O sprawiedliwych, wygodnych i politycznych taryfach
Już od czterech lat przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne mogą proponować, a rady gmin zatwierdzać zróżnicowane taryfy opłat za wodę i ścieki. W aktualnym jeszcze ministerialnym rozporządzeniu wyspecyfikowano kilka rodzajów taryf, w tym także progresywne lub degresywne strefowe, czyli podobne do tych, o jakich można przeczytać w artykule Anny Tuszyńskiej „Koszty i ceny dostawy wody” publikowanym w tym numerze.
Rozporządzenie to jednak ogranicza możliwości stosowania różnych cen w strefach. Jest w nim wyraźny zapis nakazujący w taryfach dla gospodarstw domowych stosowanie takich samych cen – różne mogą być tylko opłaty abonamentowe. Rozporządzenie sugeruje także, co prawda „w szczególności”, wyodrębnianie dwóch grup odbiorców: gospodarstwa domowe i przemysłowych odbiorców usług. Tych ograniczeń nie ma już w projekcie rozporządzenia, które ma być wydane jako akt wykonawczy do zmienionej niedawno ustawy (w wersji z 16 listopada ub.r., prezentowanym na szkoleniach Izby Gospodarczej „Wodociągi Polskie” w grudniu 2005 r.). Wskazuje się tam tylko trzy rodzaje stawek opłaty stałej: abonamentową, za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków przemysłowych i za prace związane z przyłączeniem nowego odbiorcy. Jednak wymieniając stawkę stałej opłaty abonamentowej, akcentuje się jednocześnie, że może być jedną z wielu („w szczególności”). Pozwala to domniemywać, że „ogólnie” w taryfie będzie można wprowadzić także inne stawki opłaty stałej.
Niewielka modyfikacja
Pomimo istniejącej dowolności w kształtowaniu taryf przedsiębiorstwa w niewielkim stopniu zmodyfikowały stosowane wcześniej, tradycyjne, proporcjonalne taryfy jednoczłonowe. Wyodrębniano najczęściej dwie, czasem trzy grupy odbiorców (gospodarstwa domowe, przemysłowi odbiorcy usług, użyteczność publiczna). Ci drudzy płacili zwykle zdecydowanie więcej od innych, choć nie wynikało to z sumiennych kalkulacji. W ostatnio składanych wnioskach taryfowych zauważalna była tendencja do stanowienia taryf jednolitych, bez wyodrębniania grup odbiorców oraz stopniowe, ale powolne wprowadzanie opłaty abonamentowej jako jedynego stałego składnika taryfy. Nawet jeżeli nowe rozporządzenie wprowadzi zapowiadane w projekcie zmiany, to zapewne mało które przedsiębiorstwo zechce zmienić stosowane dotychczas taryfy. We wspomnianym opracowaniu wymienia się pięć szczegółowych celów polityki taryfowej. Moim zdaniem, tylko dwa z nich mogą w pewnym stopniu realizować politykę taryfową: sprawiedliwe obciążanie opłatami poszczególnych odbiorców w odpowiedniej relacji do ponoszonych kosztów, a także motywacja do racjonalnego zużywania wody i przeciwdziałanie jej marnotrawstwu oraz ograniczenie zanieczyszczeń wprowadzanych do ścieków.
Gdyby jako kryterium sprawiedliwości przyjmować adekwatność opłat i kosztów, to taryfowe stawki opłat stałych powinny zapewniać od 65 do 80%, a czasem więcej przychodów przedsiębiorstwa. Taki bowiem jest często udział kosztów stałych w całkowitych opłatach za wodę i ścieki. Zmniejszenie sprzedaży wody nie miałoby istotnego wpływu na wzrost cen, ale sprzyjałoby wzrostowi sprzedaży związanemu z marnotrawstwem wody. Aby taryfy były sprawiedliwe, więcej powinni płacić ci, którzy generują większe koszty, a mniej ci, których przyłączenie do sieci wymaga mniejszych nakładów inwestycyjnych, którzy korzystają z wody produkowanej w tańszych źródłach (dostarczanej przy mniejszych nakładach na energię) oraz odprowadzają ścieki do tańszych oczyszczalni ścieków itp. Należałoby uwzględniać wpływ wzajemnego usytuowania źródeł wody i odbiorców usług, czyli przestrzenne czynniki różnicujące koszty dostarczania wody – także te, o których pisze się w tym numerze miesięcznika.
