyraźny utraty z określoną datą ich mocy obowiązującej, ograniczają tylko czasowo możliwość działania w oparciu o posiadaną umowę. Oznaczałoby to, że o rozwiązanie umowy z chwilą, w której nie będzie mogła już być wykonywana, powinien zadbać właściciel nieruchomości, dla uniknięcia ewentualnych komplikacji prawnych związanych z pozostaniem umowy w obrocie. Termin rozwiązania umowy to najpóźniej koniec czerwca 2013 r., jeżeli o posiadaniu umowy powiadomiono gminę przy okazji składania deklaracji. Zauważyć można, że pojawiający się tu obowiązek dołączania przy zawiadomieniu kopii umowy wydaje się być nieco przesadzonym, bowiem dotychczasowe przepisy przewidywały przekazywanie przez przedsiębiorców organom gminy takich informacji, a te powinny mieć jasność co do tego, kto ma umowę i na jaki czas zawartą. Wprowadzenie obowiązku dołączenia kopii zakłada więc, że gminy takiej wiedzy nie mają, a więc nie wykonywały dotychczasowych obowiązków.

 

Założenie, że właściciele nieruchomości posiadający umowy praktycznie mogą je wykonywać do połowy 2013 r., powoduje, iż z punktu widzenia gmin wcześniejsze wprowadzanie nowego systemu jest mało racjonalne. Może się bowiem okazać, że w stosunku do większości czy znacznej części nieruchomości system ten nie będzie mógł być stosowany, bowiem ich właściciele skorzystają z możliwości przewidywanej analizowanymi przepisami przejściowymi. W konsekwencji gminy powinny raczej przymierzać się do wdrożenia nowego systemu od 1 lipca 2013 r.

Nowelizacja i jej przepisy przejściowe praktycznie w ogóle nie zauważają, że w kraju co najmniej kilkanaście gmin wprowadziło już na gruncie dotychczas obowiązujących przepisów system o cechach charakterystycznych dla nowego „systemu gminnego”. Brak szczególnych przepisów przejściowych dla tych gmin oznacza, że w zasadzie do nowych przepisów muszą dostosować się w sposób przewidziany generalnie, a więc muszą swoje systemy zorganizować na nowo, w oparciu o nowe konstrukcje.

 

prof. dr hab. Marek Górski,

Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Łódzki, Uniwersytet Szczeciński

 

Śródtytuły od redakcji