Ochrona klimatu: stan po Bali

 13. Konferencja Stron Konwencji Klimatycznej i 3. Konferencja Stron Protokołu z Kioto, które odbyły się w dniach od 1 do 14 grudnia 2007 r., pokazały, iż państwa są w stanie się porozumieć. Jednak porozumienie to dotyczy niezbyt wielu kwestii. Rozpoczęto niezwykle istotne rozmowy na temat przyszłego międzynarodowego reżimu prawnego, który powinien obowiązywać po 2012 r.

Aby móc zrozumieć doniosłość Konferencji na Bali, warto poświęcić klika słów na wprowadzenie do międzynarodowego reżimu prawa ochrony klimatu. Podstawową umową międzynarodową poświęconą omawianemu zagadnieniu jest Ramowa Konwencja w sprawie zmian klimatu. Tworzy ona fundament dla systemu prawa ochrony klimatu. Została przyjęta została 9 maja 1992 r. w Nowym Yorku i weszła w życie 21 marca 1994 r.

Wspominana umowa stanowi przełożenie informacji naukowych na wspólną próbę rozwiązania przez społeczność międzynarodową problemu emisji związków niebezpiecznych dla człowieka lub środowiska oraz próbę zinstytucjonalizowania współpracy. Celem ostatecznym jest stabilizacja koncentracji gazów cieplarnianych w atmosferze na poziomie, który zapobiegłby niebezpiecznej ingerencji człowieka w system klimatyczny.

Omawiana umowa posiada wymiar ramowy. Nie zawiera postanowień, które nakładałyby na strony konkretne zobowiązania redukcyjne. Obok obowiązków o charakterze ogólnych działań w kierunku osiągnięcia generalnych celów, strony zgadzają się na współpracę naukową, wymianę informacji oraz raportowanie. Aby można było osiągnąć cel Konwencji, niezbędne jest przyjęcie dodatkowych regulacji, które zawierają konkretne zobowiązania.

Państwa Strony Konwencji już na pierwszej Konferencji uznały, iż zobowiązania państw rozwiniętych są nieadekwatne do ich odpowiedzialności za emisję. W 1996 r. ukazał się drugi Raport IPPC, który istotnie wpłynął na to, iż w 1997 r. na trzeciej Konferencji przyjęto Protokół z Kioto. Został on sporządzony 11 grudnia 1997 r. i wszedł w życie 16 lutego 2005 r. Akt ten uszczegółowił postanowienia Konwencji oraz określił wiążące zobowiązania państw rozwiniętych w zakresie redukcji emisji.

Średnio państwa zobowiązane powinny w okresie zobowiązaniowym 2008-2012 obniżyć emisję o 5% w stosunku do 1990 r. W Protokole położono nacisk na zmniejszenie stężenia gazów w atmosferze. Przeważa ścieżka ograniczenia emisji. Kiedy przygotowywano i przyjmowano go, uważano, iż kolejne wprowadzanie zobowiązań redukcyjnych dla dalszych  okresów będzie odbywało się poprzez zmiany w Aneksie B.

Obecnie na Konferencjach Stron rozważa się dwa procesy dalszych regulacji. Pierwszy w ramach długoterminowego dialogu w sprawie wdrożenia Konwencji i drugi w ramach Protokołu. Zarówno państwa rozwinięte, jak i rozwijające się uważają, iż Protokół w obecnym brzmieniu jest pewnym stadium wdrażania Konwencji i wymaga co najmniej ważnych modyfikacji. Dalsze wdrażanie i dążenie do jej ostatecznego celu wymaga podjęcia działań zmierzających do skonstruowania porozumienia, które miałoby obowiązywać po 2012 r.