Trzeba też pamiętać o tym, że na koszty jednostkowe wpływ ma także ilość wody i odprowadzanych ścieków w roku oraz wymagania dotyczące zapotrzebowania na wodę w godzinach maksymalnego rozbioru.
Z wymienionych powodów tzw. przestrzenne koszty doprowadzania wody i odprowadzania ścieków mogą się od siebie różnić. O tym, że można je kalkulować, korzystając z formalnych metod i komputera, pisałem jeszcze wtedy, gdy nie oferowano przydatnych dla takich kalkulacji systemów GIS-owskich1. Dobrze jednak przed przystąpieniem do takiej kalkulacji zapytać, jakie to kwoty w jednolitej opłacie za wodę i ścieki można wydzielić i kalkulować z uwzględnieniem uwarunkowań przestrzennych.
Różne rodzaje kosztów
Przestrzenne cechy systemów wodociągowo-kanalizacyjnych są powodem różnych kosztów odmajątkowych oraz kosztów energii zużywanej, w związku ze świadczeniem usług dla odbiorców różnie usytuowanych w różnych miejscach gminnej przestrzeni. W strukturze skrupulatnie kalkulowanych wszystkich kosztów dostarczania wody i odprowadzania ścieków dominują koszty odmajątkowe. Stanowią je: amortyzacja, podatek od nieruchomości, opłaty za korzystanie z pasa drogowego oraz (na ogół jeszcze rzadko w kalkulacjach uwzględniane) spłaty rat pożyczek zaciągniętych na inwestycje i koszty tych pożyczek. Koszty odmajątkowe to dziś w kalkulacjach przedsiębiorstw od 20 do 40% wszystkich kosztów. Liczna grupa przedsiębiorstw nalicza je w ograniczonym zakresie. Jeszcze więcej przedsiębiorstw nie finansuje inwestycji, stąd nie wlicza niezbędnych przychodów środków pozyskiwanych na inwestycje.
Średnia cena za wodę i ścieki dla gospodarstw domowych, szacowana na podstawie ankiet prowadzonych przez Izbę Gospodarczą „Wodociągi Polskie” w ponad 400 przedsiębiorstwach (suma cen dzielona przez liczbę ankietowanych przedsiębiorstw), to niespełna 5,2 zł za 1 m3 dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Nawet do 40% z tej ceny – tj. ok. 1,68 zł/m3 – powinno się kalkulować jako zależne pośrednio lub bezpośrednio od kosztów amortyzacji. Biorąc pod uwagę realne uwarunkowania, nie sądzę, aby ruchoma część tej kwoty, ta zależna od uwarunkowań przestrzennych do alokacji, stanowiła więcej niż 60%. Przyjmując średnią na mieszkańca, wcale niemałą sprzedaż jednostkową – 120 dm3/d, tj. ok. 44 m3 w roku, to kalkulowane wcześniej zmienne, odmajątkowe, koszty na jednego mieszkańca to niespełna 45 zł rocznie.
Celowo rozpocząłem rozważania od kosztów odmajątkowych. Udział kosztów energii, wtedy gdy nalicza się je sumiennie, nie powinien być większy niż 15% wszystkich kosztów. Nie mniej niż połowa tych kosztów nie zależy od przestrzennych uwarunkowań. Stąd kwota zależnych od usytuowania odbiorcy usług na jednego mieszkańca może sięgać co najwyżej 8,5 zł rocznie.
Teoretycznie z taryfami uwzględniającymi przestrzenne uwarunkowania kosztów dostarczania wody i odprowadzania ścieków byłoby sprawiedliwiej. W praktyce ludzie są przyzwyczajeni do „socjalistycznej” sprawiedliwości, to znaczy takiej samej ceny dla każdego. Ci, których opłaty nieco by się zmniejszyły, nie odczuliby zmiany. Płacenie rocznie mniej nawet o 100 zł jest ulgą nieodczuwalną. Przyjmując wspomnianą wcześniej średnią cenę oraz średnie zużycie, można powiedzieć, że jedna osoba, korzystająca ze zbiorowego wodociągu i kanalizacji, średnio wydaje na wodę i ścieki nie więcej niż 230 zł rocznie. Świadomość, że płaci się za tę samą usługę cenę o 20% większą, jest odczuwalnie dokuczliwa. Zdecydowanie mniejsze skutki polityczne mają takie same dla wszystkich podwyżki niż regulacje, które dla jednych ceny obniżają, a dla drugich – podwyższają. Taka sprawiedliwość nie zwiększa zadowolenia społecznego. Nie leży więc w politycznym interesie radnych.
Zmiana taryfy to kłopot także dla przedsiębiorstwa. Trzeba opracować nową taryfę, przekonać do niej władze gminy, zmienić program komputerowy przygotowujący rachunki. Za te wszystkie wysiłki firma nie może liczyć na wymierne efekty w postaci większych przychodów. Od przedsiębiorstwa wymaga się wdrożenia nowych technik naliczania opłat, które jednak nie rokują efektów ekonomicznych, są natomiast źródłem wzrostu niezadowolenia społecznego.
Pominąłem wiele innych problemów związanych ze sprawiedliwym naliczaniem kosztów zależnych od usytuowania przestrzennego, takich jak historyczne uwarunkowania, nierównomierne niedoszacowanie majątku, różny udział odbiorców w budowie sieci wodociągowych i kanalizacyjnych (czyny społeczne) i możliwe z tego powodu słuszne pretensje jednych o niesprawiedliwe skalkulowanie cen. Byłyby one zapewne dodatkowym argumentem za tym, aby nie różnicować taryf. Wypada jednak także napisać o argumentach przemawiających za bardziej aktywną polityką taryfową, prowadzoną nie tylko w imię sprawiedliwości społecznej, ale także w celu stymulowania kierunków przestrzennego rozwoju jednostek osadniczych.
Gdyby uzyskane w 2005 r. przychody, działającej ponoć w warunkach ostrej konkurencji, Polskiej Telefonii Cyfrowej – właściciela sieci komórkowych Era oraz marki Heyach (35,1% udziału w rynku), wynosiły 6,72 mld zł, a zyski osiągnęły 1,15 mld zł, to szacuję, że przychody wszystkich polskich monopolistycznych przedsiębiorstw wod-kan w tymże roku nie różniłyby się znacznie od przychodów uzyskiwanych przez jedną firmę zajmującą się przesyłaniem bezprzewodowo informacji wytwarzanej przez samych odbiorców usług. Jak wskazywały ankiety, znacząca grupa firmy wodociągowo-kanalizacyjnych, obsługujących ponad 60% rynku, w 2000 r. nie notowała zysku. Nie ma przesłanek, aby przypuszczać, że zysk pojawił się w 2005 r. To porównanie wyraźnie wskazuje na to, że tzw. poważni inwestorzy nie mają powodów do tego, aby lokować kapitał w branżę wodociągowo-kanalizacyjną. Unijne dyrektywy, a co za tym idzie, polskie władze życzą sobie, aby usługi wodociągowo-kanalizacyjne miały zapewnione samofinansowanie, bez dotacji zewnętrznych i bez odpływu środków finansowych na inny cel, do budżetu gminy lub budżetu państwa.