Fundamentalne znaczenie posiada określenie ram dla regulacji, która będzie obowiązywać po 2012 r. Możliwe są dwa scenariusze. Pierwszy zakłada, iż następuje przedłużenie Protokołu z Kioto, który podlega pewnym modyfikacjom, jednak struktura tego aktu zostaje zachowana. Szczególne znaczenie posiadałaby w tym przypadku zmiana Aneksu B do Protokołu, który określa obowiązki redukcyjne państw. Po prostu wstawiono by nowe zobowiązania dla okresu po 2012 r. i być może dodano strony zobowiązane. Drugi scenariusz zakłada, iż ze względu na opór niektórych państw względem Protokołu, przede wszystkim USA, rozpoczną się negocjacje nad nową międzynarodową umową do Konwencji, która zastąpi Protokół. Najszybszym rozwiązaniem byłoby obranie pierwszej ścieżki, jednak oznaczałoby to, iż w mocy pozostawałoby wiele postanowień niezwykle krytykowanych na forum międzynarodowym. Drugi wariant jest znacznie bardziej czasochłonny. Aby uniknąć przerwy w zobowiązaniach po 2012 r., powinno się brać pod uwagę, iż proces negocjacji, ratyfikacji i wejścia w życie przyszłego porozumienia nie powinien przekroczyć pięciu lat. Doświadczenia z umowami międzynarodowymi, wskazują, iż od chwili podjęcia decyzji o przystąpieniu do przygotowania tekstu do chwili uzyskania mocy obowiązującej może minąć okres znacznie przekraczający pięć lat.

Podstawowym celem Konferencji na Bali było osiągnięcie konsensusu planu działań nazywanego Balii Roadmap, który by określał datę zakończenia prac nad tekstem porozumienia oraz jego zakresu. Początkowo problem polegał na tym, iż kraje nie były w stanie zgodzić się nawet co do tego, co wchodzi w zakres Bali Roadmap. Głównymi adwersarzami w tym obszarze były – Wspólnota Europejska i USA. WE najchętniej widziałaby połączenie dwóch procesów, czyli długoterminowego wdrożenia Konwencji, odbywającego się w ramach dialogu z procesem Protokołu z Kioto. USA, które nie ratyfikowały go, opowiadają się za przygotowaniem nowej umowy międzynarodowej do Konwencji Klimatycznej. Wydaje się, iż po wyborach prezydenckich, stanowisko tego kraju może ulec zmianie.

Z pewnością sukcesem Konferencji na Bali jest przyjęcie decyzji w sprawie planu działań i określenie daty zakończenia negocjacji. Istotna jest zgoda na rozpoczęcie procesu wdrażania Konwencji poprzez długotrwałą współpracę zarówno obecnie (do 2012 r.), jak i po 2012 r. Decyzja w tej sprawie powinna zostać przyjęta na 15. Konferencji w Kopenhadze. Zważywszy na oczekiwania, zakres prac oraz rozbieżne stanowiska państw, jest to dosyć krótki termin. Jednak w kontekście końca zobowiązań wynikających z Protokołu, należy tę decyzję uznać za słuszną. Brak jednomyślności państw stron w omawianym obszarze widoczny jest w treści decyzji przyjętej przez COP w sprawie Bali Roadmap. Z wersji ostatecznej usunięto określenie procentowe redukcji emisji i datę jej osiągnięcia. Wyniki procesu powinny być przyjęte na Konferencji.

Wydaje się, iż najistotniejszymi elementami przyszłej decyzji dla Polski będą w szczególności:

·        wspólna wizja długoterminowych działań, włączając w to długoterminowe globalne cele w obszarze redukcji emisji z nawiązaniem do zasady wspólnej, lecz zróżnicowanej odpowiedzialności,

·        poszerzenie krajowych i międzynarodowych działań w zakresie zapobiegania zmianom klimatu przez wszystkie rozwinięte państwa, przy braniu pod uwagę zróżnicowanych warunków; wprowadzenie działań w zakresie zapobiegania zmianom klimatu przez państwa rozwijające się; kwestia lesistości w krajach rozwijających się; poszerzenie sektorowego podejścia opartego na współpracy i promowaniu rozwoju, zastosowania i rozprzestrzeniania praktyk oraz technologii; różne podejścia przy wykorzystaniu mechanizmów rynkowych, ekonomicznych i społecznych konsekwencji środków w odpowiedzi na zmiany klimatu,