Wydaje się, że istniejące przedsiębiorstwa, nawet wtedy, gdy w większym niż dziś stopniu będą korzystać ze środków pomocowych, nie są w stanie zrealizować czekających ich zadań inwestycyjnych. Dotyczy to wszystkich firm, ale szczególnie tych w małych miastach i gminach wiejskich, które będą musiały ponieść znaczące nakłady nie tylko na modernizację poprawiającą standardy świadczonych usług, ale także na budowę nowych sieci i przygotowanie stacji i oczyszczalni ścieków dla terenów jeszcze niewyposażonych w wodociągi zbiorowe oraz terenów nowo zabudowywanych. Aby pozyskać środki, trzeba będzie szukać inwestorów. Z naturalnych powodów mogą być nimi ci, którzy w wyniku uzbrojenia terenów uzyskują ewidentne efekty w postaci wzrostu wartości działki oraz możliwości zrealizowania na niej własnych planów inwestycyjnych. Powinni być świadomi faktycznych kosztów wyposażania nowych terenów w zbiorowe wodociągi i kanalizacje. Powinni być gotowi do ponoszenia tych kosztów, akceptując odrębne dla nich taryfy, z większymi stawkami i cenami. Nie jest bowiem sprawiedliwe obciążanie kosztami inwestycji tych, którzy już korzystają z usług przedsiębiorstwa – szczególnie wtedy, gdy długo są to tereny słabo zaludnione, z luźną zabudową, na których zwykle jednostkowe koszty eksploatacji są wyraźnie większe od taryfowych cen, kalkulowanych dla jednej grupy odbiorców. Przygotowywanie odrębnych, droższych taryf dla takich terenów może zniechęcać potencjalnych inwestorów do takiej lokalizacji inwestycji tam, gdzie jest taniej, a zachęcać do dogęszczania terenów już uzbrojonych. Aby jednak takie narzędzia były skuteczne, obok taryfy za wodę i ścieki, proporcjonalnie do kosztów, winna być kalkulowana również taryfa za inne media, a także różnicowany podatek od nieruchomości.
Inne funkcje taryf
Dostrzegam rozsądne, choć trudne do zrealizowania inne funkcje taryf. Wydaje się, że tam, gdzie zdolności produkcyjne ujęć lub oczyszczalni ścieków są za małe, stosowanie taryfy progresywnej może złagodzić skutki niedoborów w okresie budowy nowych urządzeń. Dla przedsiębiorstwa takie efekty stosowania elastycznej polityki taryfowej są także mało istotne. Poziom opłat i wodomierze na tyle obniżyły zużycie wody, że progresywne taryfy nie zmniejszą w znacznym stopniu zapotrzebowania, nie będą zatem łagodzić skutków niedoborów zdolności produkcyjnych stacji wodociągowych, uciążliwych zresztą nie tyle dla samego przedsiębiorstwa, co dla odbiorców usług.
Sprawiedliwe i ważne dla odbiorców usług mogą być także taryfy sezonowe w miejscowościach, w których w miesiącach letnich lub zimowych pojawiają się liczni turyści, dla których trzeba przygotować zdecydowanie bardziej wydajne i droższe urządzenia od tych, jakie by wystarczyły dla stałych mieszkańców. Sprawiedliwe są także odrębne taryfy za wodę na cele przeciwpożarowe. Aż dziwne, choć zrozumiałe jest to, że żadne z polskich przedsiębiorstw nie stosuje właściwej takim celom taryfy z dużą opłatą stałą, pobieraną za utrzymywanie gotowości do dostaw. Często nie zbierają żadnych opłat lub co najwyżej pobierają opłatę za faktycznie zużytą wodę, z ceną taką samą jak dla innych odbiorców.
We wszystkich omawianych przypadkach sprawiedliwymi taryfami nie jest zainteresowane przedsiębiorstwo, a tylko wszyscy lub wybrana grupa odbiorców usług. To gmina, dbając o ich interesy, powinna stworzyć mechanizmy zachęcające regulowane przez siebie, a często także do nich należące, firmy wodociągowo-kanalizacyjne do proponowania taryf progresywnych lub sezonowych.
Nie należy przeceniać skuteczności i efektywności polityki taryfowej. Jest to środek zastępczy, skuteczny i efektywny w ograniczonym zakresie i w ograniczonej liczbie szczególnych przypadków, jednak mało atrakcyjny dla stanowiących taryfy przedsiębiorstw i zatwierdzających taryfy polityków.
Taryfy są, moim zdaniem, wystarczająco skuteczne, jeżeli zapewniają zebranie przez przedsiębiorstwo zaplanowanych niezbędnych przychodów. Inne przypisywane im cele, a przede wszystkim zapewnienie samofinansowania i rentowności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, powinny być realizowane innymi środkami. Oby promujący je gminni politycy mieli na uwadze to, że dofinansowując i chroniąc gminne firmy przed zyskiem, pozostawiają więcej pola i środków w kieszeniach wyborców dla innych podmiotów oferujących usługi związane z infrastrukturą.
dr inż. Henryk Bylka
Instytut Inżynierii Środowiska, Politechnika Poznańska
Źródła
Rozporządzenie to jednak ogranicza możliwości stosowania różnych cen w strefach. Jest w nim wyraźny zapis nakazujący w taryfach dla gospodarstw domowych stosowanie takich samych cen – różne mogą być tylko opłaty abonamentowe. Rozporządzenie sugeruje także, co prawda „w szczególności”, wyodrębnianie dwóch grup odbiorców: gospodarstwa domowe i przemysłowych odbiorców usług. Tych ograniczeń nie ma już w projekcie rozporządzenia, które ma być wydane jako akt wykonawczy do zmienionej niedawno ustawy (w wersji z 16 listopada ub.r., prezentowanym na szkoleniach Izby Gospodarczej „Wodociągi Polskie” w grudniu 2005 r.). Wskazuje się tam tylko trzy rodzaje stawek opłaty stałej: abonamentową, za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków przemysłowych i za prace związane z przyłączeniem nowego odbiorcy. Jednak wymieniając stawkę stałej opłaty abonamentowej, akcentuje się jednocześnie, że może być jedną z wielu („w szczególności”). Pozwala to domniemywać, że „ogólnie” w taryfie będzie można wprowadzić także inne stawki opłaty stałej.
Niewielka modyfikacja
Pomimo istniejącej dowolności w kształtowaniu taryf przedsiębiorstwa w niewielkim stopniu zmodyfikowały stosowane wcześniej, tradycyjne, proporcjonalne taryfy jednoczłonowe. Wyodrębniano najczęściej dwie, czasem trzy grupy odbiorców (gospodarstwa domowe, przemysłowi odbiorcy usług, użyteczność publiczna). Ci drudzy płacili zwykle zdecydowanie więcej od innych, choć nie wynikało to z sumiennych kalkulacji. W ostatnio składanych wnioskach taryfowych zauważalna była tendencja do stanowienia taryf jednolitych, bez wyodrębniania grup odbiorców oraz stopniowe, ale powolne wprowadzanie opłaty abonamentowej jako jedynego stałego składnika taryfy. Nawet jeżeli nowe rozporządzenie wprowadzi zapowiadane w projekcie zmiany, to zapewne mało które przedsiębiorstwo zechce zmienić stosowane dotychczas taryfy. We wspomnianym opracowaniu wymienia się pięć szczegółowych celów polityki taryfowej. Moim zdaniem, tylko dwa z nich mogą w pewnym stopniu realizować politykę taryfową: sprawiedliwe obciążanie opłatami poszczególnych odbiorców w odpowiedniej relacji do ponoszonych kosztów, a także motywacja do racjonalnego zużywania wody i przeciwdziałanie jej marnotrawstwu oraz ograniczenie zanieczyszczeń wprowadzanych do ścieków.
Gdyby jako kryterium sprawiedliwości przyjmować adekwatność opłat i kosztów, to taryfowe stawki opłat stałych powinny zapewniać od 65 do 80%, a czasem więcej przychodów przedsiębiorstwa. Taki bowiem jest często udział kosztów stałych w całkowitych opłatach za wodę i ścieki. Zmniejszenie sprzedaży wody nie miałoby istotnego wpływu na wzrost cen, ale sprzyjałoby wzrostowi sprzedaży związanemu z marnotrawstwem wody. Aby taryfy były sprawiedliwe, więcej powinni płacić ci, którzy generują większe koszty, a mniej ci, których przyłączenie do sieci wymaga mniejszych nakładów inwestycyjnych, którzy korzystają z wody produkowanej w tańszych źródłach (dostarczanej przy mniejszych nakładach na energię) oraz odprowadzają ścieki do tańszych oczyszczalni ścieków itp. Należałoby uwzględniać wpływ wzajemnego usytuowania źródeł wody i odbiorców usług, czyli przestrzenne czynniki różnicujące koszty dostarczania wody – także te, o których pisze się w tym numerze miesięcznika.