·        wzmocnienie działań w obszarze adaptacji, w tym międzynarodowej współpracy w obszarze wdrażania działań adaptacyjnych, oceny potrzeb finansowych; budowanie potencjału i strategii w odpowiedzi na zmiany klimatu; integracja adaptacji do planowania narodowego i sektorowego; zarządzanie ryzykiem, z uwzględnieniem ubezpieczeń; dywersyfikacja gospodarcza w celu zapewnienia zdolności dostosowawczych,

·        poszerzenie działań w zakresie rozwoju i transferu technologii w obszarze zapobiegania zmianom klimatu i adaptacji,

·        wzmocnienie działań w zakresie postanowień dotyczących zasobów finansowych i inwestycji wspierających działania zapobiegające zmianom klimatu i działania adaptacji, w tym polepszenie dostępu środków finansowych; wsparcie finansowe i techniczne postanowień o nowych oraz dodatkowych środkach dla państw rozwijających się; zachęty dla krajów rozwijających się w obszarze rozwoju strategii zapobiegania zmianom klimatu i planów adaptacyjnych; innowacyjne ujęcie środków w celu asysty państwom rozwijającym się, które są szczególnie wrażliwe na negatywne skutki zmian klimatu w pokryciu kosztów adaptacyjnych; wplecenie działań w zasadę zrównoważonego rozwoju; mobilizacja środków oraz inwestycji publicznych i prywatnych, włączając wybory wdrożenia inwestycji sprzyjających zmniejszeniu emisyjności; finansowe i techniczne wsparcie budowy potencjału służącego ocenie kosztów adaptacyjnych dla krajów rozwijających się.

Prawo międzynarodowe jest bodźcem niezmiernie mocno oddziaływującym zarówno na prawodawcę wspólnotowego, jak i krajowego. Dlatego przyszłe rozwiązania globalne będą miały niezwykle istotny wpływ na wspólnotową politykę i prawo w obszarze energetyki oraz ochrony środowiska. To z kolei przełoży się na cele i środki polskiej polityki oraz polskiego prawa w omawianym obszarze.

Wydaje się, iż na forum międzynarodowym mamy do czynienia ze zbyt dużą liczbą rozbieżnych stanowisk państw oraz sposobów osiągnięcia celu Konwencji. Konsekwencją tego może być duplikowanie prac. Najprawdopodobniej będzie to oznaczało znaczące spowolnienie procesu negocjacyjnego. Ścieżki Protokołu z Kioto i Konwencji Klimatycznej mogą się rozejść. Aby uniknąć takiego scenariusza, dyskusje w ramach Konwencji (Dialog) należy rozpatrywać wspólnie z dyskusją w ramach Przyszłych Zobowiązań Państw z Aneksu I w ramach Protokołu, a także przeglądu Protokołu, zgodnie z art. 9. Przegląd może być istotną drogą do podjęcia negocjacji w obszarze nowych zobowiązań redukcyjnych na okres po 2012 r. Może to być bardzo istotne zwłaszcza w przypadku braku woli podjęcia wiążących zobowiązań w długim okresie czasu w ramach Konwencji.

Niestety, wydaje się prawdopodobne, iż wszystkie kraje nie porozumieją się co do ścieżki Protokołu. Brak jednomyślności może oznaczać, iż po 2012 r. istotne znaczenie będzie miało nowe porozumienie zawarte w ramach Konwencji, będzie ono jednak porozumieniem bez wiążących zobowiązań redukcyjnych. Względnie nadal będzie obowiązywał Protokół, lecz już bez wiążących celów redukcyjnych, przy czym reszta zobowiązań pozostanie albo zostanie zawarte nowe porozumienie, lecz tylko pomiędzy krajami rozwiniętymi.