Trzeba też pamiętać o tym, że na koszty jednostkowe wpływ ma także ilość wody i odprowadzanych ścieków w roku oraz wymagania dotyczące zapotrzebowania na wodę w godzinach maksymalnego rozbioru.
Z wymienionych powodów tzw. przestrzenne koszty doprowadzania wody i odprowadzania ścieków mogą się od siebie różnić. O tym, że można je kalkulować, korzystając z formalnych metod i komputera, pisałem jeszcze wtedy, gdy nie oferowano przydatnych dla takich kalkulacji systemów GIS-owskich1. Dobrze jednak przed przystąpieniem do takiej kalkulacji zapytać, jakie to kwoty w jednolitej opłacie za wodę i ścieki można wydzielić i kalkulować z uwzględnieniem uwarunkowań przestrzennych.
Różne rodzaje kosztów
Przestrzenne cechy systemów wodociągowo-kanalizacyjnych są powodem różnych kosztów odmajątkowych oraz kosztów energii zużywanej, w związku ze świadczeniem usług dla odbiorców różnie usytuowanych w różnych miejscach gminnej przestrzeni. W strukturze skrupulatnie kalkulowanych wszystkich kosztów dostarczania wody i odprowadzania ścieków dominują koszty odmajątkowe. Stanowią je: amortyzacja, podatek od nieruchomości, opłaty za korzystanie z pasa drogowego oraz (na ogół jeszcze rzadko w kalkulacjach uwzględniane) spłaty rat pożyczek zaciągniętych na inwestycje i koszty tych pożyczek. Koszty odmajątkowe to dziś w kalkulacjach przedsiębiorstw od 20 do 40% wszystkich kosztów. Liczna grupa przedsiębiorstw nalicza je w ograniczonym zakresie. Jeszcze więcej przedsiębiorstw nie finansuje inwestycji, stąd nie wlicza niezbędnych przychodów środków pozyskiwanych na inwestycje.
Średnia cena za wodę i ścieki dla gospodarstw domowych, szacowana na podstawie ankiet prowadzonych przez Izbę Gospodarczą „Wodociągi Polskie” w ponad 400 przedsiębiorstwach (suma cen dzielona przez liczbę ankietowanych przedsiębiorstw), to niespełna 5,2 zł za 1 m3 dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Nawet do 40% z tej ceny – tj. ok. 1,68 zł/m3 – powinno się kalkulować jako zależne pośrednio lub bezpośrednio od kosztów amortyzacji. Biorąc pod uwagę realne uwarunkowania, nie sądzę, aby ruchoma część tej kwoty, ta zależna od uwarunkowań przestrzennych do alokacji, stanowiła więcej niż 60%. Przyjmując średnią na mieszkańca, wcale niemałą sprzedaż jednostkową – 120 dm3/d, tj. ok. 44 m3 w roku, to kalkulowane wcześniej zmienne, odmajątkowe, koszty na jednego mieszkańca to niespełna 45 zł rocznie.
Celowo rozpocząłem rozważania od kosztów odmajątkowych. Udział kosztów energii, wtedy gdy nalicza się je sumiennie, nie powinien być większy niż 15% wszystkich kosztów. Nie mniej niż połowa tych kosztów nie zależy od przestrzennych uwarunkowań. Stąd kwota zależnych od usytuowania odbiorcy usług na jednego mieszkańca może sięgać co najwyżej 8,5 zł rocznie.
Teoretycznie z taryfami uwzględniającymi przestrzenne uwarunkowania kosztów dostarczania wody i odprowadzania ścieków byłoby sprawiedliwiej. W praktyce ludzie są przyzwyczajeni do „socjalistycznej” sprawiedliwości, to znaczy takiej samej ceny dla każdego. Ci, których opłaty nieco by się zmniejszyły, nie odczuliby zmiany. Płacenie rocznie mniej nawet o 100 zł jest ulgą nieodczuwalną. Przyjmując wspomnianą wcześniej średnią cenę oraz średnie zużycie, można powiedzieć, że jedna osoba, korzystająca ze zbiorowego wodociągu i kanalizacji, średnio wydaje na wodę i ścieki nie więcej niż 230 zł rocznie. Świadomość, że płaci się za tę samą usługę cenę o 20% większą, jest odczuwalnie dokuczliwa. Zdecydowanie mniejsze skutki polityczne mają takie same dla wszystkich podwyżki niż regulacje, które dla jednych ceny obniżają, a dla drugich – podwyższają. Taka sprawiedliwość nie zwiększa zadowolenia społecznego. Nie leży więc w politycznym interesie radnych.
Zmiana taryfy to kłopot także dla przedsiębiorstwa. Trzeba opracować nową taryfę, przekonać do niej władze gminy, zmienić program komputerowy przygotowujący rachunki. Za te wszystkie wysiłki firma nie może liczyć na wymierne efekty w postaci większych przychodów. Od przedsiębiorstwa wymaga się wdrożenia nowych technik naliczania opłat, które jednak nie rokują efektów ekonomicznych, są natomiast źródłem wzrostu niezadowolenia społecznego.
Pominąłem wiele innych problemów związanych ze sprawiedliwym naliczaniem kosztów zależnych od usytuowania przestrzennego, takich jak historyczne uwarunkowania, nierównomierne niedoszacowanie majątku, różny udział odbiorców w budowie sieci wodociągowych i kanalizacyjnych (czyny społeczne) i możliwe z tego powodu słuszne pretensje jednych o niesprawiedliwe skalkulowanie cen. Byłyby one zapewne dodatkowym argumentem za tym, aby nie różnicować taryf. Wypada jednak także napisać o argumentach przemawiających za bardziej aktywną polityką taryfową, prowadzoną nie tylko w imię sprawiedliwości społecznej, ale także w celu stymulowania kierunków przestrzennego rozwoju jednostek osadniczych.
Gdyby uzyskane w 2005 r. przychody, działającej ponoć w warunkach ostrej konkurencji, Polskiej Telefonii Cyfrowej – właściciela sieci komórkowych Era oraz marki Heyach (35,1% udziału w rynku), wynosiły 6,72 mld zł, a zyski osiągnęły 1,15 mld zł, to szacuję, że przychody wszystkich polskich monopolistycznych przedsiębiorstw wod-kan w tymże roku nie różniłyby się znacznie od przychodów uzyskiwanych przez jedną firmę zajmującą się przesyłaniem bezprzewodowo informacji wytwarzanej przez samych odbiorców usług. Jak wskazywały ankiety, znacząca grupa firmy wodociągowo-kanalizacyjnych, obsługujących ponad 60% rynku, w 2000 r. nie notowała zysku. Nie ma przesłanek, aby przypuszczać, że zysk pojawił się w 2005 r. To porównanie wyraźnie wskazuje na to, że tzw. poważni inwestorzy nie mają powodów do tego, aby lokować kapitał w branżę wodociągowo-kanalizacyjną. Unijne dyrektywy, a co za tym idzie, polskie władze życzą sobie, aby usługi wodociągowo-kanalizacyjne miały zapewnione samofinansowanie, bez dotacji zewnętrznych i bez odpływu środków finansowych na inny cel, do budżetu gminy lub budżetu państwa.
Wydaje się, że istniejące przedsiębiorstwa, nawet wtedy, gdy w większym niż dziś stopniu będą korzystać ze środków pomocowych, nie są w stanie zrealizować czekających ich zadań inwestycyjnych. Dotyczy to wszystkich firm, ale szczególnie tych w małych miastach i gminach wiejskich, które będą musiały ponieść znaczące nakłady nie tylko na modernizację poprawiającą standardy świadczonych usług, ale także na budowę nowych sieci i przygotowanie stacji i oczyszczalni ścieków dla terenów jeszcze niewyposażonych w wodociągi zbiorowe oraz terenów nowo zabudowywanych. Aby pozyskać środki, trzeba będzie szukać inwestorów. Z naturalnych powodów mogą być nimi ci, którzy w wyniku uzbrojenia terenów uzyskują ewidentne efekty w postaci wzrostu wartości działki oraz możliwości zrealizowania na niej własnych planów inwestycyjnych. Powinni być świadomi faktycznych kosztów wyposażania nowych terenów w zbiorowe wodociągi i kanalizacje. Powinni być gotowi do ponoszenia tych kosztów, akceptując odrębne dla nich taryfy, z większymi stawkami i cenami. Nie jest bowiem sprawiedliwe obciążanie kosztami inwestycji tych, którzy już korzystają z usług przedsiębiorstwa – szczególnie wtedy, gdy długo są to tereny słabo zaludnione, z luźną zabudową, na których zwykle jednostkowe koszty eksploatacji są wyraźnie większe od taryfowych cen, kalkulowanych dla jednej grupy odbiorców. Przygotowywanie odrębnych, droższych taryf dla takich terenów może zniechęcać potencjalnych inwestorów do takiej lokalizacji inwestycji tam, gdzie jest taniej, a zachęcać do dogęszczania terenów już uzbrojonych. Aby jednak takie narzędzia były skuteczne, obok taryfy za wodę i ścieki, proporcjonalnie do kosztów, winna być kalkulowana również taryfa za inne media, a także różnicowany podatek od nieruchomości.