Jest też możliwe inne rozwiązanie – w przypadku, kiedy państwa typu USA i najzamożniejsze kraje rozwijające się doznają w ciągu najbliższych kilku lat istotnych anomalii klimatycznych, nastąpi szybkie przyjęcie nowego porozumienia z wiążącymi zobowiązaniami. Dobrym przykładem może być stanowisko Australii, która ratyfikowała Protokół, ponieważ z powodu upałów gospodarka doznaje wielomiliardowych strat.

Wydaje się, iż w przypadku zawarcia nowego porozumienia czy też kalki Protokołu z wiążącymi celami redukcyjnymi i obowiązkami finansowymi państw rozwiniętych najbardziej zyskają najzamożniejsze państwa rozwijające się. Natomiast najbardziej stracą najbiedniejsze państwa rozwinięte. Może dojść do takiej sytuacji, w które kraj rozwijający się bez obowiązków redukcyjnych będzie miał znacznie wyższe PKB na osobę aniżeli kraj rozwinięty, posiadający zobowiązania. 

Sytuacja Polski jest niezwykle złożona. Z jednej strony podpisywaliśmy Konwencję i Protokół jako suwerenne państwo. Z drugiej jesteśmy członkiem WE, która jest stroną do wspomnianych umów międzynarodowych. Skutkiem akcesji jest to, iż w tym obszarze prace Polski sprowadzają się do kształtowania stanowiska WE. Zatem poziomem negocjacyjnym dla Polski jest obecnie poziom WE. Konkludując, wszelkie propozycję, które odnoszą się do przyszłego reżimu na poziomie globalnym, powinniśmy wypracować w ramach WE.

Kolejnym problemem jest przepływ informacji. Brakuje silnego przekazu z Polski na forum międzynarodowe – należy szybko zebrać informacje o dokonaniach w zakresie efektu ekologicznego i zlecić dużej agencji PR przekazywanie ich społeczeństwu i na forum międzynarodowym. Brak aktywnej polityki i systemu wsparcia oraz odpowiednich postanowień prawa, przy nacisku Wspólnoty i opinii światowej oraz wprowadzaniu kolejnych zobowiązań będzie skutkowało dla Polski: znaczącym wzrostem ceny energii, niekonkurencyjnością gospodarki i  przenoszeniem produkcji  za granicę.

Reasumując, należy stworzyć szybko sprawną strategię ochrony klimatu adekwatną do sytuacji międzynarodowej, wspólnotowej i warunków krajowych. Powinno się przygotować ustawę o ochronie klimatu, która zawierałaby ambitne cele oraz sprawny system wsparcia. Potężne znaczenie posiada wdrożenie GIS i rozwinięcie JI. Należy wyasygnować środki na nowe technologie.

Potrzebny jest duży zespół ekspertów, który będzie wypracowywał i wdrażał strategie ochrony klimatu i zawalczy o środki ze WE na ochronę klimatu. Zwłaszcza w kontekście opinii, iż krajom z gospodarką przejściową powinno się uniemożliwić wykorzystanie tzw. hot air.

Dla polskiego przedsiębiorcy i przeciętnego Kowalskiego obszar ochrony klimatu jest ważnym zagadnieniem. Dlaczego? Ponieważ posiada wpływ na stan środowiska, rozwój gospodarczy i społeczny. Konsekwencją decyzji zapadających obecnie na szczeblu globalnym i regionalnym będzie przyszła jakość życia, w tym zamożność polskiego obywatela. Główna debata negocjacyjna przypadnie na 14. Konferencję Stron Konwencji Klimatycznej i 4. Konferencję Stron Protokołu z Kioto, która odbędzie się w grudniu w Poznaniu. W przypadku pozytywnego zakończenia procesu negocjacji w Kopenhadze w 2009 r. system gospodarczy świata zostanie przestawiony na tory stabilnego rozwoju, który wiąże się z niską emisją gazów cieplarnianych. 

dr Leszek Karski
Zakład Prawa Ochrony Środowiska UKSW, NFOŚiGW