Inne funkcje taryf
Dostrzegam rozsądne, choć trudne do zrealizowania inne funkcje taryf. Wydaje się, że tam, gdzie zdolności produkcyjne ujęć lub oczyszczalni ścieków są za małe, stosowanie taryfy progresywnej może złagodzić skutki niedoborów w okresie budowy nowych urządzeń. Dla przedsiębiorstwa takie efekty stosowania elastycznej polityki taryfowej są także mało istotne. Poziom opłat i wodomierze na tyle obniżyły zużycie wody, że progresywne taryfy nie zmniejszą w znacznym stopniu zapotrzebowania, nie będą zatem łagodzić skutków niedoborów zdolności produkcyjnych stacji wodociągowych, uciążliwych zresztą nie tyle dla samego przedsiębiorstwa, co dla odbiorców usług.
Sprawiedliwe i ważne dla odbiorców usług mogą być także taryfy sezonowe w miejscowościach, w których w miesiącach letnich lub zimowych pojawiają się liczni turyści, dla których trzeba przygotować zdecydowanie bardziej wydajne i droższe urządzenia od tych, jakie by wystarczyły dla stałych mieszkańców. Sprawiedliwe są także odrębne taryfy za wodę na cele przeciwpożarowe. Aż dziwne, choć zrozumiałe jest to, że żadne z polskich przedsiębiorstw nie stosuje właściwej takim celom taryfy z dużą opłatą stałą, pobieraną za utrzymywanie gotowości do dostaw. Często nie zbierają żadnych opłat lub co najwyżej pobierają opłatę za faktycznie zużytą wodę, z ceną taką samą jak dla innych odbiorców.
We wszystkich omawianych przypadkach sprawiedliwymi taryfami nie jest zainteresowane przedsiębiorstwo, a tylko wszyscy lub wybrana grupa odbiorców usług. To gmina, dbając o ich interesy, powinna stworzyć mechanizmy zachęcające regulowane przez siebie, a często także do nich należące, firmy wodociągowo-kanalizacyjne do proponowania taryf progresywnych lub sezonowych.
Nie należy przeceniać skuteczności i efektywności polityki taryfowej. Jest to środek zastępczy, skuteczny i efektywny w ograniczonym zakresie i w ograniczonej liczbie szczególnych przypadków, jednak mało atrakcyjny dla stanowiących taryfy przedsiębiorstw i zatwierdzających taryfy polityków.
Taryfy są, moim zdaniem, wystarczająco skuteczne, jeżeli zapewniają zebranie przez przedsiębiorstwo zaplanowanych niezbędnych przychodów. Inne przypisywane im cele, a przede wszystkim zapewnienie samofinansowania i rentowności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, powinny być realizowane innymi środkami. Oby promujący je gminni politycy mieli na uwadze to, że dofinansowując i chroniąc gminne firmy przed zyskiem, pozostawiają więcej pola i środków w kieszeniach wyborców dla innych podmiotów oferujących usługi związane z infrastrukturą.
dr inż. Henryk Bylka
Instytut Inżynierii Środowiska, Politechnika Poznańska
Źródła
- Bylka H. Tytuł artykułu. „Gaz, Woda i Technika Sanitarna” 10/1991.
